防患未然：改革開放以來預(yù)控型綜治策略的興起

摘 要：改革開放四十年來，國家基于大量的社會實(shí)踐累積，針對不同時期所面臨的治安問題類型的差異，在應(yīng)對社會治安方面逐步形成了綜合治理的基本方略?；?15份中央各部門綜治工作的文件，分析綜治理念與體制的形成及演變過程，研究顯示，在八十年代初期，面對刑事犯罪猖獗的形勢，中央雖然提出了綜合治理應(yīng)對社會治安的設(shè)想，但在操作上仍然主要限于政法部門從重從快的打擊策略，對非政法部門的動員仍較為有限。進(jìn)入九十年代后，隨著群體性事件的興起，中央將治安工作目標(biāo)從強(qiáng)調(diào)單一的整治犯罪轉(zhuǎn)移到了更為綜合性的維護(hù)社會穩(wěn)定上。比之于單純的維持社會治安，維護(hù)社會穩(wěn)定的要求無疑更加抽象和綜合，該轉(zhuǎn)變客觀上要求中央調(diào)整綜治體制和方針。于是在同一時期，中央致力于通過建立綜治委系統(tǒng)將綜治理念制度化，以期在繼續(xù)對犯罪保持打擊力度的同時，整合政法和非政法部門共同協(xié)作，并組建專職綜治機(jī)構(gòu)來強(qiáng)化綜治職能，通過擴(kuò)大調(diào)解工作覆蓋面、將調(diào)解工作專業(yè)化和司法化等方式將綜治工作前移，轉(zhuǎn)向著重事前信息搜集與矛盾化解的預(yù)防性控制，希冀將矛盾與糾紛化解在萌芽狀態(tài)。這一系列做法在很大程度上促使國家實(shí)現(xiàn)了柔性治理，對預(yù)防集群性的社會事件和維護(hù)社會秩序的總體穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

關(guān)鍵詞：中央；綜治策略；打擊；預(yù)防性控制；演變

中圖分類號：D631.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2019）04-0026-14

作者簡介：王軍洋，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院助理研究員 （山東 青島 266237）

一個社會穩(wěn)定與否和穩(wěn)定的程度，在很大程度上取決于這個國家治安乃至維持整個社會穩(wěn)定的框架與策略，而維持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵則取決于對各種矛盾糾紛和突發(fā)事件等社會問題的治理方式，這一框架與方式在中國體現(xiàn)為對社會治安的綜合治理。八十年代初期，為了應(yīng)對嚴(yán)重的（青少年）刑事狀況，中央政法委于1981年提出“綜合治理”（以下簡稱“綜治”）的設(shè)想，要求“全黨動手……采取經(jīng)濟(jì)的、政治的、法律的、思想的各種方法和方式”來整治治安中央政法委員會：《京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會紀(jì)要》，1981年5月。；九十年代后，為了協(xié)調(diào)各個部門組織的力量以有效地應(yīng)對日益復(fù)雜和多元的治安問題，以1991年成立中央社會治安綜合治理委員會（以下簡稱“綜治委”）及其地方機(jī)構(gòu)為標(biāo)志，中央正式推動綜治工作的體系化、制度化和社會化，致力于整合各個部門以共同應(yīng)對治安問題的綜治也成為了政府部門的一項專門工作。與此同時，三十余年中綜治工作的對象也在不斷發(fā)生變化，犯罪問題、突發(fā)事件以及各種形式的群體性事件相互交織更替出現(xiàn)參見馮仕政《社會沖突、國家治理與群體性事件概念的演生》，《社會學(xué)研究》2015年第5期；Lynette Ong， “Reports of Social Unrest in China： Basic Characteristics， Trends and Patterns （2003-12）”， Handbook of Research on Politics in China， 2015， pp.345-359； Christian Gbel， “Social Unrest in China： A Birds Eye Perspective”， Working Paper， September 1， 2017。，倒逼綜治部門實(shí)時跟進(jìn)調(diào)適相應(yīng)的綜治策略，從八十年代的“嚴(yán)打”活動到新世紀(jì)后的社會矛盾與糾紛化解，三十年來綜治部門開發(fā)了種類繁多行之有效的針對性治理策略組合。該策略組合的歷時性變化反映了中央基于社會穩(wěn)定形勢變化的感知而不斷調(diào)適的深度考量，以及在此基礎(chǔ)上其所推動的社會治理的演進(jìn)過程?？陀^上對該變化軌跡的追溯有助于管窺中央政府對社會穩(wěn)定感知的認(rèn)識與理解，在此基礎(chǔ)上，也能夠增進(jìn)對國家與社會互動關(guān)系變遷的認(rèn)識。

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

現(xiàn)有文獻(xiàn)對綜治框架與策略的研究大體上可以分為兩個類型：第一，宏觀上對綜治運(yùn)作邏輯的挖掘，這一類研究并不試圖識別具體的策略與技術(shù)，而是嘗試探索隱藏在策略之下的深層機(jī)制，如孫立平等將當(dāng)下的綜治體制歸結(jié)為處理社會矛盾的運(yùn)動式方式和權(quán)宜之計，并存在體制性防衛(wèi)過當(dāng)、機(jī)會主義與非規(guī)則化和社會矛盾終止機(jī)制缺失等問題孫立平等：《以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)長治久安》，《領(lǐng)導(dǎo)者》2010年第2期。，與此類似，肖唐鏢將之概括為“全面動員”、“壓力型的運(yùn)動式治理”、“滯后且難操作的處置類法律政策”肖唐鏢：《當(dāng)代中國的“維穩(wěn)政治”：沿革與特點(diǎn)》，《學(xué)海》2015年第1期。，除此以外，還有公共安全政治化、公安主導(dǎo)和泛行政化等特征謝岳：《維穩(wěn)的政治邏輯》，清華書局2013年版，第246-276頁。。在這些特征基礎(chǔ)上，唐皇鳳認(rèn)為，不斷制度化的綜合治理逐步超越了具體的治理技術(shù)范疇，成為一種組織化的社會調(diào)控模式，以達(dá)至國家治理的目的唐皇鳳：《社會轉(zhuǎn)型與組織化調(diào)控——中國社會治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第60頁。。在該總體框架下，利益補(bǔ)償、調(diào)解、法律和談判等具體策略都被工具化，服務(wù)于消解沖突以維護(hù)穩(wěn)定的最終目的Jonathan Benney， “Weiwen at the Grassroots： Chinas Stability Maintenance Apparatus as a Means of Conflict Resolution”， Journal of Contemporary China， Vol. 25， No. 99， 2016， pp. 389-405.。

第二，不同于前一類，后一類型的研究致力于發(fā)掘具體的綜治操作策略。八十年代以來，為了應(yīng)對不同時期的不穩(wěn)定因素，中央陸續(xù)開發(fā)和推廣了許多的應(yīng)對策略。在壓制方面，Zhou & Yan關(guān)注了公安在應(yīng)對基層矛盾和事件中的過程與策略選項，Wang & Minzner則分析了公安政法系統(tǒng)的政治位階和財政地位的長時段演變Yuhua Wang， “Empowering the Police： How the Chinese Communist Party Manages its Coercive Leaders”， The China Quarterly， Vol. 219， No. 4， 2014， pp. 625-648； Yuhua Wang & Carl Minzner， “The Rise of the Chinese security state”， The China Quarterly， Vol. 222， No. 4， 2015， pp. 339-359.；出于規(guī)避責(zé)任的考慮，Ong認(rèn)為，政府也會借用保安公司等市場化暴力來實(shí)現(xiàn)對綜治對象的壓制Lynette Ong， “‘Thugs-for-Hire： Subcontracting of State Coercion and State Capacity in China”， Perspectives on Politics， Vol. 16， No.3， 2018， pp. 680-695； Lynette Ong， “Thugs and Outsourcing of State Repression in China”， The China Journal， No. 80， 2018， pp. 94-110.。直接可見的壓制固然有效，但在許多情況下也會引起反彈Kevin OBrien & Yanhua Deng， “Repression Backfires： Tactical Radicalization and Protest Spectacle in Rural China”， Journal of Contemporary China， Vol. 24， No. 93， 2015， pp. 457-470.，所以在此之前，政府會首先訴諸更為軟性的手段（Soft Repression），例如“關(guān)系型維穩(wěn)”Yanhua Deng & Kevin J. OBrien， “Relational Repression in China： Using Social Ties to Demobilize Protesters”， The China Quarterly， Vol. 215， No. 3， 2013， pp.533-552.、群眾性動員Yanhua Deng， “‘Autonomous Redevelopment： Moving the Masses to Remove Nail Households”， Modern China， Vol. 43， No. 5， 2017， pp. 494-522.等。在壓制手段以外，中央對地方的考核壓力也結(jié)構(gòu)性地為地方在面對具體事件中的讓步創(chuàng)造了條件Yongshun Cai， “Power Structure and Regime Resilience： Contentious Politics in China”， British Journal of Political Science， Vol. 38， No. 3， 2008， pp. 411-432； Yongshun Cai， Collective Resistance in China， Stanford University Press， 2010.，李靜君等總結(jié)了“購買穩(wěn)定”的操作（Buying Stability）Ching Kwan Lee & Zhang Yonghong， “The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”， American Journal of Sociology， Vol. 118， No. 6， 2013， pp. 1475-1508.，鄭廣懷提出了“安撫型國家”的概念鄭廣懷：《勞工權(quán)益與安撫型國家——以珠江三角洲農(nóng)民工為例》，《開放時代》2010年第5期。。在具體操作技術(shù)上，對調(diào)解也越來越重視Jieren Hu & Lingjian Zeng， “Grand Mediation and Legitimacy Enhancement in Contemporary China——the Guangan Model”， Journal of Contemporary China， Vol. 24， No. 91， 2014， pp.43-63； Wenjia Zhuang & Feng Chen， “‘Mediate First： The Revival of Mediation in Labor Dispute Resolution in China”， The China Quarterly， Vol. 222， No. 3， 2015， pp. 380-402.，對預(yù)防性措施日益?zhèn)戎豃ing Vivian Zhan & Zeng Ming， “Resource Conflict Resolution in China”， The China Quarterly， Vol. 230， No. 3， 2017， pp. 489-511.。

學(xué)界對綜治策略的研究發(fā)掘出了地方政府諸多具體的綜治策略和技術(shù)，大大增進(jìn)了對基層綜治“工具箱”（Repertoire）的理解。但上述研究也因案例研究方法的局限，使研究發(fā)現(xiàn)一方面局限于局部的和截面的綜治策略，而對綜治策略的整體共性缺乏關(guān)照；另一方面，研究發(fā)現(xiàn)局限于當(dāng)下的策略，而忽略了對綜治策略歷時性演變的分析。本文即嘗試超越對基層綜治單位案例研究的視域，從中央的角度自上而下來分析綜治體制的整體架構(gòu)及其策略，并通過其中的歷時性分析發(fā)掘改革開放以來綜治策略的整體性變化。

二、研究設(shè)計與資料來源

區(qū)別于案例研究，本文嘗試以中央文件“中央文件”不僅包括中共中央、國務(wù)院、全國人大、最高人民法院和最高人民檢察院等國家級單位，也包括國務(wù)院各組成部門發(fā)布的文件；文件形式不僅包含中央下發(fā)的各項決定、規(guī)定、條例和通知，也包括少數(shù)的對省級部門上報請示的批復(fù)，還有立法機(jī)關(guān)頒布的與綜治明顯有關(guān)的各項決定和法律。為載體，分析四十年來綜治政策的整體變化趨勢。中央文件之所以能夠作為一個研究視角承擔(dān)起這一研究工作，主要緣于以下三個方面的考慮：第一，中央文件的制發(fā)過程本身非常嚴(yán)肅，包含了動議、起草、征求意見、研究、書寫、修改與下發(fā)等多個程序，是中央意志的直接體現(xiàn)，也是中央意志合法化的基本工具和渠道Kenneth Lieberthal， et al.， “Central Documents and Politburo Politics in China”， Michigan Papers in Chinese Studies， January 1， 1978， pp. 6-20； Guoguang Wu， “‘Documentary Politics： Hypotheses， Process and Case Studies”， in Carol Lee Hamrin and Suisheng Zhao， ed.， Decision-Making in Dengs China： Perspectives from Insiders， Armonk， NY： M. E. Sharpe， 1995， pp. 24-38；吳偉：《中共十三大報告起草過程述實(shí)》，《炎黃春秋》2014年第4期。。第二，中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)是以“文件治理”的形式實(shí)現(xiàn)的，中央通過向地方下發(fā)文件來傳達(dá)指示和命令，連同會議、電訊、訪問檢查與口頭匯報等一同發(fā)揮著政府內(nèi)部設(shè)定政治原則、指導(dǎo)日常工作和傳遞信息的基本職能Michel Oksenberg， “Methods of Communication within the Chinese Bureaucracy”， The China Quarterly， No. 57， 1974， pp. 1-39；謝岳：《文件制度：政治溝通的過程與功能》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》2007年第6期。。第三，在綜治維穩(wěn)領(lǐng)域，上級文件對下級行為有更強(qiáng)的形塑作用，八十年代末以來，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，九十年代后，中央更是不間斷發(fā)布專門文件強(qiáng)化綜治維穩(wěn)的責(zé)任考核，并形成“一票否決”的強(qiáng)大效力，為了滿足考核要求，地方政府不得不更積極地執(zhí)行中央綜治文件的內(nèi)容，所以較之于其他類型文件，綜治文件更能決定地方政府的行為方式，所以此類文件也為管窺地方行為模式提供了一個更好的窗口。

在文件的來源方面，筆者結(jié)合線上和線下資源，從以下四個渠道獲取文件：第一，改革開放以來出版的各類黨政文獻(xiàn)匯編，以及專門的歷年《綜治年鑒》；第二，法律法規(guī)電子數(shù)據(jù)庫，如“法律教育網(wǎng)-法律法規(guī)”、“北大法寶”、“北大法意”、“110法律法規(guī)”和“法律圖書館”等，此類數(shù)據(jù)庫文件數(shù)量龐大，構(gòu)成了本文的主要數(shù)據(jù)來源；第三，官方主辦的《長安》、《公安研究》、《公安大學(xué)學(xué)報》和各省《警察學(xué)院學(xué)報》，以及中央領(lǐng)導(dǎo)的回憶錄和傳記等，此類文獻(xiàn)可以幫助窺見一些未公開但十分重要的文件內(nèi)容；第四，公開的基層檔案館，該渠道可以獲取部分年代久遠(yuǎn)沒有電子文本的文件。

在文件的篩選標(biāo)準(zhǔn)方面，基于通過“打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造”等手段來實(shí)現(xiàn)“整治社會治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會穩(wěn)定”中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，1991年2月；中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理的意見》，2001年9月。的綜治基本內(nèi)涵，本文確定四個篩選標(biāo)準(zhǔn)：第一，文件明顯具有維護(hù)社會穩(wěn)定的意圖（Intention），如在文件開始部分是否有“為了維護(hù)社會穩(wěn)定（治安）……”字樣；第二，文件具有一個明確的綜治議題（Issue），比如打擊犯罪、整頓民間組織或者應(yīng)對群體性事件等；第三，文件說明了綜治的目標(biāo)與要求（Target），即通過綜治工作希冀達(dá)到一個什么樣的目標(biāo)或者狀態(tài)；第四，文件論及實(shí)現(xiàn)綜治目標(biāo)與要求的一些具體舉措（Strategy）。

在文件具體檢索方式上，針對中央文獻(xiàn)匯編、檔案和論文等紙質(zhì)材料，筆者逐一翻閱，并按照前文述及的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格篩選。對于網(wǎng)絡(luò)法規(guī)數(shù)據(jù)庫，本文則以“治安”、“綜合治理”和“社會穩(wěn)定”為基本工具詞，將抽選出的文件作為初選數(shù)據(jù)庫。然后按照前述標(biāo)準(zhǔn)逐一篩選，對于符合標(biāo)準(zhǔn)的綜治文件逐一查閱，并將文件中引用的此前發(fā)布的綜治文件（Reference）按照滾雪球（Snowballing）的方式逐一搜集篩選，對于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫中沒有收錄的非公開文件，則嘗試從政法干部在官辦期刊上發(fā)表的論文中尋找部分內(nèi)容。經(jīng)過搜集和篩選，從前文闡述的四個渠道中共搜集文件315份文件庫中約有15%的文件未獲知全文，或者使用地方政府的對應(yīng)文件替代，下文中用到的所有文件均來自該數(shù)據(jù)庫，對于每份文件的具體來源將不再特別標(biāo)注。。

在文件的分析方面，首先，為了更明確文件的發(fā)行主體，凡是中共中央辦公廳或者國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的文件，在處理過程中一般去除轉(zhuǎn)發(fā)主體以凸顯文件的動議主體。其次，根據(jù)行文時間來對文件進(jìn)行排序，以確定文件的時間序列結(jié)構(gòu)。第三，借助質(zhì)性分析軟件Rost Cm來對已經(jīng)按照行文時間排序的文件庫進(jìn)行分詞統(tǒng)計由于初步分詞統(tǒng)計結(jié)果數(shù)據(jù)內(nèi)容過于龐大，為了節(jié)省篇幅，此處不再呈現(xiàn)，若有需要，可向作者索取。，在去除無關(guān)詞匯后，篩選出能夠體現(xiàn)政府綜治維穩(wěn)策略傾向的詞匯：“打擊”、“預(yù)防”、“化解”、“矛盾”、“糾紛”、“犯罪”、“穩(wěn)定”與“治安”。第四，為控制不同年度發(fā)文總量差異對分析結(jié)構(gòu)的影響，本文基于年度每份文件中的關(guān)鍵詞詞頻均數(shù)，而非頻率總數(shù)來繪制這些關(guān)鍵詞的歷時性變化曲線。同時，為了進(jìn)一步理解這些關(guān)鍵詞的使用語境和準(zhǔn)確內(nèi)涵，本文進(jìn)一步借助Nvivo 8對部分關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)詞匯做了分析。該分析結(jié)果構(gòu)成了本文研究的基本材料來源。

三、“打擊”犯罪：綜治工作的一貫主題

由于特定歷史原因，改革開放初期的社會治安形勢一度十分嚴(yán)峻，當(dāng)時的犯罪率從改革開放前的平均10萬人中的20人犯罪，迅速飆升到了1981年的80余人Brge Bakken， “Comparative Perspectives on Crime in China”， in Brge Bakken， Crime， Punishment and Policing in China， Rowman & Littlefield， 2005； Murray Scot Tanner， “State Coercion and the Balance of Awe： The 1983-1986 ‘Stern Blows Anti-Crime Campaign”， The China Journal， No. 44， 2000， pp. 93-125.。在這些犯罪事件中，一方面，犯罪群體低齡化趨勢明顯，青少年犯罪問題日益突出，據(jù)官方統(tǒng)計，“一九七七年至一九七九年刑事犯罪成員中，青少年的比例約占百分之八十”北京市公安局：《他們?yōu)槭裁捶缸?？》，群眾出版?981年版，第1頁。；另一方面，嚴(yán)重刑事案件頻發(fā)，接連發(fā)生諸如上?！翱亟肥录?、北京“北海公園事件”，以及呼倫貝爾“六一六事件”等惡性案件警官大學(xué)編寫組：《中國人民公安史稿》，警官大學(xué)出版社1997年版，第369頁。。在此期間，居民公共安全感不斷降低，感覺自己安全缺乏足夠保障而表示不滿的居民已達(dá)38.4%，明顯超過感覺安全和比較安全的30%居民比率公安部公共安全研究所：《你感覺安全嗎？》，群眾出版社1991年版，第40頁。。面對此形勢，彭真、王芳和劉復(fù)之，以及鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人在這一時期反復(fù)指示，批評治安工作沒有取得預(yù)期效果，要求公安部門“從重從快”整治治安。

在此背景下，中央先后于1979-1982年和1983-1986年開展全國性的治安整頓與“嚴(yán)打”運(yùn)動。在具體的策略上，八十年代的綜治策略多以打擊為主（見圖1）。研究顯示，期間每份文件“打擊”詞頻的均數(shù)達(dá)到1.14，作為對比，“預(yù)防”與“化解”的同期詞頻均數(shù)僅為0.29和0（見圖3）；九十年代以后至今，“打擊”詞頻依舊保持1.5左右的均數(shù)，中間雖然伴有大幅波動，但并沒有顯示出趨勢性變化，說明“打擊”作為一項綜治工作策略自八十年代以來始終扮演著十分重要的作用。就“打擊”對象而言，也有不同類型的違法犯罪行為，尤其是嚴(yán)重刑事犯罪，這一點(diǎn)可從圖1中“打擊”詞頻和“犯罪”詞頻曲線高度一致的關(guān)系得到印證。其中，“打擊”詞頻曲線中的三個峰期，分別是1982-1984年、1995-1996年和2000-2002年間開展的三次“嚴(yán)打”運(yùn)動。但這并不是說打擊的對象全都是犯罪活動，除此以外，也涵蓋了一些非犯罪活動。

第一，對犯罪活動的打擊。1981年，中央政法委召開京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會，會議要求對于嚴(yán)重刑事犯罪分子，“應(yīng)該繼續(xù)依法從重、從快處理”，為此要求簡化偵查和審判手續(xù)并下放死刑判決權(quán)《中共中央批轉(zhuǎn)中央政法委員會召開的〈京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會紀(jì)要〉和彭真、彭沖同志在座談會上的講話》（中發(fā)[1981]21號文件），1981年5月。。次年，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，要求“堅決打擊和分化瓦解各種破壞社會主義建設(shè)和破壞安定團(tuán)結(jié)的反革命分子，堅決打擊和防范、制止其他各種刑事犯罪活動”。對于一些罪行嚴(yán)重的犯罪分子，“必須依法從重從快懲處，其中情節(jié)特別惡劣、危害特別嚴(yán)重的要堅決依法判處死刑”，借此達(dá)到“震懾敵人，懲戒犯罪”中共中央：《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，1982年1月。的目的。但是幾年的打擊并未取得預(yù)期效果，鄧小平將之歸結(jié)于“主要是下不了手，對犯罪分子打擊不嚴(yán)、不快，判得很輕”，因此要求公安部門通過“組織一次、二次、三次嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動的戰(zhàn)役？每個大、中城市，都要在三年內(nèi)組織幾次戰(zhàn)役”《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第33-34頁。的方式迅速整頓治安。作為對該指示的回應(yīng)，1983年8月，中共中央發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動的決定》，文件中將嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動定性為“政治領(lǐng)域中一場嚴(yán)重的敵我斗爭”，隨即通過全國人大來簡化法律程序并下放死刑核準(zhǔn)權(quán)來為快速打擊掃除法律障礙。文件中雖然不再有“反革命”等字眼，但仍頻繁出現(xiàn)“民憤極大”、“揭發(fā)”和“打擊”等革命化語詞，尤其“可抓可不抓的，堅決抓；可判可不判的，堅決判；可殺可不殺的，堅決殺”等口號反映出當(dāng)時中央對“打擊”策略的重視。為了在制度上保證“從重從快”打擊犯罪，1979年11月22日，彭真在全國城市治安會議上指示，“在今后一個短時期內(nèi)，公、檢、法三機(jī)關(guān)要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，采取集體辦公的方式辦案”，以“及時地、準(zhǔn)確地依法處理重大刑事案件”彭真：《關(guān)于整頓城市社會治安的幾點(diǎn)意見》，1979年11月22日；彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第201頁。，在“嚴(yán)打運(yùn)動”正式開始后，“集體辦公”更是演化為遍及全國各地的“公檢法聯(lián)合辦案”侯猛：《“黨與政法”關(guān)系的展開——以政法委員會為研究中心》，《法學(xué)家》2013年第2期。。

九十年代后，面對重新高企的犯罪率，高層再次訴諸“嚴(yán)打”運(yùn)動。1990年4月，中央發(fā)布《關(guān)于維護(hù)社會穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》，文件指示“在公安部的統(tǒng)一組織下……一年開展幾次集中統(tǒng)一行動，依法從重從快、嚴(yán)厲打擊那些嚴(yán)重危害社會和群眾安全的……犯罪活動”。但是這樣的“嚴(yán)打”行動并未取得預(yù)期效果，根據(jù)公安部長陶駟駒的數(shù)據(jù)，九十年代前期的刑案發(fā)生率是八十年代前期的八倍以上，1995年1-2月的重大刑事案件立案率比94年同期上升12.6%以上周斌：《1996年第二次“嚴(yán)打”重拳應(yīng)對犯罪升級》，《國家人文歷史》2013年第16期。，為此公安部1996年4月成立“嚴(yán)打”辦公室，再次開展為期一年的“嚴(yán)打”運(yùn)動。新世紀(jì)以來，雖然“嚴(yán)打”的規(guī)模有所縮小，主導(dǎo)部門也主要限制在公安系統(tǒng)內(nèi)部，但“嚴(yán)打”所內(nèi)涵的運(yùn)動式打擊方法卻得以延續(xù)，始終活躍在歷史舞臺上。

第二，作為另一個“打擊”對象的非犯罪活動。八十年代末期以后，社會政治形勢發(fā)生變化，“打擊”的對象也隨之?dāng)U大，開始涵蓋一些非犯罪性的“不穩(wěn)定因素”，比如群體性事件、敵對勢力，尤其是民間組織一項。對于民間組織，中央的整肅態(tài)度十分嚴(yán)厲，1996年8月，兩辦發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，要求“公安和國家安全機(jī)關(guān)要各司其職……對境內(nèi)外敵對勢力……各種形式進(jìn)行的各種滲透、顛覆和破壞活動，有關(guān)部門要及時、堅決予以打擊”。作為民間組織的主管部門，民政部門的要求更為具體，要“該取締的要堅決取締，該撤銷的一定要撤銷，該整改的要認(rèn)真整改，該合并的必須合并”1997年7月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于清理整頓社會團(tuán)體意見的通知》（國辦發(fā)[1997]11號）。。經(jīng)過1996-1997年的整頓，民間組織的數(shù)量從20多萬下降到了16.5多萬。1999年中央發(fā)起新一輪對民間組織的清理工作，11月，兩辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》，要求以四項基本原則為要求，“對那些危害國家安全和社會穩(wěn)定的敵對非法民間組織，要重點(diǎn)進(jìn)行打擊。打擊敵對非法民間組織的破壞活動，要依法從嚴(yán)從快，力爭消除在萌芽階段”，而對于被取締組織中“組織、策劃破壞活動的首要分子和骨干，觸犯刑律的要堅決依法追究刑事責(zé)任”。之后，中共中央、全國人大、公安部、民政部、新聞出版署和國家體育總局至少單獨(dú)和聯(lián)合行文8份，反復(fù)要求取締非法組織，并停售和收繳其出版物，禁止任何個人和組織從事與該組織有關(guān)的任何活動。此次行動是1983年以來最為嚴(yán)厲的打擊行動之一，反映了政府對打擊策略一以貫之的倚重。

經(jīng)過數(shù)十年的演變，“嚴(yán)打”實(shí)際上已不再特指1983-1986年間的打擊活動，而在很大程度上反映了政府在應(yīng)對社會問題時的行事邏輯與治理方式。這些做法在短期內(nèi)雖有效果，但存在事后反彈的可能性，且運(yùn)動式的治理方法易導(dǎo)致打擊對象的機(jī)會主義心理，并不能從根本上解決問題。鑒于此，自九十年代，政府開始在策略上作出調(diào)整，將工作重心前移與下移，試圖通過基層的矛盾化解來消除犯罪和群體性事件的社會基礎(chǔ)，進(jìn)而達(dá)到預(yù)防不穩(wěn)定因素的最終目的。

四、九十年代：事前預(yù)防的維穩(wěn)起源

事前預(yù)防性控制的理念在八十年代應(yīng)對青少年犯罪問題上就已經(jīng)有所體現(xiàn)。1979年6月，中央八部門向中央呈遞關(guān)于青少年犯罪的報告，其中就要求“統(tǒng)籌安排妥善解決……動員城鄉(xiāng)基層組織和全社會的力量，來加強(qiáng)對青少年的教育”劉惠恕：《社會治安綜合治理論》，上海社會科學(xué)院出版社2006年版，第450-454頁。，隨即開始醞釀預(yù)防性控制的思想。在同一個問題上，1982年1月中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，其中在談及如何應(yīng)對的問題時，明確指出應(yīng)“研究少數(shù)青少年走上違法犯罪道路的原因和教訓(xùn)，積極地采取教育引導(dǎo)和預(yù)防犯罪的措施”，在該理念指導(dǎo)下，1985年10月，中央專文指出“預(yù)防和減少青少年違法犯罪，是一項綜合治理的‘系統(tǒng)工程”，要求全黨動員“組織各條戰(zhàn)線、各個部門的力量”，“更好地指導(dǎo)預(yù)防違法犯罪的工作”《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育預(yù)防青少年違法犯罪的通知》，1985年10月。。在此期間，預(yù)防性的做法主要限于理念討論，尚未形成制度化的操作。

八十年代末，中央對社會治安與穩(wěn)定形勢的認(rèn)知發(fā)生改變，并隨之大幅度調(diào)整了綜合治理的框架與策略，直接推動了預(yù)防性控制理念與操作的形成。首先這一改變直接導(dǎo)致綜治工作目標(biāo)從整治治安轉(zhuǎn)移到維護(hù)穩(wěn)定上。1982年，中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，全文五千八百字中提及“治安”一詞26次，“犯罪”一詞17次，未出現(xiàn)“穩(wěn)定”；中央于1990年4月發(fā)布另一份類似主題的文件——《中共中央關(guān)于維護(hù)社會穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》，篇幅相近，但全文中提及“穩(wěn)定”次數(shù)高達(dá)24次，而“犯罪”和“治安”則分別下降到11和14次。該文件開篇指出，“維護(hù)穩(wěn)定，是全黨和全國人民壓倒一切的政治任務(wù)……竭盡全力維護(hù)社會穩(wěn)定，是今年和今后一個時期政法工作的基本指導(dǎo)方針”，兩年后又進(jìn)一步將“是否有利于維護(hù)政治安定和社會穩(wěn)定”設(shè)定為“政法工作的出發(fā)點(diǎn)、最終目的和檢驗(yàn)我們一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)”中共中央：《關(guān)于加強(qiáng)政法工作，更好地為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的意見》（未公開），1992年7月。。隨即，全國政法工作會議上中央對政法工作的首要目標(biāo)從打擊各種類型的犯罪也調(diào)整為維護(hù)社會穩(wěn)定（見表2）。在這些要求下，作為政法系統(tǒng)基本組成的公安系統(tǒng)，被迅速賦予維護(hù)社會穩(wěn)定的職責(zé)，1996年2月召開的十九次全國公安工作會議上，中央政法委書記任建新指出，“公安機(jī)關(guān)是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要職能部門，在任何時候都必須把維護(hù)穩(wěn)定作為首要任務(wù)”任建新：《政法工作五十年——任建新文選》，人民法院出版社2005年版，第486頁。。為了更好地調(diào)動和整合各方面資源投入到維護(hù)穩(wěn)定的工作中，中央于1991年2月成立中央社會治安綜合治理委員會，致力于“從中央到地方，黨政軍各部門和各人民團(tuán)體……主動承擔(dān)起……社會穩(wěn)定的整體責(zé)任”中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，1991年2月。，其成員不僅包括政法部門，同時涵蓋一些民生經(jīng)濟(jì)部門，借助于這一框架，從事綜治工作維護(hù)穩(wěn)定的中央部門在短短數(shù)年內(nèi)從9個門類上升到了18個門類，幾乎涵蓋整個黨政軍群體系；而在此期間，綜治工作議題也隨之發(fā)生了相應(yīng)的變化，逐步從政法類議題向民生、經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)建設(shè)議題擴(kuò)散，議題數(shù)量也從1988年的13項迅速增加到了2000年的24項，并在新世紀(jì)后穩(wěn)定在了27項，涵蓋了社會的各個角落。

綜治工作目標(biāo)從整治治安到社會穩(wěn)定的變化在文件分析中也得到了直接的印證?！胺€(wěn)定”一詞在1989年正式出現(xiàn)于文件中后，在九十年代該詞頻均數(shù)始終維持在2.0左右，但這一水平在進(jìn)入新世紀(jì)后進(jìn)一步大幅度上升，一直上揚(yáng)到了平均5.0左右，體現(xiàn)了中央綜治工作對維護(hù)社會穩(wěn)定工作的重視“穩(wěn)定”詞頻變化的增長趨勢在全國公安會議上也得到了印證，參見鐘云華《建國以來警政文本的敘事話語及其實(shí)踐析評——以20次全國公安會議為視角》，《政法學(xué)刊》2013年第1期。。比之于“治安”的具體性，“社會穩(wěn)定”的內(nèi)涵更為廣泛和豐富，是指“整個社會處于穩(wěn)固、安定、和諧的狀態(tài)……包括政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會秩序正常和人心安定等”周永康：《關(guān)于社會穩(wěn)定》，《學(xué)習(xí)時報》2004年8月2日。。從工作要求上看，治安的核心內(nèi)容是打擊犯罪，而犯罪是已經(jīng)顯性化了的社會矛盾與糾紛，這一點(diǎn)決定了整治治安工作的事后性；但穩(wěn)定是一個綜合概念，不僅指代可見的犯罪問題，還包括可能（不）會演化為犯罪等問題的日常糾紛和矛盾，以及民意等隱性因素的安定，這客觀要求綜治工作不能等待隱性問題顯性化以后再采取行動，而需要將工作前移，主動地深入到社會的各個領(lǐng)域，搜索和發(fā)現(xiàn)可能會（也可能不會）顯性化為犯罪或者其他社會事件的矛盾與糾紛，主動介入防止此類矛盾與糾紛的擴(kuò)大化?？紤]到維護(hù)社會穩(wěn)定的這一要求，以往的單純以政法系統(tǒng)打擊犯罪為目的的工作模式已難以滿足工作要求，擴(kuò)大綜治工作的主體和議題范圍，讓更多的政府與社會主體在各自的社會領(lǐng)域開展更為全方位的綜治工作在所難免。但這樣的工作擴(kuò)展會帶來兩個問題：一方面，非政法主體（如民政、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)等）不具有“打擊”的職能，難以運(yùn)用強(qiáng)制力量達(dá)成綜治目的，這促使這些部門在介入綜治工作后只能采取化解、調(diào)解等較為柔性的策略；另一方面，九十年代后，綜治工作議題逐步擴(kuò)大到非犯罪領(lǐng)域，但非犯罪領(lǐng)域的矛盾糾紛等問題不屬于“敵我矛盾”，而屬于新形勢下的“人民內(nèi)部矛盾”，對這類矛盾的處理不適用“打擊”策略，而應(yīng)使“人民調(diào)解作為一項具有中國特色的法律制度……新時期維護(hù)社會穩(wěn)定的：‘第一道防線”最高人民法院、司法部：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定的意見》，2004年2月。。兩方面原因促使以調(diào)解為代表的預(yù)防性工作在九十年代初以后逐步興起這一點(diǎn)可以從“穩(wěn)定”詞頻曲線趨勢與“矛盾”、“糾紛”、“預(yù)防”、“化解”四條詞頻曲線趨勢基本相符這一事實(shí)得到印證（見圖2與圖3）。。

首先，即使是以打擊策略流行的整治犯罪領(lǐng)域，預(yù)防性控制的理念也得到了貫徹。1991年1月，中央政法委書記任建新在年度綜治會議上指出，“光靠打也不行，單一的打擊并不能根本改變社會治安的嚴(yán)峻形勢……應(yīng)當(dāng)把防范工作提到重要位置上來”《任建新同志在全國綜治工作會議上的講話（摘要）》，1991年1月15日，載《中國社會治安綜合治理年鑒1991-1992》，法律出版社1996年版，第64-65頁。，“針對過去一個時期內(nèi)一些地方出現(xiàn)的‘重打輕防傾向……對綜治方針的表述做出一定調(diào)整，強(qiáng)調(diào)了預(yù)防為主的思想”《陳冀平同志在基層綜治干部培訓(xùn)班上的講話》，載《中國社會治安綜合治理年鑒2009》，法律出版社2009年版，第71-72頁。。隨后，中央在政法工作綱領(lǐng)性文件《關(guān)于維護(hù)社會穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》中要求，“把預(yù)防犯罪的工作擺上重要位置，廣泛發(fā)動群眾做好安全防范工作，減少刑事犯罪案件的發(fā)生”。在如何預(yù)防犯罪問題上，“運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段”，“大力疏導(dǎo)調(diào)解各種社會矛盾和民間糾紛……避免矛盾激化”《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，1991年2月。。作為應(yīng)對犯罪的專責(zé)公安部門，其職能也發(fā)了變化，公安部指示“人民警察的任務(wù)……預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動”《中華人民共和國人民警察法》，1995年2月；公安部：《城市人民警察巡邏規(guī)定》（公安部令第17號），1994年2月。，在順序上預(yù)防已置于制止和懲治犯罪之前。

其次，在整治犯罪領(lǐng)域推行預(yù)防性控制的同時，中央也開發(fā)了具體的預(yù)防性機(jī)構(gòu)和策略，其中最具代表性的即是調(diào)解。1989年5月，國務(wù)院通過《人民調(diào)解委員會組織條例》，“人民調(diào)解委員會的任務(wù)為調(diào)解民間糾紛，并通過調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策”來實(shí)現(xiàn)“維護(hù)社會安定”的目的；為了保證調(diào)解人員的專業(yè)化，1993年11月，司法部成立了全國性的調(diào)解員協(xié)會，積極“開展培訓(xùn)工作，努力提高調(diào)解員的素質(zhì)；開展理論研究工作，對新形勢下人民調(diào)解工作出現(xiàn)的新情況進(jìn)行研究；不斷總結(jié)人民調(diào)解工作的新經(jīng)驗(yàn)”司法部：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解員協(xié)會建設(shè)的通知》（司發(fā)通[1996]074號），1996年6月。。調(diào)解制度的效果得到了中央的認(rèn)可，“人民調(diào)解防止民間糾紛激化工作在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和重視下，在各級司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，經(jīng)過廣大司法助理員和調(diào)解人員的努力，取得了顯著成績”司法部：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防止民間糾紛激化工作的通知》，1991年3月。。

世紀(jì)交替期間，預(yù)防性控制理念的重要性得到了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)。中央綜治委于1996年要求地方將健全基層基礎(chǔ)綜治組織作為化解社會矛盾的制度依托，并首次明確提出“把影響社會治安的因素最大限度地化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”的指導(dǎo)理念中央綜治委：《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作的意見》，1996年9月。，在這一過程中，是非對錯問題不再成為主要考量內(nèi)容吳雙戰(zhàn)：《“明辨是非”作為人民調(diào)解的原則沒有必要》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2010-06/28/content_1579780.htm ，2010-06-28。，作為工作主要目的的社會穩(wěn)定成為衡量一切工作的基本指標(biāo)。延續(xù)該思想，2000年中央綜治委首次專門針對糾紛調(diào)處工作發(fā)布文件，認(rèn)定“排查調(diào)處矛盾糾紛是正確處理人民內(nèi)部矛盾、預(yù)防和減少犯罪及群體性事件的首要環(huán)節(jié)”，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為維護(hù)穩(wěn)定工作的第一責(zé)任人，要秉持“預(yù)防為主、教育疏導(dǎo)、依法處理、防止激化”的原則，將“集中排查調(diào)處和經(jīng)常性排查調(diào)處結(jié)合起來”，“努力把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)”2000年8月，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見》（中辦發(fā)[2000]17號）。。雖然在此期間，中央對預(yù)防性控制的強(qiáng)調(diào)多體現(xiàn)在指導(dǎo)性原則上，操作性做法仍待細(xì)化，但這卻為新世紀(jì)后正式確立預(yù)防性控制的主導(dǎo)性地位奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

五、新世紀(jì)后：致力于基層矛盾調(diào)解的預(yù)防性控制

首先，群體性事件的大量出現(xiàn)改變了中央對社會治安形勢的認(rèn)知。新世紀(jì)以后，國內(nèi)社會政治經(jīng)濟(jì)“處于改革的攻堅階段和發(fā)展的關(guān)鍵時期，一些深層次的矛盾不斷顯現(xiàn)……群體性事件和突發(fā)事件對社會穩(wěn)定的影響越來越大”，面對如此形勢，中央指示“統(tǒng)籌各種資源，協(xié)調(diào)各方力量，全力做好維護(hù)穩(wěn)定的各項工作”中共中央：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》，2003年11月。。但考慮到中央對群體性事件的“人民內(nèi)部矛盾糾紛”的定性《羅干同志在中央綜治委2000年第二次全體會議上的講話》，載《中國社會治安綜合治理年鑒2000》，法律出版社2001年版，第58-59頁。，以往所習(xí)慣的打擊策略顯然不合時宜，“‘重打輕防的思想障礙需要清除”齊玉生：《重打輕防的思想障礙》，2002年，轉(zhuǎn)引自齊玉生《綜治隨筆》，山西人民出版社2007年版，第34頁。，需要采取新的策略。為此，中央政法委書記羅干指出，“認(rèn)真開展矛盾糾紛的排查調(diào)處工作……是預(yù)防和減少群體性事件，維護(hù)社會穩(wěn)定的一個好辦法……各級黨委領(lǐng)導(dǎo)都要高度重視”《羅干同志在中央綜治委2000年第二次全體會議上的講話》，2000年6月27日。。該設(shè)想在次年頒布的《中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理的意見》中得到體現(xiàn)，“打防結(jié)合，預(yù)防為主”正式被確立為“社會治安綜合治理工作的指導(dǎo)方針”，在具體做法上，各地需要“深入開展矛盾糾紛排查調(diào)處工作……了解群眾關(guān)注的治安難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，及時發(fā)現(xiàn)和掌握本地區(qū)、本部門和本單位的矛盾糾紛……把矛盾和問題解決在萌芽狀態(tài)，避免矛盾糾紛激化或釀成群體性事件”，簡言之，糾紛調(diào)處與矛盾化解成為預(yù)防性控制的工作重心。在預(yù)防性控制確立為指導(dǎo)方針以后，反映在詞頻趨勢上，“矛盾”、“糾紛”、“化解”與“預(yù)防”等體現(xiàn)預(yù)防性控制理念的詞頻均數(shù)大幅度增加，且在頻率上顯著超過了“打擊”詞頻，體現(xiàn)出預(yù)防成為了綜治的主導(dǎo)型策略。這一趨勢的形成是整個綜治體系共同努力的結(jié)果，在此期間，除政法部門外，民政、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、金融以及社團(tuán)等各個部門紛紛發(fā)文要求對自己領(lǐng)域中的矛盾與糾紛展開摸排與調(diào)解，一時之間，化解矛盾與調(diào)解糾紛成為各個綜治部門的基本職能。

其次，預(yù)防性控制的理念在黨政部門的擴(kuò)展。2001年后，在各級綜治辦內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，開始普遍設(shè)立專責(zé)糾紛化解的矛盾排處指導(dǎo)處（科）濟(jì)南市委政法委：《濟(jì)南政法委志》，2002年，第33頁。；2003年10月，中央綜治委協(xié)同中央編辦規(guī)定基層綜治委主任應(yīng)由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨（工）委、政府（辦事處）的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜治辦主任應(yīng)由黨（工）委副書記擔(dān)任……公安派出所所長、司法所所長、人民武裝部部長等可兼任副主任”，要“特別注意排查調(diào)處可能影響社會穩(wěn)定的重大矛盾糾紛，預(yù)防和減少群體性事件的發(fā)生”中央綜治委、中央編辦：《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會治安綜合治理基層組織建設(shè)的若干意見》（綜治委[2003]20號），2003年10月。。11月，中央調(diào)整了公安系統(tǒng)的工作方式，“不能隨意動用警力和強(qiáng)制手段”，而應(yīng)“認(rèn)真開展經(jīng)常性的矛盾糾紛排查調(diào)處工作……最大限度地把矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)……預(yù)防群體性事件的發(fā)生”中共中央：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》，2003年11月。。與此同時，成立不久的中央處理信訪問題及群體性事件聯(lián)席會議發(fā)布《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》，也要求地方慎用警力，將工作重心放在“定期排查、及時化解”上。兩年后，中央政法委與中央綜治委聯(lián)合開展平安建設(shè)活動，排名第二的任務(wù)第一位的任務(wù)主要是針對“敵對勢力的滲透破壞活動以及邪教組織的非法活動”等。即是“從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛，努力化解不和諧因素，防止嚴(yán)重危害社會穩(wěn)定的重大群體性事件發(fā)生”，同時，文件中首次要求構(gòu)建“政策和行政管理措施之前要進(jìn)行影響穩(wěn)定的風(fēng)險評估”制度中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》，2005年10月。。在2006和2007年，中央綜治委將上述做法擴(kuò)展到農(nóng)村，結(jié)合農(nóng)村社會矛盾的特點(diǎn)，重點(diǎn)在“干群關(guān)系、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、土地征用、村務(wù)公開和鄰里糾紛”等領(lǐng)域推進(jìn)農(nóng)村調(diào)解工作的規(guī)范化中央綜治委：《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村平安建設(shè)的實(shí)施意見》，2007年4月；中央綜治委：《關(guān)于深入開展農(nóng)村平安建設(shè)的若干意見》，2006年12月。。

第三，作為預(yù)防性控制之體現(xiàn)的調(diào)解機(jī)制確立。中央綜治委對綜治下沉工作的要求達(dá)至街區(qū)層面，在“中心城區(qū)、重點(diǎn)集鎮(zhèn)、主要街區(qū)、交通干線、繁華地段、專業(yè)市場、公共復(fù)雜場所、重點(diǎn)要害部位和易發(fā)案部位，建立治安動態(tài)視頻監(jiān)控系統(tǒng)”《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理基層基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見》（中辦發(fā)[2009]14號），2009年3月。，并推廣奧運(yùn)安保志愿者的做法，將保安、報攤、修鞋匠和自行車修理工等街頭工作人員納入維穩(wěn)信息網(wǎng)絡(luò)，以全方位地掌握社會治安和社會穩(wěn)定的基本數(shù)據(jù)周永康：《深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展 保障社會公平正義維護(hù)社會和諧穩(wěn)定》，《求是》2009年第3期。。2009年，中央政法委與中央維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組簽發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的意見》，正式將“社會矛盾化解”設(shè)定為政法工作的第一任務(wù)，“調(diào)解優(yōu)先”的原則得到正式確認(rèn)，并提出建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動的“大調(diào)解”工作體系轉(zhuǎn)引自《駐馬店市委、市政府辦公室關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》，http：//zmdnews.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id=308584。。次年，中央綜治辦進(jìn)一步擴(kuò)大了“大調(diào)解”范圍，“整合政法、綜治、信訪和有關(guān)行政職能部門及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織的調(diào)解資源和力量，建立矛盾糾紛聯(lián)排聯(lián)調(diào)的大調(diào)解工作平臺”，將駐地企業(yè)、中介組織、行業(yè)協(xié)會、專家咨詢委員會等社會力量納入調(diào)處，在基層社區(qū)和村落發(fā)揮“綜治特派員、綜治協(xié)管員、綜治信息員、治安中心戶長、治安志愿者及老干部、老黨員、老模范、老教師、老軍人等各種群防群治隊伍”中央綜治辦：《關(guān)于切實(shí)做好矛盾糾紛大排查大調(diào)解工作的意見》，2010年4月。的調(diào)解作用。為了調(diào)動非政法部門的積極性，2011年4月，中央綜治委聯(lián)合最高檢、最高法、公安部等16部門聯(lián)合行文，指示將“人民調(diào)解工作做在行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁、訴訟等方法前”，并且把“縣（市、區(qū)）矛盾糾紛調(diào)處工作平臺與同級人民法院、人民檢察院、司法行政機(jī)關(guān)、政府法制機(jī)構(gòu)、信訪部門及其他行政機(jī)關(guān)調(diào)解矛盾糾紛實(shí)現(xiàn)銜接”2011年4月，中央綜治委、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院法制辦、公安部、司法部、人社部、衛(wèi)生部、國土資源部、住建部、民政部、國家工商總局、國家信訪局、全國總工會、全國婦聯(lián)、團(tuán)中央等16部門出臺《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》。，在框架意義上實(shí)現(xiàn)了大調(diào)解的工作格局。

第四，調(diào)解工作的司法化與專業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)。一方面，調(diào)解工作的適用范圍不斷擴(kuò)大，前期調(diào)解工作主要是指人民調(diào)解，但新世紀(jì)后，調(diào)解的類型不斷增加。2004年2月，最高法與司法部聯(lián)合推動訴訟調(diào)解，規(guī)定“人民法院審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件一般應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解”最高人民法院、司法部：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定的意見》，2004年2月。；三年后，最高院明確將訴訟調(diào)解確定為“我國訴訟制度的重要組成部分，是人民法院行使審判權(quán)的重要方式，是和諧司法的重要內(nèi)容”，在民事審判工作上確立了“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的指導(dǎo)方針，在執(zhí)行中要求“加強(qiáng)訴訟調(diào)解工作力度，增加調(diào)解結(jié)案的數(shù)量，盡力提高調(diào)解結(jié)案的比例”，且將調(diào)解的范圍擴(kuò)大到了“刑事自訴案件及其他輕微刑事案件”最高人民法院：《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》（法發(fā)[2007]9號），2007年3月。。與此同時，行政案件也被納入調(diào)解范圍，尤其是涉及征地拆遷、勞資關(guān)系和環(huán)保的群體性案件更是如此，期待通過調(diào)解實(shí)現(xiàn)“消除矛盾、減少對抗、定分止?fàn)?、案結(jié)事了的效果”最高人民法院：《關(guān)于妥善處理群體性行政案件的通知》（法[2006]316號），2006年12月；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議、健全行政爭議解決機(jī)制的意見》（中辦發(fā)[2006]27號），2006年6月。。在調(diào)解的適用性上，2010年6月，最高法進(jìn)一步推動調(diào)解的優(yōu)先性，確立“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的方針，“把調(diào)解作為處理案件的首要選擇，自覺主動地運(yùn)用調(diào)解方式處理矛盾糾紛，把調(diào)解貫穿于立案、審判和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)”最高人民法院：《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》（法發(fā)[2010]16號），2010年6月。。中央對調(diào)解工作的推動并不限于司法機(jī)構(gòu)，還著手選聘有專業(yè)背景的專家學(xué)者參與組建行業(yè)性和專業(yè)性的調(diào)解機(jī)構(gòu)，“實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員隊伍專業(yè)化、社會化”司法部：《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)的意見》（司發(fā)通[2011]93號），2011年5月；司法部：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》（司發(fā)通[2014]109號），2014年12月。。

另一方面，調(diào)解的結(jié)果不斷獲得法律確認(rèn)。針對調(diào)解協(xié)議的效力問題，2002年9月，最高人民法院出臺司法解釋，“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)”最高人民法院：《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（法釋[2002]29號），2002年9月。，“應(yīng)當(dāng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力……通過法院的裁判維護(hù)調(diào)解協(xié)議的法律效力”中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期人民調(diào)解工作的意見》（中辦發(fā)[2002]23號），2002年9月。。最終以法律形式確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的是2010年《人民調(diào)解法》，“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行”，特別是經(jīng)過法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人若拒絕履行，則另一方“可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行”。調(diào)解效果的司法化客觀上為調(diào)解工作的擴(kuò)展提供了有力支撐。

經(jīng)過十余年的努力，調(diào)解工作的范圍逐步涵蓋了民事、行政、經(jīng)濟(jì)和刑事案件，其中全國一審民事案件調(diào)解率從2003年的29.94%不斷上升，在2008年達(dá)到35.18%，逼近36.43%的判決結(jié)案率，一些地方宣稱調(diào)解率達(dá)到了60%-80%李杰：《調(diào)解率說明什么？對“調(diào)解率與和諧正相關(guān)”命題的分析》，《法律適用》2008年第10期。，調(diào)解制度儼然成為了與審判并行的一套司法體系，但并非為了推動司法工作本身而設(shè)計，而是致力于將“法、理、情統(tǒng)一于執(zhí)法辦案……實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一”最高人民檢察院：《關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》，2010年2月。，確保社會糾紛不致升級為不穩(wěn)定因素。伴隨調(diào)解工作在各個領(lǐng)域與層級的大范圍推廣，其所內(nèi)涵的預(yù)防性控制的綜治理念與策略也得到了全面貫徹，終于成為綜治工作的主導(dǎo)型策略（見圖3）。

六、結(jié)語與討論

中央在綜治方面的策略從根本上來講是國家治理的一個重要部分，國家根據(jù)不同歷史階段所面臨的社會問題屬性及其變化而對綜治策略相機(jī)做出調(diào)適。在八十年代，中央將嚴(yán)重刑事犯罪視為主要威脅，不惜訴諸公檢法聯(lián)合辦案模式，多次開展以嚴(yán)重刑事犯罪為主要目標(biāo)的“嚴(yán)打”運(yùn)動。九十年代后，迅速增長的群體性事件日益成為影響地方社會秩序的重要因素，并因此被納入中央決策視野，甚至改變了中央對社會治安與穩(wěn)定形勢的認(rèn)知，但后者對此類事件的“人民內(nèi)部矛盾”定性客觀上又要求國家對八十年代盛行的“嚴(yán)打”策略做出調(diào)整，最終促成國家在綜治方面首要任務(wù)從具體的“治安秩序”，向抽象且泛化的“社會穩(wěn)定”轉(zhuǎn)型。該轉(zhuǎn)型促使國家在綜治策略方面，在對刑事犯罪保持繼續(xù)打擊的同時，逐步將工作的重心前移到以化解矛盾和調(diào)解糾紛為中心的預(yù)防性控制，進(jìn)而給當(dāng)下國家與社會關(guān)系，乃至國家政權(quán)本身都帶來深遠(yuǎn)的影響。

相比于事后打擊式的應(yīng)對策略，預(yù)防性控制無疑對政府治理深度要求更高。預(yù)防性控制的前提是對整個社會有更高的知曉度，了解各個領(lǐng)域的矛盾與糾紛狀況，為此，國家需要建構(gòu)和延伸向整個社會的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。所以，九十年代后中央連續(xù)發(fā)布文件，一方面建立綜治辦、維穩(wěn)辦和聯(lián)席辦為支撐的專責(zé)綜治機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對此類事件的應(yīng)處工作；另一方面，將綜治的功能賦予既有的基層機(jī)構(gòu)，短期內(nèi)基層的黨支部、村委會、社區(qū)、派出所、婦聯(lián)、學(xué)校和企業(yè)等悉數(shù)成為信息搜集和矛盾化解主體。在這一過程中，國家權(quán)力一改八十年代從社會撤退的情勢，重新建構(gòu)并延伸國家的觸角，經(jīng)過數(shù)次國家使命的強(qiáng)化（如奧運(yùn)和世博安保等），維護(hù)社會穩(wěn)定的國家意志不斷被具體化為物理上的權(quán)力技術(shù)，伸向包括傳統(tǒng)領(lǐng)域和新生空間在內(nèi)的社會各個角落，形成國家對社會的全方位統(tǒng)攝，以此掌控并前置性地化解任何可能的“不穩(wěn)定因素”。至此，維穩(wěn)之于國家已超越一般意義上的工作職能范疇，已演化為一種國家治理模式，內(nèi)嵌于體系之內(nèi)，彌散于理念之中，它不再僅適用于一項具體的社會治安與穩(wěn)定工作，而成為了政府思考與應(yīng)對各種公共事務(wù)的基本認(rèn)知與反應(yīng)框架。

在以預(yù)防性控制應(yīng)對社會問題的過程中，遍布各個領(lǐng)域的觸角通過全方位的信息搜集與前置性干預(yù)化解著任何可能的不穩(wěn)定風(fēng)險，柔性手段的大規(guī)模使用在很大程度上實(shí)現(xiàn)了對大規(guī)模強(qiáng)制手段的替代，進(jìn)而在不損及宏觀合法性的情況下，有效維護(hù)了社會政治經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。但是公共權(quán)力本身內(nèi)在的擴(kuò)張本能并不會自覺地尋找和維持一個“合理”的邊界，而以綜合治理為載體的國家自然也難以期待會自動構(gòu)建一個“合理”的國家與社會結(jié)構(gòu)，恰如竭盡全力的維護(hù)穩(wěn)定并不會真正實(shí)現(xiàn)一個完全理想意義上的“社會穩(wěn)定”一樣，但恰是“永遠(yuǎn)在路上”的維穩(wěn)狀態(tài)反過來不斷地自我強(qiáng)化和自證維穩(wěn)體系本身的合理與合法性?？梢灶A(yù)見的是，這不可避免地會帶來對社會空間的侵蝕與對公共組織的擠壓，進(jìn)而在延伸對社會滲透的同時不斷增加國家運(yùn)轉(zhuǎn)的成本，而社會空間的消減迫使國家走向直接應(yīng)對民眾的前臺，政治緩沖帶的弱化則難免會反過來導(dǎo)致對國家能力的反噬，如何在這一兩難命題中尋求折中方案確是一個值得研究的話題。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

Abstract： In the past decades after reform and opening up， China has gradually formed a comprehensive management system of public security in response to the different issues of public security. Based on 315 documents of the central government on public security collected from diverse sources， this paper analyzes the formation and evolution of the guideline and system of comprehensive management. As this study shows， the operation over crime was mainly limited to the “severe and expeditious” striking strategy of political-legal system， although central government already proposed the idea of comprehensive management of diverse systems to deal with public security when the criminal offence was very pervasive in 1980s. However， as the social protests surged in 1990s and was perceived as main threat public security， central government shifted the target of comprehensive management of public security from its early focus on crime control to a wide-ranged stability maintenance， which required an adaptation of strategy of comprehensive management. As a result， central government was devoted to institutionalizing comprehensive management through the establishment of a comprehensive management committee system in order to integrate political-legal and non-political-legal departments. Its concrete adaptation includes building professional stability maintenance agents， expanding the applicability of mediation by legalization to promote pre-emptive control with its focus on information gathering and contradictory resolution， hoping to resolve any instable factor in the bud. These series of practices have greatly encouraged the state to replace ex post large-scale violence with ex ante flexible governance when handling social protests， and also made great contribution in preventing large social movement and maintaining the overall social stability.

Keywords： Central Government； Comprehensive Management； Striking； Pre-emption； Evolution