天高皇帝近——評(píng)胡恒《皇權(quán)不下縣？》

張鈺

【摘 要】 胡恒的《皇權(quán)不下縣？——清代縣轄政區(qū)與基層社會(huì)治理》一書是近些年研究清代地方行政區(qū)劃的代表性著作之一。其書通過大量原始史料專注于清代縣衙內(nèi)部大量的佐雜官，對(duì)清代縣轄政區(qū)的形成和發(fā)展過程，空間分布，區(qū)域類型及差異都進(jìn)行了詳細(xì)的分析論證，著重關(guān)心清代縣轄政區(qū)設(shè)置與地方治理之間的關(guān)系，進(jìn)而對(duì)“皇權(quán)不下縣”這一命題提出了自己的看法。但在縣轄政區(qū)具體情況及統(tǒng)治者的態(tài)度上，也存在一些沒有解釋清楚的地方及不足之處。

【關(guān)鍵詞】 皇權(quán)不下縣;清代;行政區(qū)劃;縣轄政區(qū)

“皇權(quán)不下縣”之說最早出現(xiàn)在溫鐵軍《半個(gè)世紀(jì)的農(nóng)村制度變遷》一文中，“由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余太少，自秦置郡縣以來，歷史上從來是“皇權(quán)不下縣”。解放前縣以下雖然設(shè)立派駐性質(zhì)的區(qū)、鄉(xiāng)公所，但并不設(shè)財(cái)政，不是一級(jí)完全政府。農(nóng)村仍然維持鄉(xiāng)村自治，地主和自耕農(nóng)納稅，貧雇農(nóng)則只交租。這種政治制度得以延續(xù)幾千年的原因在于統(tǒng)治層次簡(jiǎn)單、冗員少、運(yùn)行成本低?！盵1]此后，“皇權(quán)不下縣”這一說法逐漸成為概括這一現(xiàn)象的通用詞匯。此說法雖是由溫鐵軍最早提出，但其意先輩早有論述。早在上世紀(jì)40年代，費(fèi)孝通和呂思勉就分別提出了“傳統(tǒng)中國(guó)雙軌政治”和“中國(guó)官治，至縣而止”的說法，認(rèn)為“中央所派官員到知縣為止”，“因?yàn)檫^去縣以下并不承認(rèn)任何行政單位”，[2]縣級(jí)以下依靠紳士實(shí)行地方自治。進(jìn)入新世紀(jì)以來，秦暉對(duì)這一說法從宗族的角度進(jìn)一步論述，形成了一套完整理論，即“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。[3]

“皇權(quán)不下縣”自提出以來，質(zhì)疑就不斷產(chǎn)生，大致存在三種角度：第一種從宗族這個(gè)角度，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村存在“非宗族化”，不能提供有效的鄉(xiāng)村自治資源，不足以對(duì)抗皇權(quán)，這種說法主要以秦暉為代表。秦暉從宗族角度解釋完善“皇權(quán)不下縣”后，又以宗族勢(shì)力弱小為由質(zhì)疑“皇權(quán)不下縣”，這一解釋可能并不能服眾。第二種角度認(rèn)為傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)存在各種各樣的代表皇權(quán)的非正式組織，這一說法以王奇生[4]和秦暉[5]為代表。但這依然不能反駁“皇權(quán)不下縣”，因?yàn)椤盎蕶?quán)不下縣”所指皇并不是皇權(quán)所衍生出的各類社會(huì)基層組織。第三種角度就是回歸“皇權(quán)不下縣”本身含義，僅從傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)縣級(jí)以下是否有正式官僚，是否有行政機(jī)構(gòu)組織出發(fā)進(jìn)行考證論述，其代表就是胡恒《皇權(quán)不下縣？——清代縣轄政區(qū)與基層社會(huì)治理》一書。此書借助大量史料首先解釋了縣轄政區(qū)概念，其次專注于清代縣衙內(nèi)部大量的佐雜官，對(duì)“皇權(quán)不下縣”在有清一代是否存在提出質(zhì)疑，并提出了當(dāng)今地方行政體制改革的一些建議。其中佐雜官縣轄政區(qū)的分析及由此為基礎(chǔ)展開的對(duì)“皇權(quán)不下縣”的質(zhì)疑可謂是本書精華所在。

一、明清基層行政官僚除了知縣以外還存在大量的佐雜官員

目前學(xué)界已存的對(duì)明清佐雜官研究中史料運(yùn)用存在兩個(gè)問題：一是除關(guān)于南部縣巡檢司、縣丞的研究利用到地方檔案以外，其他研究主要是利用《清實(shí)錄》、政書、方志中的資料，這些記載太過簡(jiǎn)略;[6]二是一些學(xué)者夸大或縮小了佐雜官的權(quán)責(zé)范圍，得出了一些不符合歷史實(shí)際或太過普遍的結(jié)論。對(duì)此胡恒著重利用中央一級(jí)的檔案文獻(xiàn)，對(duì)佐雜官權(quán)力是否為制度性、權(quán)責(zé)界限等問題進(jìn)行了探究，彌補(bǔ)了以往研究的不足。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界在研究縣以下行政區(qū)劃時(shí)所存在的困境在于固有的行政區(qū)劃概念并不適用于縣以下的層級(jí)。胡恒注意到，行政區(qū)劃概念并不具有歷史性，是學(xué)者根據(jù)現(xiàn)在的區(qū)域劃分特點(diǎn)進(jìn)行概括總結(jié)而得出的結(jié)論，回歸其本意具有政治性和地域性兩大特點(diǎn)，從這兩點(diǎn)出發(fā)，歷史上縣以下的行政區(qū)劃不一定擁有一定的行政機(jī)構(gòu)，不一定要職責(zé)完善。這樣，既能繼續(xù)沿用學(xué)界已得到廣泛認(rèn)同的“行政區(qū)劃”這一概念，又能通過對(duì)最低一級(jí)基層區(qū)劃的研究豐富“行政區(qū)劃”一詞的內(nèi)涵。[7]

胡恒在本書的第九章中對(duì)“皇權(quán)不下縣”這一說法展開了質(zhì)疑?？h以下確實(shí)不存在正式的職官么？不曾有任何行政機(jī)構(gòu)么？本書佐雜官和縣轄政區(qū)的研究已經(jīng)給出了確定答案：在清代，人口激增社會(huì)形勢(shì)出現(xiàn)變化，政府出于行政管理的需要，允許縣以下存在大量的佐雜官。縣以下長(zhǎng)期缺少職官，這些佐雜官擁有分享皇權(quán)的權(quán)利，作為轄區(qū)內(nèi)唯一的國(guó)家代言人，一開始便承擔(dān)了大量的行政職能，隨時(shí)間推移逐漸超過官方所授予職權(quán)，甚至擁有地方行政最主要的“錢糧刑名”之權(quán)。而清代佐雜官所分防構(gòu)成的縣轄政區(qū)在觀念上成為縣級(jí)以下的行政區(qū)域，得到官方和民間的雙重認(rèn)可，至高的皇權(quán)通過卑微的佐雜延伸至基層，開始出現(xiàn)“天高皇帝近”的局面，給基層社會(huì)帶來了重大影響。胡恒認(rèn)為“皇權(quán)不下縣”一說通過本書的探究在清代尤其是清代雍正中期以后是站不住腳的，至于前代還需要在詳盡的研究各個(gè)朝代之后另做探討，同時(shí)本書也打破了國(guó)家權(quán)力向地方大規(guī)模擴(kuò)張的趨勢(shì)始于清末新政的觀點(diǎn)。這一趨勢(shì)不是開始于清末新政，而是始自清初尤其是雍正中期之后，只是這種政權(quán)建設(shè)是不全面的，受到了傳統(tǒng)社會(huì)資源的制約。[8]

二、本書的研究并非推翻了“皇權(quán)不下縣”的學(xué)說，而是對(duì)其進(jìn)行了質(zhì)疑。但在縣轄政區(qū)這一問題上，存在一些沒有解釋清楚的地方及不足

一是縣轄政區(qū)的具體分布、職能及性質(zhì)。清代以前，佐雜官和州縣官員大都同城辦公，自清代尤其是雍正中期以后，大量佐雜官員分防基層，在轄區(qū)內(nèi)擁有一定職權(quán)，構(gòu)成縣轄政區(qū)。但縣轄政區(qū)只是整個(gè)縣的一部分，一個(gè)縣內(nèi)具體有多少個(gè)縣轄政區(qū)，這些縣轄政區(qū)在整個(gè)縣是如何分布的本書較少論及，只是粗略的分為兩種管理模式：一是特殊管理模式，一縣之地，部分地區(qū)歸佐雜專管;二是全縣分轄模式，佐貳足以分割四鄉(xiāng)之地。佐雜官分防的初衷大多是為了稽捕盜賊，維持社會(huì)治安，一般駐于遠(yuǎn)離縣城的重要地區(qū)，如交通要地、人口稠密地區(qū)、錢糧經(jīng)濟(jì)命脈之地，所有縣轄政區(qū)總和不一定是完整的一個(gè)縣，這種模式占大多數(shù)。即使是上述的廣東地區(qū)，縣轄政區(qū)幾乎覆蓋省下全部區(qū)域，州縣的正印長(zhǎng)官一定駐于縣城，不會(huì)派佐雜在縣城分防辦公，至少以縣城為中心的核心地區(qū)是不會(huì)成為縣轄政區(qū)的。構(gòu)成一級(jí)行政區(qū)域，至少在地理分布上能夠解釋清楚，但本書專注于源流變遷、職能梳理、地位作用方面的詳盡研究，在數(shù)量分布的詳細(xì)情況上重視不夠成為遺憾。

除此之外，胡恒根據(jù)主要職能將縣轄政區(qū)分為四類：一是稽盜警區(qū);二是錢糧分征區(qū);三是刑名司法區(qū);四是過渡準(zhǔn)縣區(qū)。這四種類型，除一三類外，二四類只在特殊地區(qū)常見，其中稽盜警區(qū)是所有縣轄政區(qū)的基本職能。歷來學(xué)者大都不認(rèn)為縣以下行政區(qū)劃的重要原因就是職能上不完善，這種看法似乎不無道理。職能上的不完整和不完整的區(qū)域劃分使得縣轄政區(qū)是否能夠定性為縣下一級(jí)行政區(qū)域，可能仍需考量，看作是地方的行政派出機(jī)構(gòu)更為恰當(dāng)一些。

二是統(tǒng)治者對(duì)縣轄政區(qū)的態(tài)度。書中所論述的縣轄政區(qū)從整個(gè)國(guó)家宏觀層面來看，在整個(gè)清代都沒有作為普遍性的制度安排，清政府一直沒有在制度層面設(shè)立縣級(jí)以下政區(qū)，這在很大程度上是和統(tǒng)治者的態(tài)度及認(rèn)識(shí)有關(guān)。清代雍正年間是佐雜分防、縣轄政區(qū)擴(kuò)張的時(shí)期，這和雍正的態(tài)度不無關(guān)系。雍正年間的奏檔及內(nèi)閣吏科史書中屢次出現(xiàn)調(diào)整典史、吏目和巡檢司的轄區(qū)：雍正九年，廣東總督郝玉麟湊請(qǐng)香山縣東南屬典史管轄;雍正十年，吏部尚書奏議合浦縣縣丞移駐永安地方;雍正十二年，廣東巡撫楊永斌奏請(qǐng)調(diào)整興寧縣屬捕巡各官轄地……[9]雍正帝皆一一準(zhǔn)奏。到了乾隆年間，情況就出現(xiàn)變化。乾隆三十一年，陜甘總督和其衷奏請(qǐng)東樂縣丞駐地修筑城墻，一般而言只有州縣治所所在地才有資格修筑城墻。乾隆皇帝表示不解，以為“丞”字是“城”字筆誤。和其衷上書解釋該縣縣丞分駐他地，與知縣無異，一切刑名錢糧俱屬縣丞經(jīng)管，最后迫于奏請(qǐng)不和規(guī)章慣例，承認(rèn)自己書寫有誤，此事作罷。由此可見，清代佐雜分防地方已有行政管理之實(shí)，但在宏觀制度設(shè)計(jì)上國(guó)家卻沒有考慮在內(nèi)，不同的統(tǒng)治者對(duì)此認(rèn)識(shí)也不相同。胡恒在書中雖舉了一些例子，但沒有從統(tǒng)治者的態(tài)度及認(rèn)識(shí)角度來解釋，難免令人遺憾。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 溫鐵軍.半個(gè)世紀(jì)的農(nóng)村制度變遷[J].戰(zhàn)略與管理，1999（6）.

[2] 費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)、生育制度、鄉(xiāng)土重建[M].北京：商務(wù)印書館，2014.381.

[3][5] 秦暉.傳統(tǒng)十論——本土社會(huì)的制度文化及其變革[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003.39.

[4] 王奇生.革命與反革命——社會(huì)文化視野下的民國(guó)政治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[6][7][8][9] 胡恒.皇權(quán)不下縣？——清代縣轄政區(qū)與基層社會(huì)治理[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2015.19.12.323.123.

【作者簡(jiǎn)介】

張 鈺（1995.01—）女，漢族，山東青島人，曲阜師范大學(xué)碩士研二，研究方向：中國(guó)古代史清史方向.