政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分規(guī)制研究
——基于“權(quán)責(zé)法定”原則的視角

蘇洨宇， 王 彥

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

事權(quán)劃分法律化，既是現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，又是依法治國的內(nèi)在要求。只有規(guī)范化的政府間事權(quán)劃分，才能合理安排各級政府支出責(zé)任，確定轉(zhuǎn)移支付方式及數(shù)額，滿足各級政府履行事權(quán)的財(cái)力配置，形成各級政府財(cái)政收支的穩(wěn)定預(yù)期。2014年10月十八屆四中全會提出“權(quán)責(zé)法定”原則，為建設(shè)法治政府提供目標(biāo)準(zhǔn)則。2015年10月十八屆五中全會提出“各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善中央和地方政府間事權(quán)法律制度”，要求以法律規(guī)范為載體推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分。2016年5月財(cái)政部明確提出“建立以政府間財(cái)政關(guān)系法和預(yù)算法為兩大支柱的現(xiàn)代財(cái)政法律制度體系”[注]財(cái)政部《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》(財(cái)法[2016]5號)。。同年8月國務(wù)院頒布中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革時間表，預(yù)計(jì)2019—2020年基本形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架，制定政府間財(cái)政關(guān)系法，明確形成保障財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法律體系[注]國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2016]49號)。。因此，規(guī)范化、法律化是當(dāng)前推進(jìn)政府間事權(quán)劃分的根本要求。從法理學(xué)角度看，法律賦予政府事權(quán)，實(shí)質(zhì)是賦予政府的一項(xiàng)職責(zé)，政府有責(zé)任通過財(cái)政支出履行其事權(quán)，以保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利不受侵犯。事權(quán)與支出責(zé)任的本質(zhì)是政府職權(quán)與責(zé)任的問題，科學(xué)劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任，不僅要求各級政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，同時需堅(jiān)持“權(quán)責(zé)法定”原則，對各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的立法設(shè)計(jì)、行政調(diào)整與司法監(jiān)督程序盡可能由法律明確規(guī)范。當(dāng)前我國政府間事權(quán)劃分多以“通知”和“決定”等政策性文件的形式出現(xiàn)，缺乏憲法、法律、行政法規(guī)等方面的制度約束。政府間事權(quán)調(diào)整亦缺乏適當(dāng)?shù)姆沙绦?，?dǎo)致出現(xiàn)財(cái)政支出責(zé)任“下移”、政府間事權(quán)與支出責(zé)任不相稱、事權(quán)責(zé)任主體以及實(shí)際執(zhí)行主體不統(tǒng)一等問題。

二、文獻(xiàn)綜述

事權(quán)與支出責(zé)任劃分與現(xiàn)行財(cái)政制度有關(guān)，而且涉及各級行政部門職權(quán)與責(zé)任的界定。劉劍文[1]認(rèn)為政府事權(quán)是國家行政性機(jī)關(guān)及其財(cái)政部門為履行立法機(jī)關(guān)通過憲法等法律賦予的財(cái)政收支管理權(quán)責(zé)?？氯A慶[2]指出，十八屆三中全會之前，財(cái)稅學(xué)界將“事權(quán)”“支出責(zé)任”“職能”概念混淆。其認(rèn)為事權(quán)是政府在公共事務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，與事權(quán)相比，支出責(zé)任更體現(xiàn)出政府財(cái)政支出的義務(wù)，而非權(quán)力。徐陽光[3]認(rèn)為“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”原則強(qiáng)調(diào)的是“權(quán)責(zé)一致”的理念。事權(quán)是指政府管理國家事務(wù)的權(quán)力，是行政權(quán)的表現(xiàn)；支出責(zé)任強(qiáng)調(diào)為履行某項(xiàng)既定事權(quán)職責(zé)而進(jìn)行實(shí)際資金支付和管理的責(zé)任。財(cái)政科研協(xié)作課題組[4]認(rèn)為事權(quán)是各級政府的職責(zé)及其公共管理權(quán)力。王樺宇[5]認(rèn)為事權(quán)是一種“權(quán)源性”的概念，是政府管理事務(wù)的職權(quán)，支出責(zé)任則是政府應(yīng)予支付或負(fù)擔(dān)的義務(wù)。因此，政府享有的職權(quán)與其承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)需要匹配。肖捷[6]認(rèn)為各級政府間權(quán)責(zé)清晰是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式的前提與基礎(chǔ)。從法理學(xué)視角而言，事權(quán)是《憲法》及其相關(guān)法律賦予各級政府部門管理行政事務(wù)的職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行法律賦予事權(quán)的支出保障，是財(cái)稅體制法律化的直接表現(xiàn)，支出責(zé)任的落實(shí)情況決定著政府履行法定事權(quán)的履行狀況。

事權(quán)法律化的實(shí)現(xiàn)路徑包括多種方式。從修訂憲法、完善事權(quán)劃分原則角度看，寇鐵軍和周波[7]認(rèn)為應(yīng)在《憲法》層次，完善事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，增加政府事權(quán)劃分原則。樓繼偉[8]認(rèn)為應(yīng)首先在憲法中明確事權(quán)劃分原則，在各相關(guān)單行法律領(lǐng)域中明確規(guī)范各項(xiàng)事權(quán)的劃分。但是宣曉偉[9]認(rèn)為不能局限于列舉各級政府間事權(quán)，應(yīng)將其上升到法律法規(guī)層面。由于我國“中央決策、地方執(zhí)行”的行政模式和“上下同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的政府架構(gòu)，并且存在事權(quán)動態(tài)變化等因素，僅僅依據(jù)幾項(xiàng)事權(quán)劃分的原則是得不出中央地方責(zé)權(quán)劃分的最優(yōu)解的，因而建議引入司法調(diào)節(jié)機(jī)制，對中央和地方責(zé)權(quán)關(guān)系進(jìn)行動態(tài)化調(diào)整。從立法角度看，寇鐵軍和周波[7]提出應(yīng)出臺《中央與地方關(guān)系法》，以法律形式明確中央與地方政府各自的權(quán)力范圍。徐陽光[3]認(rèn)為在劃分政府職責(zé)同時，應(yīng)盡快同步啟動《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的制定，確保財(cái)稅體制改革在法治軌道。劉劍文和侯卓[10]認(rèn)為“事權(quán)法定”實(shí)質(zhì)是將財(cái)政權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，應(yīng)在《立法法》等法律中設(shè)置立法監(jiān)督權(quán)，制定《財(cái)政關(guān)系基本法》和《轉(zhuǎn)移支付法》。從司法管控權(quán)看，賈康[11]建議以政府事權(quán)與司法管轄權(quán)的合理劃分為依據(jù)，把原歸屬于地方的司法管轄權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胧聶?quán)。封麗霞[12]提出在推進(jìn)我國央地事權(quán)立法規(guī)范化、法治化改革過程中，需發(fā)揮司法的間接微調(diào)作用。從法律關(guān)系的組成要素看，倪紅日和張亮[13]認(rèn)為事權(quán)框架包括決策權(quán)、支出責(zé)任、支出管理三部分。若這三個部分是同一個政府主體承擔(dān)，則不會產(chǎn)生事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的狀況。但實(shí)際財(cái)政體制運(yùn)行中，這三部分的主體是分離的，這是導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任、財(cái)力不匹配的基礎(chǔ)原因。閆翠翠[14]從央地政府間財(cái)政關(guān)系的法律主體視角切入，分析財(cái)政關(guān)系法律主體變遷的特點(diǎn)及原因，從規(guī)范法律主體和約束權(quán)力等方面，推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系法治化。

綜上，政府間事權(quán)劃分應(yīng)堅(jiān)持“權(quán)責(zé)法定”原則，以法律規(guī)范為載體，明確事權(quán)與支出責(zé)任的法律主體、政府間事權(quán)動態(tài)調(diào)整制度及支出責(zé)任監(jiān)督機(jī)制等。當(dāng)前我國各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不規(guī)范清晰，從立法實(shí)踐看，一項(xiàng)制度的法治化需要成熟的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，因而短時間內(nèi)制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》和《轉(zhuǎn)移支付法》有一定難度。隨著2019年1月1日基本公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)劃分方案的實(shí)施，根據(jù)財(cái)稅改革步驟，結(jié)合即將要出臺的交通運(yùn)輸、科技、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)住房保障等領(lǐng)域方案，經(jīng)過2—3年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累后，形成全國中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的清晰框架，最終由全國人大主導(dǎo)制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》和《轉(zhuǎn)移支付法》，對各級政府事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行明確的法律規(guī)定。因此，當(dāng)務(wù)之急是國務(wù)院各部門及地方政府從制定行政法規(guī)、規(guī)章入手，將國務(wù)院政策性文件逐步上升為法律效力較強(qiáng)的行政法規(guī)和規(guī)章，保障政府間事權(quán)劃分與調(diào)整有“法”可依。

三、事權(quán)與支出責(zé)任的法律淵源及劃分原則

(一)事權(quán)與支出責(zé)任的法律基礎(chǔ)

事權(quán)是《憲法》及其他相關(guān)法律賦予各級行政部門的財(cái)政職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行法律賦予事權(quán)的支出義務(wù)與保障。《憲法》明確規(guī)定全國人民代表大會及其常委會、國務(wù)院、法院等國家機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)范圍，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的橫向事權(quán)劃分；《地方組織法》《民族區(qū)域自治法》等法律對中央和地方各級政府職權(quán)即縱向事權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定。《義務(wù)教育法》《社會保險法》《環(huán)境保護(hù)法》等各項(xiàng)事權(quán)相對應(yīng)的部門法對中央與地方政府權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)定。政府履行支出責(zé)任主要通過財(cái)政支出落實(shí)，《預(yù)算法》對政府財(cái)政支出責(zé)任范圍進(jìn)行明確規(guī)定。如表1所示。

從法律視角看，《憲法》及相關(guān)法律作為政府事權(quán)的法律淵源，賦予政府保障公民權(quán)益的職責(zé)?！额A(yù)算法》作為政府支出責(zé)任的法律淵源，其法律內(nèi)涵為政府財(cái)政支出的相關(guān)責(zé)任范疇，而不僅僅是政府財(cái)政預(yù)決算收支的規(guī)范操作。

(二)“權(quán)責(zé)法定”原則視角下的事權(quán)劃分原則

一是堅(jiān)持法治統(tǒng)一原則。政府事權(quán)法律法規(guī)體系在法律效力上是有級次的，法律的效力高于行政法規(guī)，即上位法優(yōu)于下位法。各個層級的法律規(guī)范必須保持其內(nèi)部和諧統(tǒng)一。國務(wù)院行政法規(guī)及各部門、地方政府規(guī)章不得與《憲法》及相關(guān)法律相抵觸；若國家出臺相應(yīng)法律，國務(wù)院行政法規(guī)及各部門、地方政府規(guī)章應(yīng)服從國家法律。

二是堅(jiān)持事權(quán)法定原則。政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分應(yīng)以法律法規(guī)的形式規(guī)范，事權(quán)并非政府“與生俱來”的，而是經(jīng)全國人民代表大會通過，《憲法》及相關(guān)法律賦予的。從法律角度看，政府事權(quán)堅(jiān)持“法無授權(quán)即禁止”。將政府的事權(quán)與支出責(zé)任范圍以法律形式規(guī)范，明確規(guī)范政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分安排，監(jiān)督政府依法行政，形成“權(quán)責(zé)清晰”的政府間財(cái)政關(guān)系。

三是堅(jiān)持權(quán)責(zé)相稱原則。有權(quán)必有責(zé)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財(cái)政關(guān)系，應(yīng)堅(jiān)持政府的職權(quán)范圍與承擔(dān)的支出責(zé)任相匹配。政府對其職權(quán)沒有自由處分權(quán)，必須依法履行，若不依法履行職責(zé)而損害公民權(quán)益或公共利益，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四是堅(jiān)持行政高效原則。公共事權(quán)的受益范圍是動態(tài)變化的，而且政府履行支出責(zé)任存在行政成本，應(yīng)將信息量大、獲取信息復(fù)雜的公共服務(wù)劃分為地方事權(quán)，發(fā)揮地方政府聯(lián)系群眾和獲取信息的優(yōu)勢，有利于降低政府行政成本，提高地方政府履行事權(quán)的支出責(zé)任效率。

四、事權(quán)與支出責(zé)任劃分歷史脈絡(luò)與現(xiàn)狀評估

(一)政府間事權(quán)劃分的歷史脈絡(luò)

自1994年分級分稅的財(cái)政管理體制改革至今，各級政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分主要以最高行政部門及其職能部門的行政決定為依據(jù)，基本沿襲按行政隸屬關(guān)系劃分的方式。我國對事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、財(cái)力及以彼此關(guān)系為核心的政府間財(cái)政關(guān)系在不同階段有不同的認(rèn)識。從“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”到“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的表述，再到十八屆三中全會“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”“事權(quán)劃分規(guī)范化、法律化”的原則，強(qiáng)調(diào)以法律制度規(guī)范不同層級政府的事權(quán)劃分，客觀地反映出我國政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整由表及里、由易及難的改革脈絡(luò)，不斷深化對政府間財(cái)政關(guān)系問題的本質(zhì)認(rèn)識，相關(guān)政策文件如表2所示。

表2分稅制改革以來事權(quán)調(diào)整的相關(guān)政策文件

2018年2月，國務(wù)院頒布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分政策方案》(以下簡稱《方案》)，突破原有按東部、中部、西部確定支出責(zé)任分擔(dān)比例的方式，改為依據(jù)各地區(qū)的事權(quán)范圍與財(cái)力狀況，分類分檔承擔(dān)支出責(zé)任；同時設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)中央政府支出責(zé)任。相較于2016年國務(wù)院頒布的關(guān)于推進(jìn)《中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，2018年的《方案》對政府間事權(quán)的分擔(dān)比例及方式作了進(jìn)一步地明確和細(xì)化，制定了國家公共服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)。雖然其僅是國務(wù)院規(guī)范性文件，不具備正式法律權(quán)威屬性，但從另一個層面，《方案》對前述中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分空白給予了必要的制度補(bǔ)充。

(二)政府間財(cái)政支出狀況

在分稅制體制下，地方政府可支配財(cái)力包括兩個部分：地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付及稅收返還。地方政府實(shí)際承擔(dān)85%的國家財(cái)政支出任務(wù)，尤其新增了民生領(lǐng)域的社會保障支出責(zé)任，多由中央部門制定政策，地方部門具體執(zhí)行。2017年地方政府承擔(dān)社會保障支出占比95.93%。在教育、文化等受益范圍廣泛的全國性公共服務(wù)領(lǐng)域，本應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)的公共服務(wù)領(lǐng)域中央?yún)s沒有積極履行其支出責(zé)任義務(wù)。2016年和2017年中央對教育事權(quán)的支財(cái)政出分別是5.16%和5.14%，文化支出分別是7.84%和7.99%；社會保障屬于全國性公共服務(wù)，2017年中央支出僅占全國支出的4.07%。中央政府通過對地方一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式承擔(dān)部分事權(quán)，按其承擔(dān)比重排序依次是：社會保障、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)、糧油物資儲備、交通運(yùn)輸、住房保障、商業(yè)服務(wù)業(yè)。由于缺乏明確的事權(quán)劃分法律規(guī)范，因而公共服務(wù)支出責(zé)任存在“下移”，地方政府承擔(dān)了較多本屬于中央政府事權(quán)的支出責(zé)任。如表3所示。

表3 2016—2017年中央與地方一般公共預(yù)算支出與轉(zhuǎn)移支付占比 單位：%

數(shù)據(jù)來源：(1)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》(中國統(tǒng)計(jì)出版社)；(2)根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司(http://yss.mof.gov.cn/)2016—2017年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表，由2017年中央、地方一般公共預(yù)算支出決算表整理得出。

(三)事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀評估

近年來，國務(wù)院頒布政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的《指導(dǎo)意見》，并在教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域頒布劃分的改革《方案》，但政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分整體改革仍存在以下不足：

一是政府間事權(quán)與支出責(zé)任主體錯位。我國政府行政體制包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府事權(quán)主體，當(dāng)前事權(quán)劃分調(diào)整多以臨時性的政策文件為主，導(dǎo)致支出責(zé)任的承擔(dān)主體不明。各級政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分出現(xiàn)主體錯位現(xiàn)象，本屬于中央政府的事務(wù)交由地方政府處理，由地方政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)中央?yún)s承擔(dān)較多的支出責(zé)任，根本原因是政府事權(quán)主體與支出責(zé)任執(zhí)行主體不統(tǒng)一。

二是事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清。我國《憲法》《地方組織法》《民族區(qū)域自治法》《義務(wù)教育法》《社會保險法》和《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律僅對中央與地方政府間的事權(quán)劃分原則進(jìn)行了規(guī)范，但缺乏具體對各項(xiàng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分安排。2018年國務(wù)院頒布的改革《方案》仍基于頂層設(shè)計(jì)層面，可操作性不強(qiáng)，未提及省級以下地方各級政府事權(quán)范圍與支出責(zé)任安排，導(dǎo)致省級以下地方各級政府事權(quán)與支出責(zé)任分工混亂。在技術(shù)路徑方面缺乏對中央性公共服務(wù)、地方性公共服務(wù)、全國性公共服務(wù)的法律界定，導(dǎo)致中央政府下移部分支出型公共服務(wù)事權(quán)，或把中央性公共服務(wù)混淆為混合公共服務(wù)。

三是事權(quán)調(diào)整的法律權(quán)威不足。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分缺乏系統(tǒng)性的成文法律法規(guī)，其多以中央文件、國務(wù)院“通知”“決定”等政策性部門文件實(shí)現(xiàn)上下級事權(quán)調(diào)整劃分，缺乏憲法、法律、行政法規(guī)等法律約束，以致省級以下地方各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分無“法”可依。例如2018年國務(wù)院出臺基本公共服務(wù)領(lǐng)域政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的《方案》，《遼寧省與市共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》[注]《遼寧省基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(遼政辦發(fā)〔2018〕49號)。，《山西省級與市縣共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》[注]《山西省基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(晉政辦發(fā)〔2018〕103號)。，這些僅是國務(wù)院、地方政府的規(guī)范性政策文件，雖具有普遍行政約束效力，但不具有法律約束效力，未能解決我國事權(quán)劃分法律化問題，會導(dǎo)致各級政府事權(quán)與支出責(zé)任安排的落實(shí)大打折扣。轉(zhuǎn)移支付政策主要以部門規(guī)章和規(guī)范性文件為主，法律效力低，會引發(fā)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金撥付隨意，存量資金結(jié)存閑置、資金利用率低的問題。

四是事權(quán)動態(tài)調(diào)整制度及支出責(zé)任監(jiān)督機(jī)制缺位。地方政府不享有事權(quán)調(diào)整的參與權(quán)與決策權(quán)，中央政府缺乏對各級政府事權(quán)調(diào)整的法律程序及支出責(zé)任落實(shí)情況的考核與監(jiān)督機(jī)制。政府間事權(quán)邊界會隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而動態(tài)變動，先驗(yàn)性地靜態(tài)確定各級政府事權(quán)是不夠的，需配合政府間事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整制度。

五、事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法律規(guī)制

法律法規(guī)和行政政策是規(guī)范中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的兩種方式。法律法規(guī)提供構(gòu)建事權(quán)劃分的原則與法律體系，發(fā)揮法律效力等權(quán)威性功能。行政政策確定事權(quán)法治建設(shè)方向，確保制度意圖的實(shí)現(xiàn)(如2018年的《方案》)。政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分必須上升到法律層面予以解決，才能夠不斷地完善分稅制管理體制改革[15]。當(dāng)前政府間事權(quán)劃分行政政策成果顯著，但法律法規(guī)體系建設(shè)較薄弱，需進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政體制改革的法治化建設(shè)，針對當(dāng)前政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的特點(diǎn)及問題，需要就事權(quán)與支出責(zé)任主體、事權(quán)法律關(guān)系內(nèi)容、事權(quán)動態(tài)調(diào)整制度，以及支出責(zé)任監(jiān)督機(jī)制等方面提出對策。

第一，堅(jiān)持事權(quán)與支出責(zé)任主體統(tǒng)一。中央政府提供的公共服務(wù)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)支出，中央各職能部門、直屬部門不得要求地方政府安排配套資金，中央公共服務(wù)若委托地方政府承擔(dān)，應(yīng)明確事權(quán)與支出責(zé)任的法律主體，有利于對支出責(zé)任效果的監(jiān)督。屬于地方政府提供的公共服務(wù)，原則上由地方政府安排財(cái)政資金，若地方履行公共服務(wù)存在支出缺口，除部分資本性支出可通過依法發(fā)行政府債券等方式解決外，大部分應(yīng)通過中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充，前提應(yīng)明確支出責(zé)任的法律主體。交通基建、市政道路等部分公共服務(wù)領(lǐng)域，可采用PPP模式由專業(yè)的社會機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供，保證社會資本主體與支出責(zé)任的執(zhí)行主體相一致。避免事權(quán)決策權(quán)、支出責(zé)任、支出管理主體分離。

第二，明確事權(quán)法律關(guān)系內(nèi)容。推動政府間事權(quán)關(guān)系的法律化，從技術(shù)路徑看，先對公共服務(wù)進(jìn)行性質(zhì)分類，明確界定“中央性公共服務(wù)”“地方性公共服務(wù)”和“全國性公共服務(wù)”，進(jìn)而在法律法規(guī)層面劃分“中央事權(quán)”“地方事權(quán)”和“共擔(dān)事權(quán)”[16]。對于跨行政區(qū)域的公共服務(wù)，例如普通國道、高速公路網(wǎng)、全國鐵路網(wǎng)、流域治理等建設(shè)項(xiàng)目，由中央和地方政府統(tǒng)一管理，在法律層面界定為中央和地方政府共擔(dān)事權(quán)。對于成本與收益可限定在某固定區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)，例如地方治安、垃圾處理、地區(qū)交通、城市規(guī)劃、地方消防等，屬于地方性公共服務(wù)，在法律層面界定為地方事權(quán)。對于成本較高、覆蓋范圍廣的公共服務(wù)，例如國防和外交，全國大江、大河、大氣、海洋環(huán)保治理，大型水利工程等收益不明顯的公共服務(wù)，地方政府基本沒有動力提供，應(yīng)屬于中央性公共服務(wù)。對于保障全國性食品、藥品市場安全監(jiān)管的公共服務(wù)，應(yīng)將食品、藥品安全監(jiān)管事權(quán)劃入中央性公共服務(wù)范圍[17]，法律規(guī)范為中央政府事權(quán)。

明確規(guī)范中央與地方支出責(zé)任。在法律規(guī)范各級政府事權(quán)后，進(jìn)一步明確各級政府間事權(quán)的支出責(zé)任劃分，其中包括共擔(dān)事權(quán)的中央與地方政府支出責(zé)任分檔分擔(dān)比例，中央政府需集中一部分公共衛(wèi)生、社會保障、高等教育事權(quán)。對于傳染病防治及免疫，地方政府無法控制其影響范圍，應(yīng)由中央承擔(dān)支出責(zé)任。中央政府集中部分事權(quán)后，相關(guān)行政部門的人員工資和支出責(zé)任安排由中央負(fù)責(zé)[18]。

第三，構(gòu)建財(cái)政事權(quán)法律法規(guī)體系。根據(jù)“權(quán)責(zé)法定”原則，首先，在《憲法》層面明確各級政府事權(quán)劃分原則，保障事權(quán)的調(diào)整具有法律依據(jù)。其次，國家統(tǒng)一制定公共服務(wù)領(lǐng)域全國基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，明確《地方組織法》中各級地方政府財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任及分擔(dān)比例。對國務(wù)院相關(guān)行政文件分類歸結(jié)，適時出臺各級政府間事權(quán)劃分的行政法規(guī)，動態(tài)修訂相關(guān)法律法規(guī)，逐步由全國人民代表大會主導(dǎo)制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》《轉(zhuǎn)移支付法》《國債法》《國有資產(chǎn)管理法》等相關(guān)財(cái)政法律。

第四，建立事權(quán)動態(tài)調(diào)整制度。隨著2020年事權(quán)配置格局的基本明確，根據(jù)各級政府財(cái)力增長情況與政府職能變化的總體趨勢進(jìn)行事權(quán)劃分調(diào)整，市場或社會組織可以承擔(dān)的公共事務(wù)交由市場或社會機(jī)構(gòu)組織承擔(dān)。制定違憲審查制度，若國務(wù)院行政法規(guī)或各部門、地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件違反憲法，應(yīng)按違憲審查機(jī)制宣布其無效，間接地調(diào)整政府間事權(quán)劃分。同時由中央政府經(jīng)全國人民代表大會及其常委會審議備案后，地方在一定的權(quán)限范圍內(nèi)享有調(diào)整中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的權(quán)力，并賦予省級政府參與事權(quán)調(diào)整的決策權(quán)。

第五，完善支出責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。首先，各級人民代表大會應(yīng)加強(qiáng)對政府行政部門事權(quán)規(guī)制和監(jiān)督，以地方性法規(guī)的形式，對各級政府的事權(quán)歸屬做出明確規(guī)定，同時對政府支出責(zé)任的執(zhí)行情況及存在的問題進(jìn)行審議、質(zhì)詢和監(jiān)督。其次，以政府層級間監(jiān)督形式，加強(qiáng)政府事權(quán)與支出責(zé)任履行效率監(jiān)督。對中央政府委托地方政府承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任執(zhí)行情況，中央政府應(yīng)加強(qiáng)對省、市、縣政府跟蹤指導(dǎo)、監(jiān)督檢查。著力強(qiáng)化各領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)展情況、基本公共服務(wù)領(lǐng)域(省級)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任分擔(dān)方式、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等方面的審計(jì)監(jiān)督。重點(diǎn)審計(jì)經(jīng)人大批準(zhǔn)后的政府預(yù)算是否在規(guī)定時間內(nèi)批復(fù)下達(dá)，資金是否及時落地，各項(xiàng)事權(quán)的支出責(zé)任安排、執(zhí)行是否高效，是否符合國家基本規(guī)定等。最后，引入司法監(jiān)督程序。人民檢察院對各級政府事權(quán)及支出責(zé)任效果擁有監(jiān)督權(quán)，增加社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、農(nóng)林水務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的行政公益訴訟的適用范圍。在現(xiàn)行行政公益訴訟框架下，若在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域，政府行政機(jī)關(guān)不能依法履行其職責(zé)和支出責(zé)任，人民檢察院可依法向法院提起行政公益訴訟，要求地方政府按國家標(biāo)準(zhǔn)履行支出責(zé)任，保證全國范圍內(nèi)能夠達(dá)到最低限度的標(biāo)準(zhǔn)和條件。