城市治理中政府與社會(huì)組織合作的價(jià)值維度、理想形態(tài)和現(xiàn)實(shí)進(jìn)路
——基于“合作治理”理論研究視角

文/趙敬丹 張 帥（..沈陽師范大學(xué)，遼寧沈陽 0034）

內(nèi)容提要：傳統(tǒng)公共管理話語體系下的城市管理一直都是以政府為行動(dòng)主體，以政府權(quán)威為構(gòu)建城市治理體系的制度化保障，忽視市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的積極參與。而隨著現(xiàn)代城市治理范式的凸顯與建設(shè)服務(wù)型政府理念的契合，城市治理更加關(guān)注多元主體的互助合作，特別是政府同公民社會(huì)的代表者社會(huì)組織的合作型治理關(guān)系的構(gòu)建，儼然成為當(dāng)前城市治理話語下的主體性問題之一。城市治理中政府與社會(huì)組織合作治理的理想形態(tài)有互相補(bǔ)充形態(tài)、服務(wù)替代形態(tài)、協(xié)同增效形態(tài)和平等協(xié)商形態(tài)等幾種。政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的構(gòu)建需以更新理念、完善法律制度、明晰職能定位和理順利益關(guān)系入手。

自1989年世界銀行首次使用“治理”一詞以來，治理理論作為一種多向度的理論視角就已被廣泛運(yùn)用于各種領(lǐng)域。城市治理作為對(duì)治理理論的深度探索，主要是指將治理運(yùn)用到城市公共事務(wù)管理中的一種狀態(tài)或過程。其是在城市社會(huì)碎片化、國家主導(dǎo)下城市政治和公共管理多元化倡議、多元利益主體對(duì)城市公共事務(wù)需求多樣化等現(xiàn)實(shí)背景下產(chǎn)生的。在現(xiàn)有的城市治理諸多范式當(dāng)中，城市治理的主體既包括城市中的國家機(jī)構(gòu)、城市政府，還包括私營部門、社會(huì)組織及市民社會(huì)；城市治理強(qiáng)調(diào)的是“過程”而不是“規(guī)則”，強(qiáng)調(diào)決策應(yīng)建立在眾多不同層面的復(fù)雜關(guān)系之上；城市治理意味著一系列來自于政府然而又不局限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)與行為者，換言之，除政府機(jī)構(gòu)等公共部門外，還需要社會(huì)公眾的參與以及各種利益集團(tuán)和組織的介入，以協(xié)商合作的方式促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市的善治［1］。

政府與社會(huì)組織間的關(guān)系一直被看作是國家與社會(huì)關(guān)系在公共事務(wù)治理層面的一個(gè)縮影。政府作為公共權(quán)力的載體，長久以來在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中扮演著主要角色，而社會(huì)組織則在它誕生的大部分時(shí)間里顛沛于社會(huì)的邊緣地帶。隨著公民社會(huì)的興起，各界都已逐漸認(rèn)識(shí)到，唯有塑造政府與社會(huì)組織之間現(xiàn)代化的合作型治理關(guān)系，才能夠得到理想的治理結(jié)果。因此，當(dāng)前世界各國已將政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的建立視為政府改革和政府治理的關(guān)鍵性戰(zhàn)略。城市治理作為政府公共治理的一部分，給政府的執(zhí)政能力帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)，亟須尋求與社會(huì)組織的合作治理，而在城市治理中如何實(shí)現(xiàn)這種合作型治理關(guān)系的構(gòu)建始終是值得商榷的話題。

一、合作治理理論的內(nèi)涵闡釋

（一）合作治理理論的內(nèi)涵

在后福特主義與全球化的時(shí)代背景之下，西方福利國家在經(jīng)歷了“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”等一系列問題之后，亟須對(duì)自身結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑。面對(duì)著已無法完全依賴政府、市場(chǎng)的局面以及隨著社會(huì)棘手問題的不斷增加，特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)已不能在單一的政府公共部門或市場(chǎng)部門中得以解決。人們將希望寄予逐漸興起的第三部門，期望它們得以在公共服務(wù)、物品的供給與社會(huì)資源的配置中發(fā)揮重要作用。由此，不同社會(huì)部門間的持續(xù)有效互動(dòng)成為公共管理領(lǐng)域研究的常態(tài)，政府、市場(chǎng)以及社會(huì)之間的“跨界合作”已然成為公共治理最為現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)，合作治理理論應(yīng)運(yùn)而生，而且成為最重要的治理機(jī)制之一。

合作治理理論作為對(duì)治理理論的發(fā)展與深入細(xì)化，自誕生之初就走向了批評(píng)建構(gòu)主義的發(fā)展路向，不同的專家學(xué)者從多元的理論維度對(duì)合作治理理論進(jìn)行反思構(gòu)建。Chris Ansell 認(rèn)為嚴(yán)格意義上的合作治理既需要非政府部門直接參與公共政策的制定，也需要各參與者對(duì)公共政策結(jié)果負(fù)責(zé)，從本質(zhì)上來講也就是各參與主體要做到共享決策權(quán)力，共擔(dān)決策責(zé)任，從而在一定程度上區(qū)別于決策咨詢委員會(huì)、公民大會(huì)等松散意義上的公民參與模式［2］。Emerson 等人將合作治理看作是一種過程與結(jié)構(gòu)性安排，當(dāng)某一單個(gè)組織無法完成既定政策或管理領(lǐng)域給定的公共事務(wù)時(shí)，就需要建構(gòu)跨越政府部門、私人部門與社會(huì)部門之間的復(fù)雜關(guān)系安排，與此同時(shí)，各部門的組織都以志愿方式參與到這一過程之中，由此構(gòu)成了合作治理［3］。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，合作治理理論一經(jīng)引入就已被“政治化”或“萬靈藥化”。蔡嵐在對(duì)西方學(xué)者關(guān)于合作治理的多元理解進(jìn)行梳理之后，認(rèn)為其有三個(gè)共同之處：一是合作治理有一個(gè)集體的、平等的決策過程，合作治理的參與者可以以平等的機(jī)會(huì)反映自身的偏好，擁有集體決策的實(shí)質(zhì)性權(quán)利；二是合作治理是一個(gè)協(xié)商的過程，側(cè)重于以協(xié)商的方式來解決跨域跨部門的公共問題；三是合作治理是一個(gè)以共識(shí)為導(dǎo)向的決策過程，有助于在集體決策的過程中使更多利益相關(guān)者滿意。［4］

基于中國語境，本文認(rèn)為合作治理是指政府公共機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)組織及社會(huì)組織等，為了解決共同關(guān)注的公共問題，達(dá)成某項(xiàng)公共決策，各治理主體之間通過建立平等的伙伴關(guān)系，以溝通、談判、協(xié)商乃至妥協(xié)的方式達(dá)成最終共識(shí)并共同分享利益與共擔(dān)責(zé)任的過程。

（二）合作治理理論的實(shí)現(xiàn)維度

第一，治理主體多元化。不論是從治理理論還是合作治理理論的內(nèi)延來看，其都強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)和物品的供給、公共政策的制定、公共事務(wù)的處理過程中需要多元治理主體的參與，并在其相互之間建構(gòu)起平等的合作伙伴關(guān)系。這就意味著政府不再是單一的合作治理主體，私營企業(yè)、社會(huì)組織等部門機(jī)構(gòu)也享有平等的合作治理地位。

第二，治理權(quán)力共享化。合作治理意味著政府不能再一家獨(dú)掌公共權(quán)力，要實(shí)現(xiàn)合作善治就要求政府必須將部分公共權(quán)力尤其是社會(huì)管理權(quán)力下放給社會(huì)組織或市場(chǎng)組織，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享，這可謂是實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)合作治理的首要前提。

第三，治理目標(biāo)一致化。雙方或多方主體進(jìn)行合作必然有其共同的目標(biāo)，合作治理的實(shí)現(xiàn)一定是各方治理主體追求一致目標(biāo)的結(jié)果。政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等通過合作的方式開展斡旋，將原本各自追求的利益目標(biāo)一致化，使其社會(huì)效益最大化，從而實(shí)現(xiàn)有效的合作治理。

第四，合作方式多樣化。合作治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，多元化的主體必然會(huì)帶來多樣化的合作方式。目前我國合作治理的方式主要有契約方式、網(wǎng)絡(luò)方式等，隨著合作治理的深入發(fā)展以及應(yīng)用外延的逐步擴(kuò)散，其合作方式也會(huì)不斷增加。

第五，合作治理過程化。從本質(zhì)來講，合作治理并非一種目的、活動(dòng)或規(guī)則，而是一個(gè)持續(xù)的合作過程。在這一合作治理過程中，各治理主體通過溝通、談判、協(xié)商乃至妥協(xié)的方式就合作治理的目標(biāo)、范式、利益、責(zé)任等問題達(dá)成一致，并對(duì)合作過程中產(chǎn)生的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)磋商，這都體現(xiàn)了過程導(dǎo)向性。

二、城市治理中政府與社會(huì)組織合作的價(jià)值維度

隨著我國城市化建設(shè)進(jìn)程的深入推進(jìn)，城市治理的路向向更深層次維度拓展，隨著我國社會(huì)組織的快速發(fā)展及其社會(huì)影響力的不斷提升，其以積極主動(dòng)的態(tài)度尋求參與城市治理的契機(jī)，政府部門也已認(rèn)識(shí)到于城市治理中構(gòu)建政府與社會(huì)組織的合作型治理關(guān)系儼然成為理論界與實(shí)務(wù)界共同的欲求。這種合作型治理關(guān)系主要是指在城市治理中政府與社會(huì)組織兩大治理主體在職能上互相補(bǔ)充、互動(dòng)合作的關(guān)系，既體現(xiàn)為政府在職能轉(zhuǎn)移過程中鼓勵(lì)支持社會(huì)組織參與城市治理并對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督管理，也體現(xiàn)為社會(huì)組織增強(qiáng)自身能力的同時(shí)廣泛參與城市公共事務(wù)治理并給予政府協(xié)調(diào)配合。

（一）多元利益價(jià)值維度

在城市治理的過程之中，任何一個(gè)組織都不可能擁有足夠的知識(shí)與資源等能力來獨(dú)自解決一切問題，它們要達(dá)到所追求的目的必須同其他組織交換知識(shí)與資源，從而實(shí)現(xiàn)自身利益的滿足，而交換過程的成功與否，既取決于各自組織的利益需求，也受到互動(dòng)過程中關(guān)系的影響。［5］城市是人類共同生活的聚居區(qū)，眾多相關(guān)利益主體共同聚合于城市之中，為滿足各自的差異化需求積極主動(dòng)參與到城市治理中來。城市治理作為國家治理與社會(huì)治理的重要組成部分，須綜合考慮眾多治理主體的多元化需求。政府作為城市治理的主導(dǎo)者代表著制度層面的利益，社會(huì)組織作為城市治理的重要參與者表達(dá)著社會(huì)層面的利益需求，為將多層面深層次的利益需求進(jìn)行整合，滿足不同治理主體的多樣化需要，亟須加強(qiáng)政府與社會(huì)組織之間的合作配合，為新時(shí)期城市治理提供理論范式。

（二）治理效率價(jià)值維度

效率一直以來就是公共管理追求的價(jià)值目標(biāo)之一。當(dāng)前，隨著城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張，城市管理方面的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重滯后于城市社會(huì)的需求。城市用地緊張、交通擁堵、資源不足、住宅緊缺、環(huán)境惡化等問題所帶來的壓力已經(jīng)超過了城市的合理承載能力，原有的城市管理方式難以快速有效地解決如是難題，而城市社會(huì)的發(fā)展又對(duì)其提出了“效率”要求，因此，如何充分調(diào)動(dòng)與利用各方資源來消除城市化進(jìn)程中的瓶頸，提高城市事務(wù)治理效率，成為擺在我國城市政府面前的緊迫難題。政府和社會(huì)組織作為管理城市社會(huì)公共事務(wù)的兩大主體，應(yīng)不斷加強(qiáng)合作治理，改變各自為主的治理格局。政府作為公共權(quán)力的載體，其對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知與規(guī)制直接影響著社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展，從而影響到社會(huì)組織參與城市治理的態(tài)度；而社會(huì)組織作為社會(huì)利益的載體之一，其發(fā)展?fàn)顩r對(duì)城市政府治理具有重要的支持與制約作用，在城市治理中加強(qiáng)二者的良性互動(dòng)合作對(duì)于提高城市事務(wù)治理效率，構(gòu)建和諧城市社會(huì)至關(guān)重要。

（三）治理主體價(jià)值維度

傳統(tǒng)的城市管理是一種以政府為主體的單一控制模式，在此種模式之下，政府管理的范圍十分廣泛，大大小小的城市公共事務(wù)乃至私人事務(wù)都離不開政府這只“看得見的手”的參與。政府單一的治理模式否定了社會(huì)組織、公民及企業(yè)等的主體地位及其參與城市治理的積極性，在二元結(jié)構(gòu)的城市社會(huì)中，政府實(shí)施城市管理的手段主要是強(qiáng)制性手段，采取以行政命令為主的方式來維持城市的運(yùn)行，而在這個(gè)過程當(dāng)中，其他利益主體難以參與進(jìn)來。這種政府單一治理模式缺乏長期有效性，缺少系統(tǒng)規(guī)劃，關(guān)注定性管理而忽略管理效果，從現(xiàn)代城市治理視角來看這種落后的城市管理方式已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)城市高速發(fā)展所帶來的一系列問題，亟須強(qiáng)化政府同其他主體的合作治理。社會(huì)組織作為促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展的重要主體，作為現(xiàn)代城市治理進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)，除了維護(hù)自身現(xiàn)實(shí)利益和潛在利益以外，還應(yīng)加強(qiáng)同政府之間合作型治理關(guān)系的構(gòu)建，于新的城市治理模式中改變政府是唯一價(jià)值存在的局面，在與政府合作的過程中直接或間接參與各種城市治理行動(dòng)，在雙方主體協(xié)作配合的基礎(chǔ)上相互拾遺補(bǔ)缺，促進(jìn)城市良性運(yùn)行與發(fā)展。

（四）組織參與價(jià)值維度

自改革開放以來，中國社會(huì)組織快速成長，社會(huì)組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，組織能力持續(xù)提升，組織獨(dú)立自主與尋求合作的意識(shí)顯著提高，其在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化等領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用，社會(huì)組織以其創(chuàng)造性的行動(dòng)和積極主動(dòng)的參與意識(shí)得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在城市化持續(xù)擴(kuò)張的今天，隨著傳統(tǒng)城市管理模式向現(xiàn)代城市治理模式的轉(zhuǎn)型，城市治理更加關(guān)注社會(huì)路徑的探索于城市治理的重要性，這為社會(huì)組織參與城市治理提供了契機(jī)。社會(huì)組織作為參與城市治理的一支關(guān)鍵社會(huì)力量，已經(jīng)由原來的強(qiáng)制被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)的探求。城市是社會(huì)組織生存與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)區(qū)域，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的良好治理及其治理結(jié)果如何，可謂直接關(guān)系到社會(huì)組織的自身利益及其所代表的社會(huì)公眾的利益，由此，在自身話語權(quán)逐步提升、組織能力穩(wěn)步增強(qiáng)、社會(huì)地位持續(xù)提高的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織積極主動(dòng)參與城市治理，以其專業(yè)的組織能力和公益性的宗旨使命提升了治理水準(zhǔn)，為現(xiàn)代化城市治理拓寬了理論維度與現(xiàn)實(shí)路向。

三、城市治理中政府與社會(huì)組織合作的理想形態(tài)

隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的推進(jìn)，使我國政府直接支配的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源比重下降，弱化了政府對(duì)社會(huì)的直接管控能力，城市政府向著“有限能力”政府的方向邁進(jìn)。即便如此，受我國具體國情的影響，城市政府的資源支配能力和社會(huì)動(dòng)員能力盡管有所下降，然而政府仍須承擔(dān)無限的城市治理責(zé)任。面對(duì)此種悖論，政府必須轉(zhuǎn)變城市治理理念，創(chuàng)新城市治理方式，加強(qiáng)同私營部門和社會(huì)組織的合作。近年來，伴隨著公民社會(huì)的崛起，我國社會(huì)組織取得了長足的發(fā)展，已然成為城市治理體系中的重要一環(huán)，社會(huì)層面的民主意識(shí)與合作意識(shí)得以顯著增強(qiáng)，其主體地位在一定程度上獲得了政府的認(rèn)可，已由原來的邊緣者成長為政府的重要合作伙伴。政府與社會(huì)組織合作的理想形態(tài)是深入探討兩者在城市治理領(lǐng)域中合作治理的認(rèn)識(shí)基點(diǎn)，也是將合作治理理論付諸實(shí)踐的關(guān)鍵所在。筆者從城市治理中政府與社會(huì)組織合作的制度化程度以及互動(dòng)程度入手，將城市治理中政府與社會(huì)組織合作治理的理想形態(tài)劃分為四類：互相補(bǔ)充形態(tài)、服務(wù)替代形態(tài)、協(xié)同增效形態(tài)、平等協(xié)商形態(tài)。

圖1 政府與社會(huì)組織合作型治理關(guān)系的理想形態(tài)圖

（一）互相補(bǔ)充形態(tài)

互相補(bǔ)充的合作關(guān)系形態(tài)來源于“政府失靈”理論與“志愿失靈”理論，互相補(bǔ)充簡(jiǎn)而言之就是政府與社會(huì)組織各自為對(duì)方在城市治理中存有的服務(wù)供給、資源配置等缺陷提供補(bǔ)充，以相互支撐的方式平衡各自力量，起到拾遺補(bǔ)缺的作用。但從嚴(yán)格的合作意義角度來說這種合作治理關(guān)系形態(tài)并非真正的合作，因?yàn)檎c社會(huì)組織之間雖存有一定的協(xié)調(diào)溝通，但缺乏實(shí)質(zhì)性的互動(dòng)，因此，互相補(bǔ)充可謂是制度化程度和互動(dòng)程度最低的一種合作形態(tài)。［6］隨著現(xiàn)代化城市治理理論的開展，我國城市政府在城市治理領(lǐng)域的能力已經(jīng)變得有限，需要各方主體的大力馳援。社會(huì)組織作為政府的補(bǔ)充主體之一，其與政府的關(guān)系是相互獨(dú)立的，并不依賴對(duì)方，社會(huì)組織在城市治理中為政府提供補(bǔ)充是因?yàn)槠湔J(rèn)可政府的價(jià)值理念、目標(biāo)與行動(dòng)，在政府未能有效涉足的城市公共領(lǐng)域，開展資源配置、公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給等活動(dòng)，滿足社會(huì)公眾多元化需求，于政治體系外部彌補(bǔ)政府治理城市公共事務(wù)的不足。政府作為城市治理的主導(dǎo)者，必須正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織的地位和作用，從制度層面為社會(huì)組織提供法律地位和政策支持，也可為社會(huì)組織參與城市治理存在的服務(wù)、資源及信任不足等提供補(bǔ)充。

（二）服務(wù)替代形態(tài)

服務(wù)替代形態(tài)與互相補(bǔ)充形態(tài)相比，其制度化程度和互動(dòng)程度都較高，政府與社會(huì)組織雙方之間因其可以在某些治理領(lǐng)域替代對(duì)方提供服務(wù)和解決一些實(shí)質(zhì)性問題，因此，二者之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)在本質(zhì)上而言更進(jìn)一步，尤其是政府更加重視社會(huì)組織的存在與作用。城市治理中政府與社會(huì)組織合作型治理關(guān)系的服務(wù)替代形態(tài)應(yīng)該說是在政府職能轉(zhuǎn)移背景之下形成的，服務(wù)替代，即在城市治理中原本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)和解決的公共問題，因受政府人力、物力、財(cái)力及需求等壓力的影響，致使政府在某些城市治理領(lǐng)域可能難以提供令全體民眾都滿意的服務(wù)，而社會(huì)組織在這些公共領(lǐng)域則具有更大的服務(wù)供給優(yōu)勢(shì)和解決問題的能力，為了提高治理效率和增強(qiáng)治理效果，政府將其轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織負(fù)責(zé)提供。在服務(wù)替代的過程當(dāng)中，社會(huì)組織扮演了替代政府提供公共服務(wù)的角色，政府的角色則由傳統(tǒng)的服務(wù)提供者和問題的解決者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織的資助者和監(jiān)督者，從功能上看，為社會(huì)組織有效參與城市治理提供軟硬件資源的資助，同時(shí)對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)行為與服務(wù)效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

（三）協(xié)同增效形態(tài)

協(xié)同既不是一般意義上的合作，也不是簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)，是合作和協(xié)調(diào)在程度上的延伸，是一種比合作與協(xié)調(diào)更高層次的集體行動(dòng)。［7］城市治理中的協(xié)同倡導(dǎo)的是多元治理主體在資源和利益相互依賴的基礎(chǔ)之上共同參與城市公共決策制定，共同解決城市公共問題。城市治理中政府與社會(huì)組織合作型治理關(guān)系的協(xié)同增效形態(tài)，主要是指政府和社會(huì)組織通過共同努力，提供各自的優(yōu)勢(shì)資源，以參與到城市治理的各個(gè)方面，同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)原來無論是政府亦或社會(huì)組織都無法單獨(dú)完成的目標(biāo)。［8］這種協(xié)同增效的合作形態(tài)應(yīng)該說是政府與社會(huì)組織合作在制度化層面與實(shí)際互動(dòng)層面向更深層次路向的發(fā)展，二者之間產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的接觸，超越了互相補(bǔ)充與互相替代。當(dāng)前，城市社會(huì)問題日益復(fù)雜多元，政府與社會(huì)組織在城市某些領(lǐng)域的協(xié)同合作成為必然的趨勢(shì)，此種協(xié)同增效形態(tài)的形成可謂是政府對(duì)社會(huì)組織積極態(tài)度的結(jié)果。然而，這種理想的合作關(guān)系形態(tài)也有著現(xiàn)實(shí)的條件要求，政府要對(duì)現(xiàn)有的制度安排予以調(diào)整，承認(rèn)社會(huì)組織的平等地位，同時(shí)，社會(huì)組織也要以相對(duì)獨(dú)立自主且強(qiáng)大的組織形態(tài)出現(xiàn)，在合法范疇內(nèi)增強(qiáng)自身的話語權(quán)，這是協(xié)同增效合作形態(tài)構(gòu)建的前提，否則，這種合作形態(tài)的優(yōu)勢(shì)與目標(biāo)就無法得以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。

（四）平等協(xié)商形態(tài)

黨的十九大報(bào)告中明確提出：要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商。協(xié)商民主是社會(huì)主義民主的重要形式之一。城市治理中政府與社會(huì)組織合作型治理關(guān)系的平等協(xié)商形態(tài)是基于合作治理理論而構(gòu)建，合作治理本身就是一個(gè)協(xié)商的過程，倡導(dǎo)以協(xié)商的方式解決公共問題，而該平等協(xié)商形態(tài)是基于平等、尊重、包容、理性、公開等原則，將政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系提高到民主政治層次，在城市公共事務(wù)治理中將政府與社會(huì)組織放于同等地位，無論是從制度化角度分析還是從互動(dòng)層面來看，這是政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的最理想化形態(tài)。城市治理作為國家治理和社會(huì)治理的集中顯像，其治理層次多元復(fù)雜，需要國家強(qiáng)制力的代表——政府與社會(huì)利益的表達(dá)者——社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，在協(xié)商的基準(zhǔn)上構(gòu)建既相互制約又相互合作、既相互獨(dú)立又彼此依賴的平等合作關(guān)系形態(tài)，打造一種“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”的關(guān)系模式，在城市治理中實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)合力互動(dòng)的雙贏結(jié)果。在政府與社會(huì)組織合作型關(guān)系的平等協(xié)商形態(tài)之下，政府能夠代表社會(huì)公共利益對(duì)城市社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行各種形式的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)；社會(huì)組織可以在法律范圍內(nèi)自主、自治、自強(qiáng)，有效參與城市治理；政府與社會(huì)組織通過平等協(xié)商式的合作于城市治理中達(dá)到互相增權(quán)、互相建構(gòu)、互利互惠的雙贏格局，促進(jìn)我國現(xiàn)代化城市治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［9］

四、城市治理中政府與社會(huì)組織合作的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

當(dāng)前，我國城市治理正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，能否有效克服城市治理中影響政府與社會(huì)組織間構(gòu)建良性合作治理關(guān)系的阻滯性因素，在一定程度上決定著現(xiàn)代化城市治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府與社會(huì)組織作為城市治理過程中的兩大主體部門，其任意一方都不可能擁有足夠的能力來獨(dú)立解決城市發(fā)展過程中的所有問題，它們必須通過與其他組織的合作共治達(dá)到城市善治，實(shí)現(xiàn)自身利益的滿足，因此，就需要為政府與社會(huì)組織合作型治理關(guān)系的構(gòu)建提供新的發(fā)展方向。

（一）更新政府與社會(huì)組織互信合作理念

合作主體之間的相互信任是把握和評(píng)判雙方能否有效合作以及合作效果的重要尺度，是合作各方在面對(duì)不確定未來時(shí)所表現(xiàn)出的對(duì)彼此的依賴。城市治理事務(wù)復(fù)雜多變，利益主體相互追逐，在城市治理范域內(nèi)推進(jìn)政府與社會(huì)組織的互動(dòng)合作是必然的發(fā)展趨向。更新政府與社會(huì)組織的互信理念以及形成合作共識(shí)是構(gòu)建二者在城市治理中合作型關(guān)系的價(jià)值觀前提，這種價(jià)值觀主要包括政府與社會(huì)組織的態(tài)度和城市治理中的伙伴意識(shí)。政府要改變對(duì)社會(huì)組織的懷疑與抑制態(tài)度，主動(dòng)破除依附性的合作關(guān)系，樹立平等的合作伙伴意識(shí)，既要維持也要不斷打磨自身在相當(dāng)長一段歷史時(shí)期內(nèi)不可替代的地位作用，同時(shí)也要承認(rèn)社會(huì)組織在城市治理中的積極作用。政府要意識(shí)到固有的“城市公共服務(wù)單一供給主體”的地位已無必要維護(hù)，要積極主動(dòng)打造城市公共服務(wù)多元供給體系以及城市公共事務(wù)多元治理體系并將社會(huì)組織納入其中。社會(huì)組織也要轉(zhuǎn)變意識(shí)觀念，擺脫對(duì)政府的依賴畏懼之心，要對(duì)自身進(jìn)行理性定位，實(shí)現(xiàn)組織的獨(dú)立自主，掌握與政府合作的技巧，探索同政府溝通的機(jī)制。在城市公共事務(wù)治理中發(fā)揮其主體作用，主動(dòng)承擔(dān)城市公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給任務(wù)，在相互信任的基礎(chǔ)上尋找到與城市政府的邏輯契合點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)有效合作。

（二）完善政府與社會(huì)組織合作法律制度

當(dāng)前，城市治理事務(wù)復(fù)雜多變，治理主體層次疊加，無論是政府與社會(huì)組織單方面涉及城市治理，還是政府與社會(huì)組織合作互動(dòng)，都需要以法律制度為基準(zhǔn)來強(qiáng)化其參與城市治理的主體地位和合作型治理關(guān)系的建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作，為政府與社會(huì)組織的合作提供良好的制度保障。一方面，要制定政府與社會(huì)組織于城市治理合作中的相關(guān)法律法規(guī)。明確政府與社會(huì)組織在城市治理中的定位，尤其是要確立社會(huì)組織的主體地位，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，清晰界定多元主體的權(quán)利邊界。依法規(guī)范多元主體合作供給城市公共服務(wù)以及合作解決城市公共事務(wù)的職責(zé)范圍，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力和規(guī)定其法律責(zé)任等。同時(shí)，確定彼此在城市治理中開展合作的領(lǐng)域與合作形式、具體的操作流程等等。另一方面，要盡快完善促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī)以及相關(guān)制度。制定社會(huì)組織基本法，將社會(huì)組織權(quán)限、職責(zé)、關(guān)系、成立條件等以法律形式加以明確，切實(shí)為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的寬松環(huán)境。同時(shí)，要改變傳統(tǒng)的雙重管理體制，降低準(zhǔn)入門檻，讓更多有能力的社會(huì)組織參與到城市治理中來，使其最大限度地獲得合法身份。

（三）明晰政府與社會(huì)組織的職能定位

“政府在政策管理、規(guī)章制度、保障平等，防止歧視或剝削，保障服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性以保障全社會(huì)的凝聚力等方面傾向于更勝一籌”?！吧鐣?huì)組織在完成微利或無利可圖的任務(wù)，需要有同情心和對(duì)個(gè)人關(guān)心尊重的任務(wù)，需要顧客或當(dāng)事人方面具有廣泛信任的任務(wù)，需要親自動(dòng)手和直接關(guān)心的任務(wù)（如日托、咨詢和對(duì)殘疾人與病人的服務(wù)）以及牽涉到貫徹道德準(zhǔn)則和個(gè)人行為職責(zé)的任務(wù)方面傾向于更勝一籌”。［10］雖然政府與社會(huì)組織同是城市治理的關(guān)鍵參與主體，但因其性質(zhì)、功能、實(shí)力等的不同，各自在城市治理中所發(fā)揮的作用也有所差異。因此，明確城市治理中政府與社會(huì)組織的職能定位是實(shí)現(xiàn)雙方合作的重要前提，清晰界定與劃分政府和社會(huì)組織各自的權(quán)責(zé)范圍與服務(wù)領(lǐng)域，能夠促進(jìn)城市有序、良好治理的實(shí)現(xiàn)。政府要在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定、城市經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、城市民主政治建設(shè)、城市公共安全與危機(jī)管理以及城市環(huán)境治理等宏觀方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，加快職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，為其他主體的進(jìn)入和參與提供各項(xiàng)制度保障和有效監(jiān)督。社會(huì)組織要在社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等微觀領(lǐng)域發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)承接政府轉(zhuǎn)移的職能，在政府無法獨(dú)自完成任務(wù)的領(lǐng)域加強(qiáng)合作治理。

（四）理順政府與社會(huì)組織的利益關(guān)系

多元主體能夠有效開展合作的關(guān)鍵是有著共同的利益契合點(diǎn)，在保證自身利益不受損害的同時(shí)尋找可以互相依靠的合作者。城市治理中政府與社會(huì)組織既是各自利益的代表者也是社會(huì)共同利益的整合者，政府代表著國家利益與社會(huì)公共利益，社會(huì)組織代表著特定組織利益并將其進(jìn)行整合與維護(hù)。作為現(xiàn)代城市治理主體的政府與社會(huì)組織雖然代表著不同利益，但因?yàn)殡p方都要面對(duì)和處理城市公共事務(wù)，而公共事務(wù)又是伴隨著城市社會(huì)發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國家、集體、個(gè)人共同利益的社會(huì)性事務(wù)，其最大的特性就是公共性，所以，政府與社會(huì)組織在體現(xiàn)公共利益方面具有一定的重合性，這也就說明了政府與社會(huì)組織于城市治理領(lǐng)域有著合作的利益共同點(diǎn)［11］。城市治理事務(wù)復(fù)雜多變，多重利益交錯(cuò)盤結(jié)且日趨分化，政府無法滿足公眾的多樣化需求，公共利益難以得到充分實(shí)現(xiàn)。因此，在處理利益關(guān)系方面，政府必須要以城市公共利益為核心，切實(shí)維護(hù)群眾利益，拓展城市治理主體范圍，拓寬社會(huì)組織參與城市治理的現(xiàn)實(shí)渠道，充分發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)作用。此外，社會(huì)組織在履行自身職能時(shí)要密切關(guān)注城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益與全局利益，不得在維護(hù)自身利益的同時(shí)損害其他主體或大局利益，必須要以公共利益為活動(dòng)的首要前提和與政府合作的價(jià)值導(dǎo)向，這也是社會(huì)組織自身的本質(zhì)性。