兒童福利視角下我國(guó)普惠性學(xué)前教育政策分析及現(xiàn)實(shí)構(gòu)建

方美紅

摘要：學(xué)前教育本質(zhì)具有福利屬性，是兒童福利事業(yè)重要組成部分。在明確兒童福利內(nèi)涵和學(xué)前教育福利性歷史發(fā)展的基礎(chǔ)上，從兒童福利的視角審視我國(guó)普惠性學(xué)前教育制度，以政策邏輯結(jié)構(gòu)分析思路來(lái)考察普惠性學(xué)前教育四大政策，以期在政策分析基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)的普惠性學(xué)前教育質(zhì)量政策、健全的體制政策、合理的經(jīng)費(fèi)政策和有保障的教師政策。

關(guān)鍵詞：兒童福利;普惠性;學(xué)前教育;教育政策

中圖分類(lèi)號(hào)：G610 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（2019）02A-0080-05

中國(guó)兒童福利實(shí)踐與福利體制建設(shè)古之已有，從“鰥寡孤獨(dú)皆有所養(yǎng)”的福利萌芽思想，到“大同社會(huì)”的福利制度構(gòu)想，再到“善堂義田”的福利實(shí)踐，都彰顯泱泱中華以人為本的道德傳統(tǒng)。但是，我國(guó)兒童福利理論研究滯后于福利實(shí)踐，難以從學(xué)術(shù)的視角和理論的高度來(lái)引領(lǐng)學(xué)前教育的發(fā)展。2010年是中國(guó)社會(huì)福利元年、兒童福利元年與家庭福利元年，標(biāo)志中國(guó)總體社會(huì)福利、兒童福利、家庭福利時(shí)代來(lái)臨[1]。借助兒童福利理論考察、分析當(dāng)前我國(guó)普惠性學(xué)前教育政策，厘清概念、明晰發(fā)展思路、創(chuàng)新發(fā)展途徑，從而更好地為廣大幼兒謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)而持續(xù)的幸福。

一、兒童福利與普惠性學(xué)前教育

（一）兒童福利的內(nèi)涵

“福利”一詞來(lái)源于拉丁文，由well和fare兩個(gè)單詞組成，well表示“美好”，fare表示“生活”，意指“美好的生活”。兒童福利是福利的重要組成，對(duì)“兒童福利”的定義不一而論，受到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)等因素影響，有廣義和狹義兩個(gè)角度。廣義的兒童福利指促進(jìn)兒童身心發(fā)展的全方位努力與制度保障，持預(yù)防取向的積極福利觀。《兒童權(quán)利宣言》載文指出，凡是能促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展，使其正常生活的各種努力、事業(yè)及制度等均為兒童福利[2]。狹義的兒童福利指向特殊兒童和特殊家庭，持補(bǔ)缺取向的消極福利觀。我國(guó)目前的兒童福利概念較為狹義，主要是為“無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)監(jiān)護(hù)人員”的孤兒、棄兒、殘兒提供最基本生活保障和醫(yī)療服務(wù)。本文中的兒童福利指廣義的概念，普惠性學(xué)前教育是積極兒童福利的一個(gè)重要萌芽。不管是廣義還是狹義的兒童福利，一些核心內(nèi)涵始終貫穿：以尊重兒童權(quán)利為首要前提，保障兒童生存權(quán)、活動(dòng)權(quán)和參與權(quán);以維護(hù)兒童福祉為優(yōu)先考慮，當(dāng)家庭不能照顧兒童時(shí)，國(guó)家要履行責(zé)任;以追求社會(huì)公正為價(jià)值目標(biāo)，在公平的基礎(chǔ)上偏向弱勢(shì)群體[3]。

（二）學(xué)前教育的福利性發(fā)展

19世紀(jì)上半葉，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)具有濃厚的慈善性質(zhì)，保育成分大于教育成分;19世紀(jì)下半葉開(kāi)始，工業(yè)革命催生國(guó)家對(duì)人才的競(jìng)爭(zhēng)，學(xué)前教育的教育性越來(lái)越受到重視;20世紀(jì)80年代以后，許多國(guó)家又認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育機(jī)構(gòu)保育性質(zhì)的重要性，以立法的形式進(jìn)一步明確學(xué)前教育的性質(zhì)——兼顧保育與教育雙重功能、融合教育與福利雙重色彩。

中華五千年文明歷史，學(xué)前教育的福利色彩可見(jiàn)一斑。新中國(guó)成立初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，學(xué)前教育的福利性十分明顯，主要是“單位福利”和“地方性福利”，各單位為了解決女職工家庭與工作之間的矛盾，自辦單位福利性質(zhì)幼兒園[4]。改革開(kāi)放后，學(xué)前教育福利性遭到巨大破壞，單位園和地方集體園面臨“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、賣(mài)”的困境，市場(chǎng)把握了學(xué)前教育事業(yè)的關(guān)鍵。在這種背景下，出現(xiàn)了“入園難、入園貴”問(wèn)題。為恢復(fù)和促進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)一系列政策文件，指出要發(fā)展普惠、公益的學(xué)前教育。至此，我國(guó)學(xué)前教育福利性得到充分彰顯，并上升到國(guó)家政策的高度。

（三）兒童福利視角下的普惠性學(xué)前教育

學(xué)前教育是兒童福利事業(yè)的重要組成部分，卡督遜和馬汀將兒童福利服務(wù)劃分為支持性服務(wù)、補(bǔ)充性服務(wù)和替代性服務(wù)，學(xué)前教育作為托幼服務(wù)歸為補(bǔ)充性?xún)和＠w系之下，以彌補(bǔ)家庭教育之不足[5]?！吧鐣?huì)福利制度”“兒童福利制度”“學(xué)前教育”“普惠性學(xué)前教育體制”這四個(gè)概念也形成層級(jí)關(guān)系：社會(huì)福利制度作為統(tǒng)領(lǐng)，兒童福利是社會(huì)福利之下的重要分支，學(xué)前教育從屬于兒童福利制度之下，普惠性學(xué)前教育以“普惠性”作為界定，從屬于學(xué)前教育體制。

普惠性學(xué)前教育把學(xué)前教育置于普惠性社會(huì)福利框架內(nèi)、置于積極的兒童福利視角之下加以考量。馮曉霞指出，普惠性幼兒園是在公共資金的支持下，對(duì)社會(huì)大眾開(kāi)放的公共教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，[6]抓住“公共資金”和“面向大眾”兩個(gè)關(guān)鍵詞?；趦和＠暯牵栈菪詫W(xué)前教育的內(nèi)涵應(yīng)該滿(mǎn)足幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：以公民身份平等享有普惠學(xué)前教育服務(wù)，自由選擇學(xué)前教育服務(wù)類(lèi)型，滿(mǎn)足基本的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和教育需求，由公共財(cái)政承擔(dān)主要經(jīng)費(fèi)、家庭和社會(huì)適度承擔(dān)的“適度”普惠學(xué)前教育[7]。

二、兒童福利視角下普惠性學(xué)前教育政策分析

一個(gè)政策體系必須有其邏輯結(jié)構(gòu)，以便政策執(zhí)行者深入把握其中的關(guān)鍵和根本。教育作為一種培養(yǎng)人的能動(dòng)活動(dòng)，首先要制定教育質(zhì)量政策以規(guī)定人才標(biāo)準(zhǔn)，即教育質(zhì)量政策;教育質(zhì)量目標(biāo)確定之后，要明確達(dá)成目標(biāo)的途徑與條件，并提供充足的條件，教育體制政策屬于教育途徑范疇，教育經(jīng)費(fèi)政策和教師政策則屬于教育條件范疇[8]。接下來(lái)，將依據(jù)這四大政策結(jié)構(gòu)，從兒童福利視角剖析我國(guó)普惠性學(xué)前教育政策。

（一）普惠性學(xué)前教育質(zhì)量政策

積極的兒童福利觀尊重兒童作為獨(dú)立個(gè)體的權(quán)利，保障兒童獲得美好生活的權(quán)益，普惠性學(xué)前教育質(zhì)量政策解決的是人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。這種人才質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到兒童是否能獲得幸福生活的能力。普惠性學(xué)前教育并非簡(jiǎn)單地提高入園率，還要堅(jiān)持質(zhì)量的提升，以國(guó)家為第一責(zé)任人，達(dá)成“適度普惠，弱勢(shì)傾斜”的目標(biāo)。

福利面向全體群眾，具有廣泛性、普遍性，以公民身份作為福利領(lǐng)取資格。在我國(guó)，普惠性學(xué)前教育政策以解決“入園貴、入園難”問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，保障全體兒童的入園機(jī)會(huì)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要基本普及學(xué)前教育，強(qiáng)調(diào)有質(zhì)量的普及才是真正的普及，將“提高質(zhì)量”列為工作方針之一。福利建立在國(guó)家財(cái)政支持的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前我國(guó)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展現(xiàn)狀，普惠性學(xué)前教育是“適度普惠”，建立全民享有、分階段實(shí)現(xiàn)的普惠性學(xué)前教育發(fā)展體系，優(yōu)先照顧孤兒、棄兒、留守兒童和流動(dòng)兒童的受教育權(quán)。

（二）普惠性學(xué)前教育體制政策

教育體制是教育機(jī)構(gòu)和教育規(guī)范的結(jié)合體[9]。在學(xué)前教育領(lǐng)域，學(xué)校教育機(jī)構(gòu)的主體是公辦和民辦幼兒園，機(jī)構(gòu)與教育規(guī)范結(jié)合稱(chēng)為辦園體制，學(xué)前教育體制主要由辦園體制和管理體制（學(xué)前教育行政管理體制和幼兒園管理體制）兩部分構(gòu)成。普惠性學(xué)前教育體制政策具有政府主導(dǎo)、主體多元、形式多樣的特征，與兒童福利理論中的“國(guó)家作為第一責(zé)任人保障全體兒童生活”相契合。

在辦園體制上，普惠性幼兒園包括公辦園和民辦園，國(guó)家支持民辦幼兒園的普惠化，形成公辦民辦并舉的發(fā)展格局。行政管理體制方面，目前我國(guó)普惠性幼兒園行政管理主要是“自上而下”的模式，“在地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主，將普惠性學(xué)前教育的主體重心和財(cái)政保障重心上移至省級(jí)政府。”[10]幼兒園管理體制上，關(guān)注公辦園和民辦園之間的平衡，在資金扶持和管理監(jiān)督上兼顧公辦園和民辦園，特別支持民辦園走普惠性道路。

（三）普惠性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)政策

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱(chēng)OECD）國(guó)家作為典型的福利社會(huì)國(guó)家代表，強(qiáng)調(diào)國(guó)家要作為公共服務(wù)的核心主體，以國(guó)家稅收來(lái)保證福利體系的穩(wěn)定運(yùn)行。學(xué)前教育作為OECD國(guó)家重要福利組成部分，得到國(guó)家公共支出的支持。我國(guó)普惠性學(xué)前教育作為社會(huì)福利體系建設(shè)的重要組成部分，其經(jīng)費(fèi)政策指向如何籌措經(jīng)費(fèi)、以什么標(biāo)準(zhǔn)分配經(jīng)費(fèi)以及經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)督等方面。

在我國(guó)，各級(jí)教育部門(mén)都沒(méi)有為學(xué)前教育設(shè)置專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費(fèi)。國(guó)際上學(xué)前教育財(cái)政性投入占教育經(jīng)費(fèi)的10%左右，而近年來(lái)，我國(guó)僅占比1.3%左右。政府作為普惠性學(xué)前教育財(cái)政投入的主體，應(yīng)激勵(lì)社會(huì)參與，以多種渠道發(fā)展學(xué)前教育?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)十條”）提出，要依據(jù)各地實(shí)際制定公辦幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，并以?xún)?yōu)惠政策鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園和捐資助園。在經(jīng)費(fèi)使用和監(jiān)督上，《關(guān)于做好普惠性幼兒園監(jiān)測(cè)工作的通知》對(duì)幼兒園財(cái)務(wù)管理制度提出指示，明確普惠性幼兒園要形成預(yù)算制度，務(wù)必實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)公開(kāi)?？梢?jiàn)，普惠性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配惠及公辦和民辦幼兒園，經(jīng)費(fèi)的利用率和財(cái)務(wù)公開(kāi)得到重視，經(jīng)費(fèi)政策的走向更加規(guī)范。

（四）普惠性學(xué)前教育教師政策

積極兒童福利觀下，有質(zhì)量的學(xué)前教育才能滿(mǎn)足兒童的需求，普惠性學(xué)前教育通過(guò)有質(zhì)量的早期教育使兒童獲得幸福生活的能力。在普惠性學(xué)前教育建設(shè)進(jìn)程中，教師是一個(gè)能動(dòng)的主體，教師權(quán)益的保障和教師素質(zhì)的提升，是普惠性學(xué)前教育教師政策的兩大部分。

維護(hù)教師權(quán)益是提升幼兒教師社會(huì)地位的一個(gè)途徑，“國(guó)十條”明文指出要落實(shí)幼兒園教職工工資保障辦法、職稱(chēng)評(píng)聘技術(shù)和社會(huì)保障政策，以保障幼兒教師權(quán)益。同時(shí)，各地方政府對(duì)教師權(quán)益的保障也日益重視，如重慶市《江北區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助管理辦法（2012年）》中對(duì)幼兒園教職工工資最低水平做出明確規(guī)定。教師素質(zhì)的提升方面，“國(guó)十條”指出要對(duì)公辦幼兒園教職工編制、幼兒教師資格準(zhǔn)入制度做出規(guī)定，在“嚴(yán)進(jìn)”上規(guī)范教師質(zhì)量。同時(shí)，通過(guò)各種培訓(xùn)和考核做好“活用”幼兒教師，如“國(guó)十條”指出要對(duì)幼兒園園長(zhǎng)和教師進(jìn)行制度化培訓(xùn)，使其多樣化的學(xué)習(xí)和發(fā)展需求得到滿(mǎn)足。最后，還以辭退、辭休、退休等各種制度把好幼兒教師出口關(guān)。

三、兒童福利視角下普惠性學(xué)前教育現(xiàn)實(shí)構(gòu)建

（一）明確普惠性學(xué)前教育核心概念，關(guān)注普惠性學(xué)前教育質(zhì)量建設(shè)

我國(guó)普惠性學(xué)前教育政策是站在積極兒童福利的視角，保障和提升全體兒童的基本受教育權(quán)。普惠性學(xué)前教育的核心在其公益性和普惠性，保障受教育權(quán)利公平，是基于國(guó)情的“適度”“有質(zhì)量”的普惠，我國(guó)普惠性學(xué)前教育要在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的框架下提高質(zhì)量。

普惠性學(xué)前教育質(zhì)量的提升包括結(jié)構(gòu)質(zhì)量和過(guò)程質(zhì)量?jī)煞矫妫^結(jié)構(gòu)質(zhì)量就是班額、師生比、教師學(xué)歷、建筑面積、玩教具數(shù)量等易于測(cè)量與監(jiān)控的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)程質(zhì)量則關(guān)注師幼互動(dòng)、同伴互動(dòng)等人際交往的情況。結(jié)構(gòu)質(zhì)量是較低的標(biāo)準(zhǔn)，要在保證結(jié)構(gòu)質(zhì)量的基礎(chǔ)上切實(shí)達(dá)成過(guò)程質(zhì)量的提高。政府部門(mén)要充分發(fā)揮其監(jiān)管的職能，不僅對(duì)幼兒園分級(jí)評(píng)估、驗(yàn)收等進(jìn)行監(jiān)督，還要關(guān)注普惠性幼兒園的教育質(zhì)量。分需要、分目標(biāo)、分人群、分階段構(gòu)建普惠學(xué)前教育體系，制定發(fā)展階段目標(biāo)：一是以國(guó)家為主體進(jìn)行普惠性學(xué)前教育改革試點(diǎn)探索;二是在國(guó)家指導(dǎo)下，地方政府多元合作增量推廣普惠性學(xué)前教育;三是國(guó)家放權(quán)，地方政府充分發(fā)揮其普惠性學(xué)前教育改革活力。在追求高入園率的基礎(chǔ)上，永不松懈對(duì)質(zhì)量的要求，高標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成普惠性學(xué)前教育。

（二）深化普惠性學(xué)前教育制度建設(shè)，加快出臺(tái)學(xué)前教育體制政策

目前我國(guó)學(xué)前教育體制還未完善，這在一定程度上阻礙了我國(guó)普惠性學(xué)前教育改革的進(jìn)程，難以充分發(fā)揮國(guó)家作為“守夜人”角色的職責(zé)。因此，建立完善的普惠性學(xué)前教育制度，加快出臺(tái)學(xué)前教育體制政策是必要而緊急的工作。

學(xué)前教育體制政策包括辦園體制和管理體制，具體到普惠性學(xué)前教育則是貫徹落實(shí)“以國(guó)家為主導(dǎo)，社會(huì)多方參與，公辦民辦并舉”的辦園體制。在管理體制上要發(fā)揮各級(jí)政府的管理、監(jiān)督功能，不斷優(yōu)化普惠性學(xué)前教育管理體制政策。中央政府要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，做好火車(chē)頭，地方政府則要依據(jù)中央政策精神因地制宜，創(chuàng)造性制定適合本地區(qū)的具體體制政策。各級(jí)政府各部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)，還可以積極爭(zhēng)取福利組織的支持。學(xué)前教育立法可以從根源上抓住學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的命門(mén)，給普惠性學(xué)前教育辦園體制、管理體制、監(jiān)督體制以合法性的闡釋。并且，在系統(tǒng)體系的基礎(chǔ)上要更加靈活地發(fā)展普惠性學(xué)前教育，各級(jí)政府要從“管控型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”。

（三）加大政府財(cái)政投入，保障普惠性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)利用率與持續(xù)性

普惠性學(xué)前教育作為一種非營(yíng)利、福利性的教育改革，需要大量財(cái)政支持才能穩(wěn)健而持續(xù)地開(kāi)展。我國(guó)普惠性學(xué)前教育這一福利性改革的背后是以國(guó)家稅收為保證的大量財(cái)政投入。在此，從經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)類(lèi)型和經(jīng)費(fèi)來(lái)源三方面擴(kuò)展豐富普惠性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)政策。

在經(jīng)費(fèi)發(fā)放結(jié)構(gòu)上，必須堅(jiān)持公辦民辦平等對(duì)待的原則，在給予公辦園基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)時(shí)，也要給普惠性民辦園以財(cái)政支持，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、生均補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠”等多種形式進(jìn)行補(bǔ)助;平衡經(jīng)費(fèi)的使用結(jié)構(gòu)，在完善硬件的基礎(chǔ)上，關(guān)注教師質(zhì)量的提升，投入充足經(jīng)費(fèi)進(jìn)行教師培訓(xùn)。在經(jīng)費(fèi)類(lèi)型上，福利性社會(huì)三大公共支出政策包括以育兒假為代表的時(shí)間政策、以學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為代表的服務(wù)政策和以稅收減免為代表的現(xiàn)金政策。普惠性幼兒園的建設(shè)屬于服務(wù)政策，在推進(jìn)普惠性學(xué)前教育進(jìn)程中還可以把經(jīng)費(fèi)投入到育兒假、父母稅收減免等政策上。最后，在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，基于目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，普惠性學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)仍以國(guó)家投入為主，還可以借力社會(huì)資本、福利機(jī)構(gòu)的力量，合力推進(jìn)普惠性學(xué)前教育建設(shè)。

（四）保障權(quán)益和提升素質(zhì)并舉，切實(shí)提高普惠性學(xué)前教育師資水平

高素質(zhì)的幼兒園教師是提升普惠性學(xué)前教育質(zhì)量的前提條件，也是發(fā)展高質(zhì)量福利性學(xué)前教育的基礎(chǔ)。要做到教師權(quán)益保障和教師素質(zhì)提升兩手抓，在權(quán)益和待遇提升的情況下才能吸引高素質(zhì)人才進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，同時(shí)保障在職教師接受培訓(xùn)和學(xué)歷提升等各項(xiàng)權(quán)益，提升待遇，激勵(lì)教師不斷追求自身素質(zhì)的提升。

保障教師權(quán)益和提升教師素質(zhì)是相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，要在保障教師權(quán)益的基礎(chǔ)上不斷提升教師素質(zhì)。首先，在財(cái)政投入上，政府公共教育經(jīng)費(fèi)支持幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，系統(tǒng)規(guī)劃、合理分配教師培訓(xùn)和待遇提升的資金投入比例。其次，在幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)上，“進(jìn)”“用”“退”三管齊下貫穿教師權(quán)益與教師素質(zhì)兩條紅線(xiàn)。“進(jìn)”規(guī)定幼兒園教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以幼兒教師資格證和學(xué)歷水平為基本點(diǎn)，綜合考慮教師的師才師德，嚴(yán)把進(jìn)口關(guān)?！坝谩蓖ㄟ^(guò)培訓(xùn)提升幼兒園教師素質(zhì)，穩(wěn)定教師隊(duì)伍?！巴恕币钥?jī)效考核等方式清退、辭退不符合標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園教師，進(jìn)一步提升整體師資水平，對(duì)于那些有豐富教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，但由于歷史原因在學(xué)歷、教師資格證等硬性標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有達(dá)標(biāo)的教師，可以給予其一定考核期限以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，注意政策的靈活性和適宜性。

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