《民法總則》法人類型體系的反思與改進(jìn)

摘 要：在國(guó)有企業(yè)分類改革背景下，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企、功能性國(guó)企與公益類國(guó)企在主要目標(biāo)、投資形式和評(píng)價(jià)體系方面均存在明顯差別。在《民法總則》所確立的法人類型體系中，營(yíng)利法人制度符合競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與功能性國(guó)企的組織和運(yùn)行規(guī)則要求，但與公益類國(guó)企的功能定位不符。域外發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于將公益類國(guó)企設(shè)置為 “特別法人”或“公法人”，而不是營(yíng)利法人或企業(yè)法人，我國(guó)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》亦存在類似的制度安排。未來(lái)應(yīng)當(dāng)重構(gòu)《民法總則》的法人類型體系，為國(guó)企分類改革提供制度依據(jù)。建議將法人分為公法人與私法人，公法人包含一般公法人（機(jī)關(guān)法人）和特別公法人，特別公法人下設(shè)基層群眾性自治組織法人和公益性企業(yè)法人兩類，后者與公益類國(guó)企對(duì)應(yīng)；私法人則包含營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別私法人三類。

關(guān)鍵詞：國(guó)企分類改革；公益類國(guó)企；民法總則；營(yíng)利法人；特別法人

中圖分類號(hào)： D923.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2019）04-0091-08

作者簡(jiǎn)介：黎樺，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院教授 （湖北 武漢 430205）

《民法總則》第三章構(gòu)建了新的法人類型體系，將法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人三類。學(xué)界對(duì)此多有指摘。立足于該問題，本文結(jié)合國(guó)企分類改革的大背景，通過(guò)分析國(guó)有企業(yè)的法人類型歸屬，來(lái)折射《民法總則》法人類型存在的一些問題。筆者意旨是，現(xiàn)行《民法總則》所設(shè)計(jì)的法人類型體系并未能為國(guó)企改革預(yù)留制度空間，尤其是針對(duì)分類改革下的公益類國(guó)企，無(wú)法在《民法總則》找到對(duì)應(yīng)的法人類型，進(jìn)而使該類國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建存在巨大的法律空白。未來(lái)的民法典制定應(yīng)當(dāng)深入檢討《民法總則》法人類型體系，通過(guò)制度修正，彌補(bǔ)上述缺陷。

一、分類改革背景下國(guó)有企業(yè)的法人類型歸屬與困惑

（一）《民法總則》中法人類型的制度設(shè)計(jì)

在《民法總則》出臺(tái)之前，學(xué)界對(duì)法人類型的基本制度進(jìn)行了多種設(shè)計(jì)，從公開的各類建議稿中，呈現(xiàn)的思路是，“營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人”的分類模式和“社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人”的分類模式各占一半。前者主要立足于法人目的的不同，著眼于法人社會(huì)功能的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)，依此設(shè)計(jì)出不同的法人類型與法律規(guī)范；后者主要立足于法人成立的基礎(chǔ)，更關(guān)注法人內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)的差異，依此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)法人行為規(guī)則的確立張新寶：《從<民法通則>到<民法總則>：基于功能主義的法人分類》，《比較法研究》2017年第4期。?！睹穹倓t》主要采納了前一種分類模式，即總體傾向于將法人進(jìn)行營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人的“二分法”，后續(xù)又在此基礎(chǔ)上設(shè)置了具有補(bǔ)充性質(zhì)的特別法人制度在2016年《民法總則》三次審議稿中，前兩次審議中的法人類型均僅包含營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人兩類，直至第三次審議稿才增加了特別法人制度。參見張新寶《從<民法通則>到<民法總則>：基于功能主義的法人分類》，《比較法研究》2017年第4期。。依《民法總則》第76條、第87條和第96條的規(guī)定，營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等；非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等；特別法人包括機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人。

《民法總則》所確立的上述法人類型體系并不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕Y(jié)構(gòu)：對(duì)營(yíng)利法人制度來(lái)說(shuō)，它基本上是我國(guó)《公司法》所確立的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重述，并沒有設(shè)置任何新的組織和運(yùn)行規(guī)范；而對(duì)非營(yíng)利法人制度來(lái)說(shuō)，主要是針對(duì)近年來(lái)發(fā)展日趨發(fā)達(dá)的各類社會(huì)組織的一種立法回應(yīng)，旨在解決實(shí)踐中非營(yíng)利法人屢次折射出的公信力不足的問題稅兵：《非營(yíng)利法人解釋》，《法學(xué)研究》2007年第5期。，但由于相關(guān)規(guī)定過(guò)于概括，因而不能應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的主要問題；至于在上述二者之外所設(shè)立的特別法人制度，其本質(zhì)上并不是一類獨(dú)立的法人類型，概念并不清晰明確，立法設(shè)計(jì)也不具有體系科學(xué)性譚啟平，應(yīng)建均：《“特別法人”問題追問——以<民法總則（草案）（三次審議稿）>為研究對(duì)象》，《社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。。從法律條文來(lái)看，《民法總則》第三章第四節(jié)下設(shè)的七條內(nèi)容，其實(shí)僅完成了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織和基層群眾性自治組織四類主體法人資格的“賦權(quán)”，沒有進(jìn)一步規(guī)定其法人治理結(jié)構(gòu)和行為規(guī)則等問題劉振偉：《建立規(guī)范的特別法人治理結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)人大》2017年第10期。。換言之，目前的特別法人制度，實(shí)際上是以立法“兜底”的形式，將難以納入到營(yíng)利法人或非營(yíng)利法人制度的幾類特殊的法人類型予以單列有關(guān)特別法人制度的“兜底”性質(zhì)，可通過(guò)該文獻(xiàn)佐證：全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李適時(shí)在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議第一次全體會(huì)議上所作的《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)民法總則（草案）>修改情況的匯報(bào)》。。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人這四類法人在設(shè)立目的、組織形態(tài)、功能定位等方面均存在很大的差異性，其共同特征不能統(tǒng)合為一個(gè)獨(dú)立法人類型。

（二）分類改革背景下國(guó)有企業(yè)的法人類型歸屬及困惑

分類改革是本輪國(guó)企改革的一項(xiàng)重要部署。根據(jù)2015年8月24日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第二節(jié)“分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革”的相關(guān)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)將按照商業(yè)類和公益類的基本分類方式設(shè)計(jì)改革規(guī)劃，而商業(yè)類國(guó)企又進(jìn)一步分為“主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)”（以下簡(jiǎn)稱“競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企”）和“主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)”（以下簡(jiǎn)稱“功能性國(guó)企”）兩類。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企、功能性國(guó)企與公益類國(guó)企在主要目標(biāo)、投資形式和評(píng)價(jià)體系方面均存在明顯差別：從經(jīng)營(yíng)目標(biāo)上來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企、功能性國(guó)企均按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；而公益類國(guó)企則以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。從投資形式上來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股；而功能性國(guó)企則要保持國(guó)有資本控股地位，僅支持非國(guó)有資本參股；至于公益類國(guó)企，則可采取國(guó)有獨(dú)資形式，僅在條件具備時(shí)，推行投資主體多元化，一定程度上鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。從評(píng)價(jià)體系上來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企要重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；功能性國(guó)企則要在考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核；公益類國(guó)企則主要考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力

由此可見，從公益類國(guó)企到功能性國(guó)企，再到競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)是一個(gè)從強(qiáng)調(diào)社會(huì)公益性到越來(lái)越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化和營(yíng)利性的漸變過(guò)程，而其投資形式則是一個(gè)對(duì)非國(guó)有資本的開放性越來(lái)越強(qiáng)的漸變過(guò)程。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企、功能性國(guó)企與公益類國(guó)企的分類改革規(guī)劃意義重大，它意味著我國(guó)國(guó)企改革的類型化思路開始從以資本結(jié)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)的分類模式走向功能主義的分類模式，即根據(jù)政府在不同類型國(guó)有企業(yè)中的定位與職能，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)出不同的“政企”關(guān)系顧功耘，胡改蓉：《國(guó)企改革的政府定位及制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。。在公益類國(guó)企中，政府的公共性職能是全面和徹底的，意味著其法人治理結(jié)構(gòu)理應(yīng)受到更多的公共限制；而在功能性國(guó)企中，政府的公共職能僅是有限和審慎的，其法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)化、股份制邏輯，政府僅保留一些特殊的公共限制；在競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企中，政府不存在公共職能，應(yīng)按照市場(chǎng)化邏輯設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)，推行股份制改造，實(shí)現(xiàn)徹底的政企分開。

分類改革考驗(yàn)國(guó)有企業(yè)的法人類型歸屬問題。從民法基本理論來(lái)看，“企業(yè)”本身并不是一個(gè)獨(dú)立的民事法律主體概念。在《民法總則》所設(shè)計(jì)的各類法律主體制度框架中，法人與非法人組織均包含一定形態(tài)的企業(yè)?！睹穹倓t》第76條第二款規(guī)定，“營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等。”第102條第二款規(guī)定，“非法人組織包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等?！币来艘?guī)定，企業(yè)中的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)為非法人組織，而以公司制企業(yè)為代表的其他企業(yè)，均屬于營(yíng)利法人，國(guó)有企業(yè)亦不例外?！睹穹倓t》所確立的營(yíng)利法人制度，是否能吸納所有類型的國(guó)有企業(yè)？國(guó)企分類改革傾向于將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，商業(yè)類國(guó)企又可進(jìn)一步分為競(jìng)爭(zhēng)性與功能性兩類國(guó)企。公益類國(guó)企、功能性國(guó)企和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企在功能定位、行為規(guī)則等方面均存在明顯差異，這些差異是現(xiàn)行的營(yíng)利法人制度所難以容納的。

其一，營(yíng)利法人制度將法人設(shè)立和運(yùn)行的目的局限于“取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人”的營(yíng)利性目標(biāo)，這并不符合三類國(guó)企的實(shí)際功能定位。對(duì)功能性國(guó)企和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企來(lái)說(shuō)，它們還基本符合營(yíng)利法人的營(yíng)利性目標(biāo)：依《意見》規(guī)定，功能性國(guó)企在考評(píng)指標(biāo)上要以營(yíng)利性為主，同時(shí)要求其滿足“對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)”等社會(huì)功能性要求；而競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企則完全以營(yíng)利性為功能定位，對(duì)其考評(píng)指標(biāo)完全依市場(chǎng)規(guī)則，考察其“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力”。但對(duì)公益類國(guó)企來(lái)說(shuō)，則并不苛求其營(yíng)利性，雖然在國(guó)企改革的考評(píng)指標(biāo)中并不完全排斥對(duì)其經(jīng)營(yíng)效率指標(biāo)的考察，但其經(jīng)營(yíng)效率以服務(wù)于“保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”的社會(huì)公共性目標(biāo)為基準(zhǔn)，這已經(jīng)完全不符合營(yíng)利法人的功能定位。

其二，營(yíng)利法人制度的法人治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)之間的相互分工、相互制衡。在《民法總則》的相關(guān)法律條文中，并未直接使用了股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的稱呼，而是代之以“權(quán)力機(jī)構(gòu)”、“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”等稱呼指代。但從三類機(jī)構(gòu)的職能設(shè)計(jì)與運(yùn)行規(guī)則來(lái)看，它們本質(zhì)上僅是《公司法》所確立的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的高度概括和同義反復(fù)。之所以沒有直接使用股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的稱呼，只不過(guò)是為了彰顯《民法總則》中有關(guān)法人制度的基礎(chǔ)性而已。從這個(gè)角度來(lái)看， 當(dāng)前《民法總則》規(guī)則體系下的所謂“營(yíng)利法人”，其與“企業(yè)法人”的內(nèi)涵并無(wú)實(shí)質(zhì)差別。公司法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上高度服務(wù)于營(yíng)利性目標(biāo)，各機(jī)構(gòu)之間的分工與制衡，實(shí)質(zhì)是為了解決出資人的委托代理問題，進(jìn)而滿足“取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人”的最終功能定位。而對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，它并不存在一個(gè)明確的享有收益權(quán)的股東，實(shí)踐中主要以國(guó)資委這一法定機(jī)構(gòu)代行出資人職責(zé)，換言之，國(guó)資委是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在法律上的“股東”顧功耘，徐菲，羅培新等：《國(guó)資委履行出資人職責(zé)模式研究》，《科學(xué)發(fā)展》2012年第9期。。依此標(biāo)準(zhǔn)，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企和功能性國(guó)企均可與公司法人治理結(jié)構(gòu)相容，畢竟二者的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)均將“國(guó)有資產(chǎn)保值增值”列為重要權(quán)重。與競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企相比，功能型國(guó)企雖還在此之上附加了一定的社會(huì)功能性考察要求，但也并未根本背離滿足出資人利益的營(yíng)利性功能定位。公益類國(guó)企公司法人治理結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)出巨大的矛盾：在公益類國(guó)企的功能定位中，出資人利益是不重要的，而是以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等社會(huì)公共性目標(biāo)為主要訴求。換言之，在“國(guó)有資產(chǎn)保值增值”與社會(huì)公共性目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，犧牲前者以成就后者的行為策略是應(yīng)受到鼓勵(lì)的。在這樣的定位下，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的相互分工、相互制衡結(jié)構(gòu)就失去了意義，因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)社會(huì)公共性目標(biāo)的功能定位下，公司法人治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出的自治性是不必要的，而是需要來(lái)自政府部門的更為直接和徹底的管控，以凸顯這類國(guó)企在保證公共福祉方面的作用；換言之，公益類國(guó)企不存在“政企分開”，它恰恰需要調(diào)“政企合一”，甚至有必要在這類國(guó)企的決策過(guò)程中強(qiáng)化黨組織的地位和作用劉大洪，許丹琳：《黨組織參與國(guó)企公司治理的路徑與法律保障——以國(guó)企分類改革為視角》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期。。

綜上所述，若按照當(dāng)前《民法總則》所設(shè)置的營(yíng)利法人的功能定位和治理結(jié)構(gòu)來(lái)考察三類國(guó)企：競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與其完全契合；功能性國(guó)企與其基本契合；公益類國(guó)企與其基本不契合。進(jìn)而言之，以營(yíng)利性和公司法人治理結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)考察競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與功能性國(guó)企是適切的，而依此標(biāo)準(zhǔn)考察公益類國(guó)企，則會(huì)發(fā)生制度錯(cuò)位，不利于國(guó)企分類改革的推進(jìn)。

二、“特別公法人”：公益類國(guó)有企業(yè)的法人類型再定位

（一）域外有關(guān)特別公法人制度的經(jīng)驗(yàn)介紹

公益類國(guó)有企業(yè)之所以與當(dāng)前的營(yíng)利法人制度不切合，是因?yàn)檫@類國(guó)有企業(yè)本質(zhì)上是在落實(shí)政府的公共服務(wù)職能，不具營(yíng)利之實(shí)，僅有“企業(yè)”的外觀而已。而這也正是此次國(guó)有企業(yè)分類改革的價(jià)值所在——通過(guò)區(qū)分不同的國(guó)有企業(yè)類型來(lái)改變過(guò)去“一刀切”的改革模式。重置政府與市場(chǎng)的邊界，對(duì)于商業(yè)類國(guó)企，應(yīng)主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，政府要把它“還”給市場(chǎng)；而對(duì)于公益類國(guó)企，則為了確保提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，要更多地由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用謝麗媛：《國(guó)企分類改革中政府與市場(chǎng)的邊界》，《社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)》2017年第11期。。也正是由于兩類國(guó)有企業(yè)價(jià)值定位不同，因之對(duì)投資多樣性的態(tài)度亦存在差異，對(duì)于商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，則要推進(jìn)國(guó)有資本與非公資本的混合所有、混合經(jīng)營(yíng)段宏磊，劉大洪：《混合所有制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的完善》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第5期。，以此提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果和經(jīng)濟(jì)效率；而對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，則基于社會(huì)公共性目標(biāo)的維護(hù)，原則上仍然要保持國(guó)有獨(dú)資經(jīng)營(yíng)。從這個(gè)角度來(lái)看，公益類企業(yè)其實(shí)體現(xiàn)出更多的公法人的職能特色與運(yùn)行目標(biāo)，它應(yīng)當(dāng)構(gòu)成一類“特別公法人”，與定位為私法人的企業(yè)法人制度并不相容。這一判斷也與域外經(jīng)驗(yàn)相符，事實(shí)上，域外普遍性地存在與中國(guó)的公益類國(guó)有企業(yè)相類似的制度設(shè)計(jì)，也沒有將該類國(guó)有企業(yè)納入到營(yíng)利法人或企業(yè)法人的范疇，而是將其設(shè)置為一類“特別法人”或“公法人”。

新加坡的國(guó)有企業(yè)分類方式與運(yùn)行機(jī)制與中國(guó)最為類似。改革開放以來(lái)，中國(guó)的歷次國(guó)有企業(yè)改革均不同程度存在借鑒新加坡的做法。在新加坡，國(guó)有企業(yè)被分為兩類，一類是特殊的法定機(jī)構(gòu)，它們依照專門立法和政府主管部門的出資建立和運(yùn)作，承擔(dān)著特定的社會(huì)職能，以提供特定的公共服務(wù)為職能，不直接以營(yíng)利為目的；另一類則類似于中國(guó)的商業(yè)型國(guó)企，政府設(shè)立若干控股公司對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行參股和控股，這些國(guó)有企業(yè)以營(yíng)利為目的，依照《公司法》成立和運(yùn)作顧功耘，胡改蓉：《國(guó)企改革的政府定位及制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。。

（二）特別公法人制度在中國(guó)：被遺忘的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》

域外相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)折射出，對(duì)于這類以企業(yè)之“形”行政府職能之“實(shí)”的公益類國(guó)企，不應(yīng)當(dāng)適用營(yíng)利法人的組織和運(yùn)行規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)設(shè)立一類特別的法人類型，依照這類國(guó)企的社會(huì)公共性職能，施以與之相適應(yīng)的特殊的法律制度體系。事實(shí)上，中國(guó)并非完全不存在這一法人類型的制度設(shè)計(jì)，1988年即已實(shí)施的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》已然具備一個(gè)特別公法人制度的規(guī)則框架，只不過(guò)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，在“建立公司法人治理結(jié)構(gòu)”的主流國(guó)企改革思維潮流下，這一立法漸漸地被“遺忘”了。

對(duì)“全民所有制工業(yè)企業(yè)”這一特殊的國(guó)有企業(yè)類型，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》進(jìn)行了一系列不同于今日的公司法人治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)。一方面，企業(yè)不實(shí)行股份制，而是保留計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全民所有制，不引入非公資本，國(guó)有資本也不按照股份制劃分為等額股份，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)在形式上“屬于全民所有”；另一方面，企業(yè)的內(nèi)部組織治理機(jī)制也不遵循股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)相互分工制衡的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，而是實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，這實(shí)際上是一種高度類似于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組織形態(tài)的“一把手負(fù)責(zé)制”或曰“首長(zhǎng)責(zé)任制”黎樺：《國(guó)企尬歌與國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性及法律治理》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第2期。。以如今的眼光來(lái)看，這種治理結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重的政企不分、效益低下等問題。1993年11月，十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，明確提出國(guó)企改革的目標(biāo)是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。隔年，《中華人民共和國(guó)公司法》出臺(tái)。此后，以股份制和法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代企業(yè)制度成為國(guó)企改革的基本方向，具有顯著的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留色彩的全民所有制工業(yè)企業(yè)逐漸被邊緣化朱錦清：《國(guó)有企業(yè)改革的法律調(diào)整》，清華大學(xué)出版社2013年版，第156-158頁(yè)。。

值得注意的一個(gè)現(xiàn)象是，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》在現(xiàn)實(shí)中的適用盡管越來(lái)越促狹，但該法從未廢止。個(gè)中原因在于，《公司法》所確立的法人治理結(jié)構(gòu)確實(shí)應(yīng)當(dāng)構(gòu)成以營(yíng)利性、股份制、市場(chǎng)化改革為特點(diǎn)的國(guó)有企業(yè)的發(fā)展方向，但對(duì)于需要落實(shí)政府職能的特殊國(guó)企，全民所有制工業(yè)企業(yè)這種政企不分、不遵循股份制、不嚴(yán)格以營(yíng)利為目的的“怪異”的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，反而較為適切。正因?yàn)槿绱耍母镩_放四十年來(lái)，我國(guó)在一些嚴(yán)格關(guān)涉社會(huì)公共利益、不適合從事市場(chǎng)化改革的領(lǐng)域，依然堅(jiān)持以全民所有制工業(yè)企業(yè)的形式設(shè)置國(guó)有企業(yè)。該類型企業(yè)最近一次適用可追溯至2013年，彼時(shí)，依照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的要求，鐵路行業(yè)實(shí)行政企分開，撤銷鐵道部，在交通部下設(shè)國(guó)家鐵路總局，原鐵道部所負(fù)責(zé)鐵路經(jīng)營(yíng)由新成立的中國(guó)鐵路總公司負(fù)責(zé)，該公司即為全民所有制工業(yè)企業(yè)。

因此，在國(guó)企分類改革的當(dāng)下，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》不應(yīng)繼續(xù)被“遺忘”，而是應(yīng)當(dāng)?shù)玫健霸偕?，?yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)修正的形式，使其更加適應(yīng)公益類國(guó)企的企業(yè)組織形態(tài)，建立起一個(gè)不同于公司法人治理結(jié)構(gòu)的新型法人組織形態(tài)。但是，起碼從目前《民法總則》有關(guān)法人類型的文本來(lái)看，它并沒有為此提供制度空間，一方面，《民法總則》中的特別法人制度是一個(gè)封閉式的設(shè)計(jì)，除機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人四類之外，并未規(guī)定一些新生的或未命名的特別法人類型，這就使目前的特別法人制度無(wú)法容納公益類國(guó)企法人。另一方面，從法律文義來(lái)看，《民法總則》規(guī)定的營(yíng)利法人制度是可以容納公益類國(guó)企法人的，根據(jù)第76條第二款的規(guī)定，“營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等?！比袼兄乒I(yè)企業(yè)顯然可以納入到“其他企業(yè)法人”的領(lǐng)域，從而使其呈現(xiàn)為一類不遵循公司治理結(jié)構(gòu)的特殊營(yíng)利法人形態(tài)。但是，在該節(jié)有關(guān)營(yíng)利法人的所有一般規(guī)定中，都完全照搬了《公司法》的公司治理結(jié)構(gòu)，并明令營(yíng)利法人的設(shè)立是以“取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人”為目的。依此解釋，并結(jié)合《民法總則》作為民事法律制度基本法的定位，凡是不符合營(yíng)利性目的、股份制結(jié)構(gòu)、公司法人治理結(jié)構(gòu)的“其他企業(yè)法人”組織形態(tài)，將有可能面臨違法性評(píng)價(jià)，這反而進(jìn)一步擠壓了全民所有制工業(yè)企業(yè)的生存空間。

三、我國(guó)《民法總則》法人類型改進(jìn)的基本設(shè)想

（一）《民法總則》中法人類型改進(jìn)方案的選擇

分析國(guó)企分類改革的障礙，總結(jié)借鑒域外特別公法人制度經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)行《民法總則》所設(shè)計(jì)的法人類型體系必須做出改進(jìn)，以期為國(guó)企分類改革尤其是公益類國(guó)企的長(zhǎng)足發(fā)展提供制度空間。整體來(lái)說(shuō)，《民法總則》中的法人類型改進(jìn)思路有“小改”和“大改”兩個(gè)方案。

“小改”的思路是，不改變《民法總則》所確立的整體法人類型框架，但通過(guò)對(duì)法人類型進(jìn)行細(xì)微調(diào)整的形式，為公益類國(guó)企法人提供合法空間?！靶「摹狈桨傅膬?yōu)點(diǎn)在于制度變更成本較低，僅需要對(duì)《民法總則》中的部分條款進(jìn)行細(xì)微調(diào)整即可，并未影響整體的法人類型框架?？梢韵氲降淖龇ㄓ卸阂粸檎{(diào)整營(yíng)利法人制度的子類型，明確在有限責(zé)任公司、股份有限公司之外存在的其他企業(yè)法人類型，使其與公司法人治理結(jié)構(gòu)并行，在營(yíng)利法人的內(nèi)涵界定上，則要適度淡化“營(yíng)利性”的概念，使其與公益類企業(yè)法人制度能夠相容；二為調(diào)整特別法人制度的子類型，增設(shè)“特別企業(yè)法人”為一類新型的特別法人制度。

但是，“小改”方案存在著難以回避的問題，即并未改變《民法總則》在法人制度立法中既存的結(jié)構(gòu)性缺陷。眾所周知，《民法總則》實(shí)際上是近年來(lái)我國(guó)民法典制定活動(dòng)中的重要一環(huán)。《民法總則》中的法人類型框架將成為民法典有關(guān)民事法律主體制度基石性的設(shè)計(jì)。但是，即便不考慮國(guó)企分類改革的問題，目前有關(guān)法人制度的體例設(shè)計(jì)也頗具爭(zhēng)議：它只解決了法人的“歸類”問題，但并未清晰地構(gòu)建出各類法人制度具體的組織和運(yùn)行規(guī)則。對(duì)于營(yíng)利法人，由于《公司法》的制度設(shè)計(jì)已然充分，《民法總則》關(guān)涉該部分內(nèi)容僅起到一個(gè)重述的作用，并未提供新的法律規(guī)則，實(shí)務(wù)中出現(xiàn)營(yíng)利法人相關(guān)問題時(shí)，仍然要從《公司法》中尋得適用依據(jù)，而不是訴諸《民法總則》；對(duì)于非營(yíng)利法人，由于不存在一部類似于《公司法》的特別立法，《民法總則》所設(shè)置的相關(guān)規(guī)則顯得過(guò)于概括性，法律適用過(guò)程中，這部分規(guī)則會(huì)顯得捉襟見肘；對(duì)于特別法人，更是存在重大的制度空白，《民法總則》僅僅完成了四類主體法人地位的“賦權(quán)”，除此之外，幾乎不包含有關(guān)這幾類法人組織和運(yùn)行的實(shí)際規(guī)則。這種立法模式凸顯了《民法總則》法人制度的結(jié)構(gòu)性危機(jī)，即在法人制度的“外接”與“內(nèi)設(shè)”的選擇中有關(guān)民事法律制度“外接”和“內(nèi)設(shè)”的關(guān)系的分析可參見蘇永欽：《走入新世紀(jì)的私法自治》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第9-14頁(yè)。，嚴(yán)重依賴通過(guò)單行立法或特別立法的形式所設(shè)立的“外接”型法律制度。“只有當(dāng)特別立法沒有相關(guān)規(guī)定的時(shí)候，才轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)法典以尋覓判案的依據(jù)”＼[美＼]約翰·亨利·梅利曼：《大陸法系（第二版）》，顧培東，祿正平譯，法律出版社2004年版，第159頁(yè)。，即使在“外接”型法律制度不完備的情況下，《民法總則》所“內(nèi)設(shè)”的過(guò)于概括性的規(guī)定也無(wú)法提供真正的制度指引。換言之，《民法總則》所確立的法人類型體系，變成了實(shí)踐價(jià)值極為狹窄的、僅具有強(qiáng)烈形式理性特征的法律規(guī)范。在這樣的規(guī)范體系下，公益類國(guó)企僅可通過(guò)部分法律條文的“小改”獲得一個(gè)合法性身份，而其組織和運(yùn)行規(guī)則仍需單行立法、特別立法的形式建立若干具體性的規(guī)范，在那之前，國(guó)企分類改革的制度保障依然處于 “空中樓閣”狀態(tài)。

因此，“小改”難以從根本上解決問題。如果想通過(guò)《民法總則》所確立的法人類型體系為公益類國(guó)企提供一個(gè)精準(zhǔn)和全面的法律規(guī)范，必須立足于法人類型體系的“大改”。這種“大改”既要重構(gòu)法人類型的基本框架，又要豐盈各個(gè)具體法人類型的組織和運(yùn)行規(guī)則。

（二）《民法總則》中法人類型體系的重構(gòu)

《民法總則》法人制度的“大改”即是要重構(gòu)其法人類型體系，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確各類法人的組織和運(yùn)行規(guī)則，為國(guó)企分類改革的推行確立民事法律主體制度層面的依據(jù)。

如前所述，《民法總則》的現(xiàn)行法人類型體系遵循的邏輯是：首先將實(shí)踐運(yùn)行中已經(jīng)較為成熟的營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人類型明確下來(lái)，然后將其他一系列難以歸類為二者的法人類型以“兜底”的形式統(tǒng)一列為特別法人。這種分類邏輯使目前的特別法人制度并不具有體系科學(xué)性譚啟平，應(yīng)建均：《“特別法人”問題追問——以<民法總則（草案）（三次審議稿）>為研究對(duì)象》，《社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。。機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人這四類法人在設(shè)立目的、組織形態(tài)、功能定位等方面均具有很強(qiáng)的差異性，并不具有統(tǒng)合為一個(gè)獨(dú)立法人類型的共同特征。從性質(zhì)上來(lái)看，機(jī)關(guān)法人屬于公法人；城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人其實(shí)是一種介于營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人之間的“互益法人”互益法人在很多英美法系國(guó)家是一類獨(dú)立的法人類型。在美國(guó)很多州的法人類型立法中，并不是采用營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人的二分法，而是將法人分為營(yíng)利法人、公益法人和居于二者之間的互益法人三類?；ヒ娣ㄈ私鉀Q的法人成員之間的互助性需求，如各類“商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)，然后是各種形式的聯(lián)盟、俱樂部、合作社、同鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)、研究會(huì)、學(xué)會(huì)、有著共同的愛好和興趣的人們之間組成的以‘社或者‘家等名義登記成立的法人”。詳細(xì)的分析可參見陳曉軍《論互益性法人》，《比較法研究》2008年第3期。；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人則基于中國(guó)農(nóng)村特殊的集體所有制關(guān)系所產(chǎn)生，但吊詭的是，與該類法人的功能定位極為類似的城市小區(qū)業(yè)主大會(huì)，也是基于維護(hù)和監(jiān)督共同所有關(guān)系產(chǎn)生和運(yùn)行，卻并未被列為一類特別法人學(xué)術(shù)研究中已具有對(duì)業(yè)主大會(huì)法人屬性的探討，參見邱燕《業(yè)主自治下的業(yè)主大會(huì)法人化》，上海社科院碩士學(xué)位論文，2017年5月。實(shí)踐中也有小區(qū)業(yè)主大會(huì)通過(guò)在民政局注冊(cè)為“社會(huì)團(tuán)體”的形式獲得法人資格，參見黃宇翔，苗麗娜《溫州一小區(qū)業(yè)主大會(huì)首獲法人資格》，《和諧社區(qū)通訊》2013年第2期。與業(yè)主大會(huì)相比，集體經(jīng)濟(jì)組織之所以在《民法總則》中獲得了法人類型的認(rèn)可，其主要原因在于，農(nóng)村集體所有制是一個(gè)具有公法意義的社會(huì)制度，它更容易受到立法者的關(guān)注，而小區(qū)的建筑物區(qū)分所有權(quán)和相鄰關(guān)系問題等，則是純粹私法意義上的。；而基層群眾性自治組織法人脫胎于中國(guó)特殊的基層自治體制，在實(shí)踐中表現(xiàn)為居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，它們不被作為一級(jí)政府，但在實(shí)踐中發(fā)揮有重要的管理、教育和服務(wù)功能，如按照英國(guó)的法人類型劃分，它們其實(shí)也是一類“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”，亦屬于特別公法人的一類。

因此，重構(gòu)《民法總則》中法人類型體系，應(yīng)依托于對(duì)上述諸多紛繁復(fù)雜、性質(zhì)不一的特別法人類型的“再分類”，使法人類型體系層次化、科學(xué)化和周延化。筆者所推介的重構(gòu)方案是，首先將法人分為公法人與私法人，公法人包含一般公法人（機(jī)關(guān)法人）和特別公法人，特別公法人下設(shè)基層群眾性自治組織法人和公益性企業(yè)法人兩類，后者即對(duì)應(yīng)于公益類國(guó)企；私法人則包含營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別私法人三類，前兩類的內(nèi)涵與當(dāng)前《民法總則》的規(guī)定相同，而特別私法人則包含城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人和小區(qū)業(yè)主大會(huì)法人三類。這一法人類型體系重構(gòu)方案的優(yōu)點(diǎn)在于：其一，提高了法人類型的層次性，將原來(lái)的雙層法人類型體系進(jìn)化為三層類型體系，且令分類標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)，在該種分類方式下，每一法人類型均對(duì)應(yīng)同一性質(zhì)的組織和運(yùn)行規(guī)則，不再存在“兜底”式的特別法人制度設(shè)計(jì)。其二，該分類方案健全了在《民法總則》中規(guī)范內(nèi)容極少的公法人制度。通過(guò)單獨(dú)建立公法人類型體系的形式，《民法總則》中的法人制度將有一個(gè)完整的章節(jié)對(duì)公法人的基本組織和運(yùn)行規(guī)范進(jìn)行規(guī)定；而在特別公法人制度中，亦將設(shè)計(jì)公益類企業(yè)法人的若干特殊規(guī)范，使其與私法人制度中的營(yíng)利法人呈現(xiàn)出差異化設(shè)計(jì)。

重構(gòu)法人類型體系，《民法總則》將形成一個(gè)符合實(shí)踐需求的特別公法人制度體系。在相關(guān)法律條文的設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)令公益類企業(yè)法人呈現(xiàn)出與營(yíng)利法人相異的組織和運(yùn)行規(guī)則。其一，法人的產(chǎn)生不依賴于出資人的合意，而是依據(jù)特定的法律、法規(guī)之授權(quán)，以落實(shí)政府職能為目的；其二，法人的組織規(guī)則不適用股份制，不將出資劃分成等額股份，原則上由國(guó)有資本獨(dú)資運(yùn)營(yíng)，在條件成熟時(shí)可以通過(guò)合同形式鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)，但為保障社會(huì)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并不直接在出資權(quán)層面搞多種所有制經(jīng)營(yíng)；其三，法人的運(yùn)行規(guī)則不適用股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)相互分工、相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，而是一定程度上向行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行規(guī)則靠攏，決議過(guò)程要更加體現(xiàn)政府基于公共服務(wù)目標(biāo)所施加的控制。

結(jié) 語(yǔ)

國(guó)企分類改革的現(xiàn)實(shí)需求，要求我們立足于企業(yè)功能定位來(lái)設(shè)置與之相適應(yīng)的組織、運(yùn)行規(guī)則和考評(píng)體系。而《民法總則》目前所確立的法人類型體系和現(xiàn)有的民事法律主體制度顯然無(wú)法充分回應(yīng)這一重要的改革規(guī)劃。公益類國(guó)企在目前的法人類型體系中定位尷尬，既有的營(yíng)利法人制度與其難以相容，這將為未來(lái)國(guó)企分類改革的順利推行制造障礙，而適時(shí)地對(duì)《民法總則》的法人類型體系進(jìn)行重構(gòu)，確立與公益類國(guó)企功能定位相適應(yīng)的特別公法人制度，可以有效化解上述困局。希望本文能夠有助于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企改革和民事法律主體制度相關(guān)問題的探討，進(jìn)而助推經(jīng)濟(jì)體制深化改革與法律修正。

（責(zé)任編輯：李林華）

Abstract：Under the background of the classification reform of state-owned enterprises， there are significant differences in the main objectives， investment forms and evaluation systems between competitive state-owned enterprises， functional state-owned enterprises and public welfare state-owned enterprises. In the legal person type system established by the “General Principles of Civil Law”， the for-profit legal person system meets the requirements of the organization and operation rules of competitive state-owned enterprises and functional state-owned enterprises， but it does not conform to the functional orientation of public welfare state-owned enterprises. Developed countries tend to set public welfare state-owned enterprises as “special legal persons” or“public legal persons” rather than for-profit legal persons or corporate legal persons. There are similar institutional arrangements in china—— “Law on Industrial Enterprises under the Ownership”. In the future， we should reconstruct the legal person type system of the“General Principles of Civil Law”and provide an institutional basis for the classification reform of state-owned enterprises. It is suggested that legal persons be divided into public legal persons and private legal persons. Public legal persons include general public legal persons （institutional legal persons） and special public legal persons. Special public legal persons include two types of grassroots mass autonomous organization legal persons and public welfare enterprise legal persons. The latter corresponds to public welfare state-owned enterprises； private legal persons It includes three types of for-profit corporations， non-profit corporations and special privae corporations.

Keywords：Classification Reform of State-owned Enterprises；Public Welfare State-owned Enterprises；General Provisions of Civil law；Profit Legal Person；Special Legal Person