PPP項(xiàng)目投融資要點(diǎn)及注意事項(xiàng)

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院 孫偉

1 PPP項(xiàng)目的概念及背景

PPP是英文Public-Private Partnership的簡寫，即政府和社會(huì)資本合作。PPP模式是黨和國家為推動(dòng)戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展、強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，而在基礎(chǔ)設(shè)施、資源與生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制的具體實(shí)踐。

國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》指出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，打破行業(yè)壟斷，降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造平等的投資環(huán)境，進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)投資特別是民間投資，用好增量、盤活存量，調(diào)結(jié)構(gòu)補(bǔ)短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，改善公共產(chǎn)品供給。

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫（www.cpppc.org）信息，截至2018年三季度，管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)8,289個(gè)、投資額12.3萬億元，PPP項(xiàng)目數(shù)量增長迅速，融資需求亦急劇增長。

2 財(cái)金〔2015〕21號文對PPP項(xiàng)目可融資性的重要作用

PPP項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目預(yù)期收益進(jìn)行質(zhì)押成了PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目融資的基本渠道。

PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制包括三種模式（無經(jīng)營性現(xiàn)金流的純政府付費(fèi)項(xiàng)目、部分經(jīng)營性現(xiàn)金流的缺口補(bǔ)助項(xiàng)目、全部依賴經(jīng)營性現(xiàn)金流的使用者付費(fèi)項(xiàng)目）。本文圍繞可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的支付公式進(jìn)行深入探討，結(jié)論適用于政府付費(fèi)類項(xiàng)目。使用者付費(fèi)項(xiàng)目本文不作討論。根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號文，考慮績效考核扣費(fèi)，可行性缺口補(bǔ)助模式政府補(bǔ)貼金額計(jì)算公式為：

項(xiàng)目公司的主要收入來自政府支付的財(cái)政補(bǔ)貼，支付公式中各項(xiàng)指標(biāo)的選取是否恰當(dāng)對項(xiàng)目可投資性、可融資性影響重大。

3 財(cái)政補(bǔ)貼支付公式各項(xiàng)指標(biāo)分析

由支付公式可見，影響項(xiàng)目公司運(yùn)營補(bǔ)貼收入的有項(xiàng)目全部建設(shè)成本、合理利潤率、年度折現(xiàn)率、指數(shù)n等幾大指標(biāo)。對于以上指標(biāo)具體含義，業(yè)內(nèi)有不同的理解及處理方式。本文對以上指標(biāo)逐一進(jìn)行分析。

3.1 項(xiàng)目全部建設(shè)成本

項(xiàng)目全部建設(shè)成本是否含增值稅和建設(shè)期利息。

3.1.1 項(xiàng)目全部建設(shè)成本是否含增值稅

有文件指出，如果將含稅價(jià)計(jì)入建設(shè)投資，政府支付責(zé)任會(huì)增加，并認(rèn)為項(xiàng)目全部建設(shè)成本應(yīng)不含增值稅。筆者認(rèn)為項(xiàng)目全部建設(shè)成本含稅與均可，但必須在招標(biāo)文件中載明招標(biāo)控制價(jià)為含稅價(jià)還是非含稅價(jià)。

在《關(guān)于做好建筑業(yè)營改增建設(shè)工程計(jì)價(jià)依據(jù)調(diào)整準(zhǔn)備工作的通知》（以下簡稱《通知》）中，工程造價(jià)=稅前工程造價(jià)×（1+11%），（注：當(dāng)前建筑業(yè)增值稅稅率已調(diào)整為10%）。因此，工程造價(jià)可分為稅前工程造價(jià)和稅后工程造價(jià)，在交易過程中形成的中標(biāo)價(jià)也必然可出現(xiàn)含稅或不含稅形式。如招標(biāo)文件載明項(xiàng)目全部建設(shè)成本不含稅，則政府支出的財(cái)政補(bǔ)貼不含稅，那么政府需要額外承擔(dān)該交易過程所產(chǎn)生的銷項(xiàng)稅。此情形下，結(jié)合財(cái)金〔2015〕21號文的支付公式：

3.1.2 項(xiàng)目全部建設(shè)成本是否含建設(shè)期利息

綜合分析《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）、世界銀行項(xiàng)目總建設(shè)成本構(gòu)成明細(xì)、《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（81號令）。前兩個(gè)文件明確了建設(shè)期利息應(yīng)計(jì)入項(xiàng)目總投資，第三個(gè)文件在該方面未明確界定。對項(xiàng)目全部建設(shè)成本是否含建設(shè)期利息，業(yè)內(nèi)存在分歧。

在編制PPP實(shí)施方案時(shí)，除法律政策強(qiáng)制性規(guī)定外，應(yīng)首先從市場交易角度考慮建設(shè)期利息是否應(yīng)納入項(xiàng)目全部建設(shè)成本中，從市場交易的角度講，只要招標(biāo)文件中向各潛在投標(biāo)人明確了建設(shè)期利息的處理方式，各潛在投標(biāo)人即可根據(jù)各指標(biāo)的報(bào)價(jià)來平衡建設(shè)期資金成本（建設(shè)期利息）帶來的損益影響。

3.2 合理利潤率

3.2.1 公式中的合理利潤率是否為造價(jià)計(jì)價(jià)時(shí)應(yīng)采納的合理利潤率

根據(jù)《通知》，稅前工程造價(jià)為人、材、機(jī)、企業(yè)管理費(fèi)、利潤和規(guī)費(fèi)之和。工程項(xiàng)目計(jì)價(jià)時(shí)的利潤即在前幾項(xiàng)費(fèi)用之和的基礎(chǔ)上，取一定比例計(jì)算得到。當(dāng)前大多PPP實(shí)施方案的處理方式為，在工程造價(jià)（含利潤的造價(jià)）基礎(chǔ)上，另計(jì)一個(gè)利潤率，并認(rèn)為是社會(huì)資本投資所對應(yīng)的利潤，而非工程項(xiàng)目計(jì)價(jià)時(shí)涉及到的利潤。筆者認(rèn)為該處理值得討論。僅針對公式本身，假設(shè)n=1，使用者付費(fèi)=0，績效扣費(fèi)=0。即項(xiàng)目建成一年后一次性付費(fèi)，則公式變?yōu)椋?/p>

如公式中全部建設(shè)成本已經(jīng)按照造價(jià)規(guī)范計(jì)取了合理利潤，對政府方來講，相當(dāng)于多付了一次利潤，對支付總額影響較大。當(dāng)n≥10的時(shí)候，該影響會(huì)被弱化但不會(huì)消失。

3.2.2 合理利潤率如何取值

根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號文，合理利潤率參照商業(yè)銀行中長期貸款利率水平，充分考慮不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。因該指標(biāo)對項(xiàng)目公司收入影響不如年度折現(xiàn)率明顯，業(yè)內(nèi)招標(biāo)采購時(shí)多固定該指標(biāo)，競爭如年度折現(xiàn)率等敏感性更高的指標(biāo)。該指標(biāo)取值只需參考商業(yè)銀行中長期貸款利率水平，考慮一定風(fēng)險(xiǎn)因素適當(dāng)上浮即可。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)相關(guān)公開信息，目前對合理利潤率的招標(biāo)上限，業(yè)內(nèi)取值多在5%～8%之間。

3.3 年度折現(xiàn)率

根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號文，年度折現(xiàn)率參考補(bǔ)貼年份，集合同期地方政府債券收益確定。

從社會(huì)資本角度看，年度折現(xiàn)率為政府方“分期付款”應(yīng)給予的資金時(shí)間價(jià)值，至少要覆蓋其融資利率。從財(cái)金〔2015〕21號文的角度分析，該折現(xiàn)率應(yīng)與項(xiàng)目屬地政府債券收益相當(dāng)。而當(dāng)前融資利率尤其是民營資本的融資利率遠(yuǎn)高于政府債券收益，使該條款在執(zhí)行過程中遇到實(shí)質(zhì)性困難。在GDP考核制度下，地方政府有投資沖動(dòng)，加之PPP項(xiàng)目周期過長，目前大多按照該折現(xiàn)率至少要覆蓋社會(huì)資本融資利率考慮。由于PPP模式已大力推行3年之久，相關(guān)平臺(tái)已經(jīng)積累了大量數(shù)據(jù)信息，這些信息反映了當(dāng)前市場行情，對于該指標(biāo)的選取，可以參考其他類似項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果設(shè)定。

3.4 指數(shù)n

財(cái)金〔2015〕21號對指數(shù)n的解釋為：n代表折現(xiàn)年數(shù)。

PPP實(shí)施方案中，n的起算年份存在分歧：一種是從運(yùn)營期開始起算，即n從1算起；另一種情況是從建設(shè)期開始起算，即n從“建設(shè)期+1”算起，兩者計(jì)算的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額存在較大差異。

社會(huì)資本在建設(shè)期結(jié)束完成支出，而政府是逐年付費(fèi)，所以乘（1+年度折現(xiàn)率）^n以考慮“延遲付費(fèi)”產(chǎn)生的時(shí)間價(jià)值。公式該部分的文字表達(dá)為：將項(xiàng)目全部建設(shè)成本分為相同份額，每次支付一份及該份至支付當(dāng)年所產(chǎn)生的時(shí)間價(jià)值，該部分費(fèi)用為以（項(xiàng)目全部建設(shè)成本/運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年））為起始項(xiàng)，以（1+年度折現(xiàn)率）為公比的遞增的等比數(shù)列。對于n從“建設(shè)期+1”算起，以建設(shè)期2年為例，文字表達(dá)為：該部分支付費(fèi)用為以（項(xiàng)目全部建設(shè)成本/運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年））×（1+年度折現(xiàn)率）^3為起始項(xiàng)，以（1+年度折現(xiàn)率）為公比的遞增的等比數(shù)列。政府方的支付責(zé)任明顯增加了，對于起始項(xiàng)也缺少合理的邏輯解釋。

3.5 財(cái)政補(bǔ)貼周期（年）

財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)，對此業(yè)內(nèi)認(rèn)識(shí)較為統(tǒng)一。對于部分社會(huì)資本中標(biāo)后，以融資需要和公司資金周轉(zhuǎn)需要為由，要求財(cái)政補(bǔ)貼每年分兩次支付，如果約定當(dāng)年年末的補(bǔ)貼年中支付一半年末支付一半，則年初支付的部分應(yīng)當(dāng)考慮時(shí)間價(jià)值，否則相對于中標(biāo)結(jié)果，對政府方是有損失的。

3.6 年度運(yùn)營成本

項(xiàng)目公司運(yùn)營期間會(huì)產(chǎn)生運(yùn)營成本，公式中的運(yùn)營成本等于年度運(yùn)營成本乘以（1+合理利潤率）。因公式已考慮合理利潤率，在造價(jià)公司對運(yùn)營成本計(jì)價(jià)時(shí)，是否包含建設(shè)工程計(jì)價(jià)中的“利潤”以及運(yùn)營成本是含稅價(jià)還是不含稅價(jià)的問題與上文項(xiàng)目全部建設(shè)成本分析一致，不再贅述。

3.7 當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額

使用者付費(fèi)測算的準(zhǔn)確性取決于咨詢機(jī)構(gòu)對市場流量和定價(jià)預(yù)測的準(zhǔn)確性，目前很多PPP項(xiàng)目市場化程度并不高，可類比項(xiàng)目少，該部分的不確定性對項(xiàng)目可融資性影響較大，對使用者付費(fèi)數(shù)額的預(yù)測，尤其需要專業(yè)的工具和方法，同時(shí)需要設(shè)置多道風(fēng)險(xiǎn)防范措施并引入激勵(lì)相容、提前觸發(fā)等機(jī)制。建議該部分遞進(jìn)處理、逐步釋放風(fēng)險(xiǎn)，在招標(biāo)文件中設(shè)置一定的調(diào)整期限進(jìn)行一次或特定間隔的調(diào)整。

以北京地鐵4號線為例，該項(xiàng)目聘請了國際客流專家對客流進(jìn)行預(yù)測，并基于此測算了初始票價(jià)。約定根據(jù)CPI、工資、電價(jià)等因素進(jìn)行調(diào)整票價(jià)，若實(shí)際票價(jià)低于測算價(jià)，政府就其差額向項(xiàng)目公司給予一定補(bǔ)償；反之，若實(shí)際票價(jià)高于測算票價(jià)，政府與項(xiàng)目公司分成。在項(xiàng)目公司與北京市下屬公司簽署的資產(chǎn)租賃協(xié)議中也設(shè)計(jì)了租金水平與客流量相關(guān)聯(lián)的機(jī)制，以使得項(xiàng)目公司投資回報(bào)達(dá)到平衡。

該項(xiàng)目同時(shí)引入了激勵(lì)相容機(jī)制和觸發(fā)機(jī)制，開通后客流量持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測客流一定比例，導(dǎo)致特許項(xiàng)目公司無法維持正常經(jīng)營，北京市政府將根據(jù)約定以市場合理價(jià)格回收項(xiàng)目公司資產(chǎn)，但項(xiàng)目公司自行承擔(dān)前3年的經(jīng)營虧損。該約定既可以促使項(xiàng)目公司提高產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量又為項(xiàng)目公司提供了止損保障。

3.8 績效考核扣費(fèi)

目前各類方案中均約定在不同情形下的績效得分扣分值，再根據(jù)扣分值扣款，但多數(shù)方案未約定績效扣款含稅還是未含稅，在招標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)予以明確。對于績效考核基數(shù)，在《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》財(cái)辦金〔2017〕92號中進(jìn)行了明確約定，無過多分歧。

4 結(jié)語

PPP的融資，歸根結(jié)底還是項(xiàng)目融資，基于項(xiàng)目預(yù)期收益融資，特殊性在于政策約束較多。在編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)首先考慮政策符合性，其次要考慮項(xiàng)目可融資性。國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委已針對PPP的規(guī)范實(shí)施出臺(tái)了大量文件，也建立了全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的PPP綜合信息平臺(tái)，遵照政策文件以及平臺(tái)的要求執(zhí)行，基本可以實(shí)現(xiàn)政策符合性。但是，對于項(xiàng)目可融資性，其本質(zhì)為市場交易行為，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的大前提下，相關(guān)政策文件應(yīng)當(dāng)不會(huì)對投融資指標(biāo)進(jìn)行過多解釋與約束。這些指標(biāo)需要編制人員具備財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)等各方面綜合知識(shí)并結(jié)合市場去設(shè)計(jì)。本文基于項(xiàng)目融資理論工具及工作實(shí)踐，通過對財(cái)政支付公式各個(gè)指標(biāo)的分析，分別對各個(gè)指標(biāo)提出了具體操作建議，希望對相關(guān)人士有所幫助。