法學(xué)本科院校立法人才培養(yǎng)若干問題研究

李偉

[摘 要]立法人才是我國法律職業(yè)人才的重要組成部分，我國目前急需立法人才，法學(xué)本科院校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起培養(yǎng)立法人才的重任。立法人才除了要具備司法型法律人才的政治素養(yǎng)、職業(yè)素養(yǎng)和要求，還需要有更高的政治素養(yǎng)、更為扎實的法學(xué)理論功底、更廣博的知識、敏銳的洞察力、社會調(diào)查與分析能力和立法思維。法學(xué)本科院校應(yīng)當(dāng)從人才培養(yǎng)目標(biāo)、課程體系設(shè)置、“雙師型”教師隊伍培養(yǎng)和實踐教學(xué)建設(shè)等方面探索立法人才培養(yǎng)機制。

[關(guān)鍵詞]立法人才；職業(yè)素養(yǎng)；培養(yǎng)機制

[中圖分類號] C961 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）05-0015-03

隨著時代的發(fā)展，社會主義法治建設(shè)越來越需要更多的立法型法律職業(yè)人才。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”部分明確要求要完善立法體制、深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和加強重點領(lǐng)域立法，“加強法治工作隊伍建設(shè)”部分中明確要求要“加強立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍建設(shè)”。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議正式審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，其中第七十二條賦予全部設(shè)區(qū)的市、自治州，廣東的東莞市與中山市，以及甘肅嘉峪關(guān)市和海南三沙市地方立法權(quán)。目前我國有284個設(shè)區(qū)的市、30個自治州，加上東莞市、中山市、嘉峪關(guān)市和三沙市，一共有318個城市獲得立法權(quán)，于是， 地方人大立法人才緊缺的問題就凸顯出來了。正如全國人大代表陳偉在接受《法制日報》記者采訪時所講述的：“從目前來看，設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)存在的主要瓶頸是立法人才的短缺。”[1]經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，我國當(dāng)代的社會需求與改革開放前已經(jīng)顯著不同。十九大報告指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新階段，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！盵2]制定良好的法律，保障公平、正義的實現(xiàn)是人民群眾過上美好生活的保障，貫徹落實十九大報告精神就需要更多的立法人才。廣州大學(xué)法學(xué)院從2015年秋期開始招收“立法專業(yè)人才實驗班”，探索立法人才培養(yǎng)機制，經(jīng)過2年的探索，對立法人才培養(yǎng)有了全新的認(rèn)識。

一、培養(yǎng)立法人才是我國本科法學(xué)院校的任務(wù)

截止到2016年12月底，經(jīng)教育部批準(zhǔn)注冊的設(shè)有法學(xué)本科專業(yè)的高等院校已經(jīng)超過750所，在校法學(xué)本科生人數(shù)達(dá)45萬人[3]。但在高等院校是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)立法人才培養(yǎng)問題上出現(xiàn)了一個具有爭議性的問題：立法人才應(yīng)當(dāng)在本科層次培養(yǎng)，還是在碩士、博士層次培養(yǎng)？對于這一問題有學(xué)者提出，“立法人才應(yīng)當(dāng)接受研究生教育，取得法學(xué)或法律專業(yè)碩士學(xué)位，而不僅僅是法學(xué)本科取得學(xué)士學(xué)位”[4]。從實踐來看，目前我國法學(xué)院校立法人才培養(yǎng)基本上都是在碩士和博士層次。到目前為止，在本科層次開展立法人才培養(yǎng)的只有廣州大學(xué)法學(xué)院。筆者認(rèn)為，立法人才屬于法治人才的一部分，本科法學(xué)院校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起培養(yǎng)立法人才的重任。

（一）傳統(tǒng)法學(xué)教育主要培養(yǎng)法官、檢察官和律師等典型的司法型法律職業(yè)人才

傳統(tǒng)的法學(xué)教育基本上以培養(yǎng)包括法官、檢察官和律師的司法型法律職業(yè)人才為主。英美法系中的代表性國家英國、美國的法學(xué)教育都是以培養(yǎng)律師為職業(yè)目標(biāo)。英國的4大律師學(xué)院主要是培養(yǎng)出庭高級律師。美國法學(xué)院人才培養(yǎng)的目標(biāo)也是律師，學(xué)生畢業(yè)后基本上以律師作為法律職業(yè)的起點。美國的法官是從職業(yè)經(jīng)驗豐富的律師中挑選。大陸法系國家中，德國的法學(xué)教育也主要是以培養(yǎng)法官、檢察官和律師等司法人才為目標(biāo)。雖然德國法律教育經(jīng)過改革，提出了培養(yǎng)“具有全方位工作能力的法律人”的目標(biāo)，但是德國的法官教育在法學(xué)教育中有著特殊的意義，即只有取得法官資格，才可能被任命為法官、檢察官、律師或者公證人等。

我國改革開放40年的法學(xué)教育也是以培養(yǎng)司法型法律職業(yè)人才為主。2002年開始實施的國家統(tǒng)一組織的司法考試制度，明確要求擔(dān)任法官、檢察官和律師必須通過司法考試。這對我國的法學(xué)教育有著巨大影響，此后的法學(xué)院校培養(yǎng)的法律職業(yè)人才幾乎全部以培養(yǎng)法官、檢察官和律師為目標(biāo)。40年來，我國法學(xué)院校培養(yǎng)的法律人才大部分也是以律師、法官和檢察官為職業(yè)。

（二）本科法學(xué)院校理應(yīng)承擔(dān)起立法人才培養(yǎng)的任務(wù)

針對各地人大立法人才奇缺的問題，目前人大系統(tǒng)內(nèi)基本上是采取開設(shè)短期培訓(xùn)班的方式培養(yǎng)立法人才。2016年3月之前，全國人大常委會舉辦了3期立法法培訓(xùn)班，對各?。▍^(qū)、市）和178個設(shè)區(qū)的市、自治州的873名立法工作者進(jìn)行了培訓(xùn)[1]。但是這些經(jīng)過短期培訓(xùn)的立法人才存在基礎(chǔ)理論差、知識不系統(tǒng)、缺乏立法思維等缺陷，這就嚴(yán)重限制了立法質(zhì)量的提升。我國法學(xué)院校有系統(tǒng)的人才培養(yǎng)體系、強大的師資隊伍和完備的教學(xué)資源，原本就擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)法治人才的任務(wù)，理應(yīng)在培養(yǎng)司法型法律職業(yè)人才的同時，承擔(dān)起培養(yǎng)社會主義立法人才的重任。

應(yīng)當(dāng)在本科層次就開展立法人才培養(yǎng)的理由有5個。一是我國立法人才十分緊缺，只靠立法學(xué)的碩士、博士層次的人才根本無法滿足需求。二是立法人才需要的許多知識和技能有必要在本科階段培養(yǎng)。在法律專業(yè)知識方面，如立法體系、立法技術(shù)等基本知識在本科階段掌握并無困難，反而有助于學(xué)生形成完備的法律知識體系。三是立法人才所需要的管理學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等領(lǐng)域的知識和技能適合在本科階段培養(yǎng)，不適合放在碩士、博士階段培養(yǎng)。四是法律思維的養(yǎng)成需要時間和積累，在本科階段就開始培養(yǎng)效果更好。五是法律職業(yè)信仰和職業(yè)道德適合在本科階段開始培養(yǎng)。當(dāng)然，本科階段培養(yǎng)的立法人才可以繼續(xù)攻讀碩士、博士學(xué)位，這并不矛盾。具有立法學(xué)方向?qū)W士學(xué)位的學(xué)生，更適合于攻讀立法學(xué)方向的碩士、博士。教育部2018年發(fā)布的《普通高等學(xué)校法學(xué)類本科專業(yè)教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)》解決了這一爭議。這個國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，本科法學(xué)人才培養(yǎng)的目標(biāo)是培養(yǎng)“具備依法執(zhí)政、科學(xué)立法、依法行政、公正司法、高效高質(zhì)量法律服務(wù)能力與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的復(fù)合型、職業(yè)型、創(chuàng)新型法治人才及后備力量”，明確把“科學(xué)立法”作為法學(xué)本科人才培養(yǎng)的目標(biāo)?？梢?，在本科階段培養(yǎng)立法職業(yè)人才應(yīng)當(dāng)毫無爭議。

二、立法人才的職業(yè)素養(yǎng)和能力要求

中辦、國辦于2015年12月印發(fā)的《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》（以下簡稱“《意見》”）中明確規(guī)定：“法律職業(yè)人員是指具有共同的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)倫理和從業(yè)資格要求，專門從事立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)和法律教育研究等工作的職業(yè)群體。擔(dān)任法官、檢察官、律師、公證員、法律顧問、仲裁員（法律類）及政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決的人員，應(yīng)當(dāng)取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格。國家鼓勵從事法律法規(guī)起草的立法工作者、其他行政執(zhí)法人員、法學(xué)教育研究工作者，參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得職業(yè)資格。”《意見》雖然在現(xiàn)階段沒有對從事立法工作人員提出必須通過法律職業(yè)資格考試的要求，而只是“鼓勵”取得法律職業(yè)資格，但是明確了立法人員屬于法律職業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)和其他法律職業(yè)人員一樣具有“共同的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)倫理和從業(yè)資格要求”。

筆者概括《意見》和法學(xué)研究者們的相關(guān)觀點后認(rèn)為，立法人才應(yīng)當(dāng)與法官、檢察官和律師等典型的司法型法律職業(yè)人才具有共同的政治素養(yǎng)、法律專業(yè)知識、法律思維、法律專業(yè)語言體系、法律職業(yè)道德、職業(yè)信仰和職業(yè)技能等方面的能力和素養(yǎng)[4]。但是除此之外，從立法工作本身的需要出發(fā)，立法人才還需要具備特殊的職業(yè)素養(yǎng)和符合特殊的職業(yè)能力要求。

（一）更高的政治素養(yǎng)要求

除了需要具備像司法型法律職業(yè)人才一樣的政治素養(yǎng)，我國獨具特色的政治制度對立法人才提出了更高的政治素養(yǎng)要求。首先，立法人才的工作單位涉及國家根本政治制度。我國的根本政治制度是人民代表大會制，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，但是具有立法權(quán)的人民代表大會又是立法機關(guān)，享有立法權(quán)。立法工作人員必須具有高度的政治覺悟，時刻注意維護國家最高權(quán)力機關(guān)的形象。其次，立法權(quán)的行使涉及黨的大政方針的實施。根據(jù)我國社會主義的社會制度，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。通過立法貫徹黨的大政方針是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑，這就對立法者是否能正確理解黨的大政方針、如何通過立法更好地貫徹落實黨的大政方針提出更高要求。最后，立法都是涉及國家或者地方國計民生的大事，立法出現(xiàn)錯誤比法官、律師等適用法律錯誤危害更甚，從良法善治的角度出發(fā)，理應(yīng)對立法者提出更高的政治素養(yǎng)要求。

（二）更為扎實的法學(xué)理論功底

與司法型法律職業(yè)人才不同，立法者需要更為扎實的法學(xué)理論基礎(chǔ)。司法實踐中，法官、檢察官、律師辦理案件時適用的主要是生效的法律條文，主要是對法律條文的理解和推理。除非疑難案件，一般情況下法律條文的含義是清楚的。但是立法者所面對的都是社會生活中出現(xiàn)的新問題，這些問題沒有現(xiàn)成的答案，在立法時需要先從理論上進(jìn)行論證，解決理論依據(jù)問題之后才能進(jìn)行立法，這就對立法人才的法學(xué)理論功底提出更高的要求。

（三）更廣博的知識

立法人才屬于典型的復(fù)合型人才，需要包括法律知識在內(nèi)的廣博的知識。立法的目的是進(jìn)行社會管理，解決社會問題，這就需要立法人才具有社會學(xué)、管理學(xué)等等方面的廣博的知識，能夠明察問題的來龍去脈，綜合運用法律、管理等多方面的知識制定出更好的法律制度。立法涉及社會的各個領(lǐng)域，這也需要立法人才對相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)知識有一定的了解，能夠?qū)@些領(lǐng)域進(jìn)行研究并運用法律制度解決問題。“法典的編纂如同美術(shù)。法典的起草者以一個筆端寫出億兆的權(quán)利義務(wù)。故而編纂法典之際，選擇起草者倍加慎重。博覽群書的法學(xué)者并非就合適，辭藻華麗的文學(xué)者亦非就合適，只有兼具正確判斷力和嚴(yán)肅辭藻的，并精通歷史，明白哲理，廣泛通曉內(nèi)外法律者，才堪此重任。而欲得此人，則實屬不易?！盵5]

（四）敏銳的洞察力和社會調(diào)查、分析等能力

立法工作中需要立法者具有敏銳的社會洞察力，時刻關(guān)注社會，及時發(fā)現(xiàn)社會問題，分析問題的成因，然后通過立法制定出良好的法律制度來解決社會問題。制定法律制度時，還需要進(jìn)行大量的社會調(diào)查，對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計和分析，找出產(chǎn)生問題的真正根源和解決問題的辦法。

（五）與司法型法律職業(yè)人才的思維有顯著差異的立法思維

雖然法官、檢察官和律師等司法型法律職業(yè)人才和立法人才的思維都是抽象的法律條文和具體的案例之間的演繹與推理，同屬于法律思維，但是二者的思維線路恰好相反。法官、檢察官和律師辦理案件時的思維是抽象的法律制度在具體案件中的理解和適用，而立法者的思維是從具體的社會生活案例（生活中發(fā)生的問題）中總結(jié)出問題，然后制定出普遍適用的抽象的法律制度。對立法人才的上述特殊要求，就決定了按照司法型法律職業(yè)人才要求培養(yǎng)的人才無法滿足立法工作需要。

三、探索立法人才培養(yǎng)機制

在本科教育階段培養(yǎng)立法人才是一個全新的任務(wù)，法學(xué)院校應(yīng)當(dāng)積極探索培養(yǎng)機制。習(xí)近平總書記在中國政法大學(xué)座談時指出，要深入研究和解決好“為誰教、教什么、教給誰、怎么教”[6]的問題。習(xí)總書記的話生動、簡潔地指出了我國立法人才培養(yǎng)機制應(yīng)當(dāng)如何建設(shè)。筆者結(jié)合廣州大學(xué)法學(xué)院自2015年9月開始招收立法學(xué)方向本科生的教學(xué)實踐，對本科層次立法人才培養(yǎng)機制建設(shè)提出以下建議。

（一）制定更為科學(xué)、合理的人才培養(yǎng)目標(biāo)

根據(jù)立法人才應(yīng)具有的政治素養(yǎng)、職業(yè)素養(yǎng)和能力要求，將立法人才的培養(yǎng)目標(biāo)確定為培養(yǎng)德法兼修，具有堅定的社會主義法治理念，熟悉社會主義法治體系，擁有與立法有關(guān)的專業(yè)知識和寬廣的知識面，具備法律法規(guī)起草能力，具有家國情懷的立法型法律職業(yè)人才。

（二）課程體系要具有較強的立法學(xué)專業(yè)特性

在設(shè)置普通法學(xué)學(xué)生課程的同時，應(yīng)當(dāng)開設(shè)立法學(xué)方向的課程體系。這一課程體系包括以下幾方面的課程：1.法學(xué)理論課程。如法哲學(xué)、中外法制史、中外法律思想史、法學(xué)名著選讀等。2.立法學(xué)課程。包括立法學(xué)、立法技術(shù)學(xué)等。3.相關(guān)專業(yè)課程。為拓寬學(xué)生的視野和知識面，開設(shè)管理學(xué)、社會學(xué)、新聞學(xué)等課程。4.立法技能課程。如社會調(diào)查與統(tǒng)計、立法法案評析、演講與辯論等課程。5.立法思維課程。

（三）培養(yǎng)“雙師型”教師隊伍

培養(yǎng)立法人才需要一批既有豐富立法實踐經(jīng)驗又有深厚法學(xué)理論功底的“雙師型”教師。高?？梢酝ㄟ^聘請人大、政府法制部門的立法人員擔(dān)任兼職教師，或者委派專任教師到立法實務(wù)部門掛職等途徑來培養(yǎng)“雙師型”教師。

（四）注重實踐教學(xué)

立法人才屬于法律職業(yè)人才，在培養(yǎng)中也要重視實踐教學(xué)，培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)技能，引導(dǎo)學(xué)生樹立職業(yè)信仰和養(yǎng)成職業(yè)道德。可以通過下列途徑開展實踐教學(xué)：1.到政府法制部門調(diào)研。在大一階段，學(xué)生還沒有掌握系統(tǒng)的法律專業(yè)知識，不適合實習(xí)，但是可以到人大、政府法制部門做行業(yè)調(diào)研，開始了解立法部門的基本情況，培養(yǎng)職業(yè)興趣。2.到大二、大三階段就可以開始進(jìn)行技能訓(xùn)練：（1）訓(xùn)練演講與辯論才能。對于立法人員來說，給人大代表解釋草案內(nèi)容，說服人大代表接受草案是一項重要技能，需要進(jìn)行培養(yǎng)。（2）訓(xùn)練法規(guī)起草能力。大三階段，學(xué)生掌握了一定的系統(tǒng)的法律專業(yè)知識，可以在老師指導(dǎo)下進(jìn)行法規(guī)起草訓(xùn)練。（3）撰寫調(diào)研報告?？梢越M織學(xué)生開展社會調(diào)查，撰寫調(diào)查報告，培養(yǎng)學(xué)生的社會調(diào)查和分析問題能力。3.組織開展畢業(yè)實習(xí)。大四階段，安排學(xué)生到人大、政府法制部門實習(xí)，鍛煉學(xué)生運用知識解決實際問題的綜合能力。4.撰寫畢業(yè)論文。鍛煉學(xué)生撰寫文章、分析問題和解決問題的綜合能力。

四、結(jié)語

隨著時代的發(fā)展，立法人才已經(jīng)成為一種重要的法律職業(yè)人才。我國有地方法規(guī)制定權(quán)的人大和負(fù)責(zé)起草、審核政府規(guī)范性文件的地方法制部門都急需立法人才，法學(xué)院校應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變觀念，開展本科層次立法人才培養(yǎng)機制的探索，承擔(dān)起培養(yǎng)立法人才的重任，為社會主義法治建設(shè)培養(yǎng)出合格的立法人才。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1] 趙志鋒.重視人才培養(yǎng)確保設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量[N].法制日報，2016-03-12（001）.

[2] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].（2017-10-27）[2018-08-03].http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[3] 蔣新苗.加快構(gòu)建中國特色法學(xué)人才體系[J].中國大學(xué)教學(xué)，2017（5）：34.

[4] 李克杰.論立法人才的范圍、職業(yè)素養(yǎng)與培養(yǎng)模式[J].齊魯師范學(xué)院學(xué)報，2017（4）：26.

[5] 穗積陳重.法典論[M].李求軼，譯.北京：商務(wù)印書館，2014：68.

[6] 習(xí)近平.立德樹人德法兼修抓好法治人才培養(yǎng) 勵志勤學(xué)刻苦磨煉促進(jìn)青年成長進(jìn)步[N].人民日報，2017-05-04（001）.

[責(zé)任編輯：龐丹丹]