公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”

摘 要：公共行政學(xué)誕生至今，其價值規(guī)范、研究方法都沒有徹底地獨(dú)立出來。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“政治-行政”二分原則導(dǎo)致了這種“身份危機(jī)”。沃爾多首先提出以效率至上掩蓋民主價值缺失會導(dǎo)致公共行政學(xué)依然依附于政治科學(xué)的問題。西蒙主張用科學(xué)研究方法讓公共行政學(xué)成為獨(dú)立的學(xué)科。羅森布魯姆則認(rèn)為公共行政學(xué)同時需要政治、管理和法律的路徑。時至今日，如何化解公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”依然沒有得到確定的答案。

關(guān)鍵詞：公共行政；民主；政治哲學(xué)

規(guī)范與實證理論是現(xiàn)代公共行政學(xué)發(fā)展史上的兩條重要主線?，F(xiàn)代公共行政學(xué)正是圍繞著這兩條理論線索不斷發(fā)展起來的。公共行政學(xué)的誕生可追溯至威爾遜《行政學(xué)之研究》的產(chǎn)生，20世紀(jì)30年代進(jìn)入，公共行政學(xué)進(jìn)入發(fā)展的黃金時代。西蒙出版的《行政行為》以及沃爾多出版的《行政國家》凸顯了公共行政學(xué)中的兩種學(xué)術(shù)旨趣之爭：實證取向的公共行政學(xué)還是價值取向的公共行政學(xué)？

直到今日，人們?nèi)匀毁|(zhì)疑公共行政學(xué)的身份與地位：“它是政治學(xué)的一部分？是工商管理的一部分？還是一個獨(dú)立的學(xué)科領(lǐng)域？它到底是什么？” 沃爾多提出的公共行政的“身份危機(jī)”仍然沒有一個確定的答案，探究這個問題仍然具有重要意義。

一、公共行政的“身份危機(jī)”

（一）行政國家

1948年，美國的公共行政學(xué)教授沃爾多出版了《行政國家》一書，對前輩古立克崇尚效率的學(xué)說率先發(fā)難，大加撻伐，就此一鳴驚人。

當(dāng)時的公共行政學(xué)的主流學(xué)者認(rèn)為公共行政是一門價值中立、超黨派的、致力于使政府更有效率和效能的社會科學(xué)，沃爾多在《行政國家》一書對這種主流觀點(diǎn)提出了挑戰(zhàn)。

（二）身份危機(jī)的表現(xiàn)

“合法性危機(jī)”“細(xì)想危機(jī)”“研究品質(zhì)危機(jī)”一直是公共行政學(xué)發(fā)展過程中的質(zhì)疑。這些危機(jī)表明，公共行政學(xué)還沒有形成自己獨(dú)特的研究范式；另一方面，公共行政學(xué)的理論研究也難以得到公共行政實踐者的認(rèn)同。

對于公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”，沃爾多有如下闡述，也被稱之為是學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政學(xué)的精辟論述，“公共行政學(xué)家處于一種模糊不清的、常常令人敬而遠(yuǎn)之的、二等公民的地位；公共行政學(xué)家既是學(xué)術(shù)界的技術(shù)專家，又是實務(wù)界的夸夸其談?wù)摺！?/p>

“身份危機(jī)”就是指公共行政學(xué)作為一門社會科學(xué)在學(xué)術(shù)界并不被其他學(xué)科的學(xué)者所接受，在實踐領(lǐng)域，也不夠符合當(dāng)時公共行政人員的實際工作。沃爾多認(rèn)為，當(dāng)時的公共行政學(xué)始終是屬于政治科學(xué)的一部分，而并沒有完全的獨(dú)立出來，這一方面的最重要體現(xiàn)就是公共行政學(xué)在威爾遜的“政治-行政”二分法中脫離了出來，注重于行政效率的提高，然而行政并不可能完全脫離民主價值的導(dǎo)向作用而存在。

（三）身份危機(jī)的緣由——政治行政二分

政治和行政二分之后，行政只對效率負(fù)責(zé)，“科學(xué)管理”在公共行政領(lǐng)域大行其道，并逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。沃爾多認(rèn)為，公共行政學(xué)總是自覺或不自覺地體現(xiàn)著政治學(xué)的價值追求，如果不將“民主價值”的含義注入到公共行政學(xué)，那公共行政學(xué)就始終會是政治科學(xué)的附屬。

傳統(tǒng)行政學(xué)在追求形式上的民主，但事實卻是失去了政治價值上的民主。沃爾多評論道，“傳統(tǒng)的民主制度本身不能確保民主；實際上，它們可能妨礙它的實現(xiàn)?！?傳統(tǒng)行政學(xué)沒有注意到公共性問題，“如果說對行政問題的重視會導(dǎo)向技術(shù)關(guān)注的話，那么，對公共問題的探討則必然會提出認(rèn)識價值的要求。技術(shù)是要在邊界清晰的系統(tǒng)中去加以研究的，而價值的問題則必須面向公眾去加以確認(rèn)?！?/p>

政治-行政的分離導(dǎo)致公共行政學(xué)在學(xué)科發(fā)展中沒有立足的根基；依據(jù)“政治-行政”二分原則形式的常任文官則成為“技術(shù)專員”，他們只負(fù)責(zé)執(zhí)行政治家的指令而無需對自己的行為負(fù)責(zé)，諸如人類幸福、福利和美好生活等價值訴求則被拋至腦后，無人問津。

二、應(yīng)對“身份危機(jī)”的三種路徑

（一）政治路徑：民主價值

羅森布魯姆和麥克凱迪的評價是中肯的，他們認(rèn)為“將民主的價值注入到公共行政的理論與實踐中，這應(yīng)該是沃爾多最大的貢獻(xiàn)?！?沃爾多在《行政國家》一書中，貫穿其中的一個核心理念就是：公共行政學(xué)不可避免的是政治理論，公共行政學(xué)的發(fā)展是政治思想史的一個篇章?？_爾和弗雷德里克森將之稱為公共行政學(xué)的“沃爾多路徑?！?/p>

沃爾多認(rèn)為，盡管傳統(tǒng)行政學(xué)堅定的主張價值中立的“政治與行政二分”，但它仍然不可避免的是一種政治理論，傳統(tǒng)行政學(xué)家仍然是政治理論家這一著名共同體的組成部分。沃爾多甚至批判到，公共行政的正統(tǒng)觀念不僅是一種政治理論，而且是一種起負(fù)面作用的理論，一種要將政治問題變?yōu)樾姓栴}的反政治理論?！皩Ｖ婆c民主的區(qū)別，不在于其行政機(jī)關(guān)，而在于是否有一個獨(dú)立于行政之外的、有控制力的民選或代議機(jī)關(guān)?！ぷ髦械摹畬Ｖ剖枪ぷ髦獾摹裰鳠o可避免的代價。”

（二）管理路徑：科學(xué)方法

西蒙則通過另一種途徑嘗試公共行政的合法化。西蒙主張把公共行政學(xué)建成一門科學(xué)，通過科學(xué)方法將自然科學(xué)與社會科學(xué)結(jié)合起來，并將科學(xué)分為實踐科學(xué)和理論科學(xué)兩種形式。對于西蒙來說，政治科學(xué)的實證方法是研究的根本，他在實證方法的運(yùn)用上是將事實和價值進(jìn)行分離，保持價值中立的態(tài)度，對于當(dāng)時社會上所持有的以技術(shù)理性為特征的現(xiàn)代化，應(yīng)該把社會科學(xué)和自然科學(xué)結(jié)合起來，使科學(xué)更加統(tǒng)一。

“西蒙主要從決策方面入手，提出在制定決策的時候，也要考慮執(zhí)行政策的行政方面，而非僅僅局限于整治范圍上；沃爾多提出每個決策層級都應(yīng)該去制定決策，做出計劃，擁有民主意識以確保所有的決策都是為了民主的?！?在隨后的公共行政發(fā)展演變過程中，西蒙提出的把事實與價值進(jìn)行分離的措施，促進(jìn)了他將效率至上作為公共行政學(xué)的根本，這樣使得公共行政學(xué)具有了合法性。

（三）法律路徑：法治程序

在沃爾多和西蒙關(guān)于公共行政論點(diǎn)的基礎(chǔ)上，羅森布魯姆認(rèn)為：“公共行政的確包含著有規(guī)劃的勾當(dāng)，它關(guān)注政治和政策制定，主要集中于政府的行政部門，它不同于私營部門的行政，它主要體貼法令的執(zhí)行?！?他把“公共行政”界定為：“公共行政乃是運(yùn)用管理、政治以及法令的理論和過程來使成為事實立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與辦事功能?！?/p>

在羅森布魯姆看來，公共行政強(qiáng)調(diào)的是法治，它包含著的核心價值是：程序性正當(dāng)法令程序；個人應(yīng)享有的實質(zhì)權(quán)利和法令的平等保護(hù)權(quán)；個體價值是公允。

三、中國公共行政的“身份危機(jī)”

中國的行政國家模式與西方的模式存在著一定差異，然而西方行政國家所面臨的合法性認(rèn)同危機(jī)同樣值得中國行政學(xué)者的思考。近年來，中國的經(jīng)濟(jì)走勢保持較快增長，這一現(xiàn)象在國家發(fā)改委公布的中國經(jīng)濟(jì)增速中有所體現(xiàn)，但另一方面，經(jīng)濟(jì)紅利不斷增長的同時帶來的是政治體制所帶來的公眾認(rèn)同的遞減趨勢。政府權(quán)力的合法性、合理性乃至政府所發(fā)布信息的真實性都在越來越頻繁地受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，公眾越來越關(guān)注現(xiàn)實社會中出現(xiàn)的問題。

中國學(xué)者在關(guān)注西方公共行政研究的同時，更需要將視野拉回到中國的現(xiàn)實情境中來，筆者認(rèn)為學(xué)術(shù)研究與政府工作的關(guān)系可以上升到馬克思主義哲學(xué)中理論和實踐的關(guān)系，“理論要從實踐中來，到實踐中去”。公共行政學(xué)研究需要立足于中國的現(xiàn)實情況，深入挖掘問題、發(fā)現(xiàn)問題，并最終提出解決的方案建議，這樣才能在真正意義上實現(xiàn)學(xué)術(shù)研究的價值，才能從根本上促進(jìn)中國公共管理的未來發(fā)展。如果僅僅是關(guān)注西方國家的理論研究，對中國行政實踐的參考價值就會大打折扣。

四、結(jié)語

自沃爾多提出公共行政的“身份危機(jī)”這一問題以來，中外學(xué)者都在不同程度上從不同的角度提出了公共行政合法化的路徑。然而，關(guān)于這一問題的討論尚未結(jié)束，如公共行政是一門科學(xué)還是一門藝術(shù)？劃分科學(xué)和藝術(shù)的邊界又在哪里？衡量的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？此外，在不同國家、不同地域之間，公共行政的“身份危機(jī)”又有其各自的特點(diǎn)，這就需要各國學(xué)者的共同努力從而在世界范圍內(nèi)推進(jìn)公共行政學(xué)科體系的完善和發(fā)展。

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作者簡介：谷潤田（1997- ），女，漢族，首都師范大學(xué)大三年級在讀。