職業(yè)教育校企合作中政府管理職能優(yōu)化研究

王云

摘要：政府的角色定位決定了政府介入校企合作的方式及程度。當(dāng)前，政府職能不能滿足職業(yè)教育校企合作的功能性訴求，其表現(xiàn)為：法律法規(guī)不健全，相關(guān)政策支持不足以及缺乏有力監(jiān)管等?；谡芾砺毮軆?yōu)化的職業(yè)教育校企合作的對(duì)策是：以法律的形式賦予行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)參與職業(yè)教育的權(quán)利，建立健全相關(guān)政策，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與職能建設(shè)，加強(qiáng)政府監(jiān)督力度，搭建校企合作信息共享平臺(tái)以及構(gòu)建多元化的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：政府職能；職業(yè)教育；校企合作

中圖分類(lèi)號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-5727（2019）04-0038-04

發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育發(fā)展的歷程表明，校企合作是培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才的重要條件之一，是現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。校企合作作為西方現(xiàn)代職業(yè)教育的成功經(jīng)驗(yàn)被引進(jìn)我國(guó)之后，雖然推進(jìn)了我國(guó)高職教育人才培養(yǎng)的快速發(fā)展，但一直未能發(fā)揮強(qiáng)大的作用。

一、職業(yè)教育校企合作存在問(wèn)題的原因分析

目前，我國(guó)職業(yè)教育的校企合作分為兩種：與大企業(yè)的合作，大多都是學(xué)校主動(dòng)向企業(yè)界尋求合作；而與中小企業(yè)的合作，大多都是企業(yè)主動(dòng)向?qū)W校尋求合作。不管校企雙方哪個(gè)主動(dòng)，存在的普遍問(wèn)題是：校企合作層次不高，運(yùn)行機(jī)制不順暢，保障機(jī)制不完善，合作的廣度、深度都有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。阻礙我國(guó)高職院校校企合作的原因是多方面的，既有預(yù)期目標(biāo)、動(dòng)力機(jī)制等表層原因，也有難以自發(fā)調(diào)節(jié)的深層原因。

（一）校企雙方對(duì)于開(kāi)展校企合作的預(yù)期目標(biāo)不同

校企雙方隸屬于不同社會(huì)領(lǐng)域，在人才培養(yǎng)的目標(biāo)訴求上存在差異或分歧。從校企合作的出發(fā)點(diǎn)來(lái)講，高職院校選擇校企合作的出發(fā)點(diǎn)是以學(xué)生為本，通過(guò)校企合作，促進(jìn)學(xué)生最大限度地發(fā)展；企業(yè)選擇校企合作的出發(fā)點(diǎn)則是想通過(guò)校企合作，滿足企業(yè)對(duì)技能型人才的需求，側(cè)重于學(xué)生對(duì)企業(yè)工作的適應(yīng)性。可見(jiàn)，作為學(xué)校，希望能夠得到企業(yè)的資金支持和解決學(xué)生的實(shí)習(xí)就業(yè)，但又不希望企業(yè)過(guò)多地干預(yù)學(xué)校的教育與教學(xué)；作為企業(yè)，則擔(dān)心學(xué)校保持其自身教育教學(xué)獨(dú)立性的同時(shí)，不能培養(yǎng)企業(yè)所需的人才。正因?yàn)樾Ｆ蠛献麟p方的目標(biāo)不同，使得校企合作從建立之初便埋下了未來(lái)沖突的種子。

（二）校企雙方缺乏有效的互惠互利動(dòng)力機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)都是逐利的，追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。高職院校校企合作的本質(zhì)是高職院校與企業(yè)之間的一種資源交換。在交換的過(guò)程中，由于校企雙方目標(biāo)利益不同、驅(qū)動(dòng)力不足以及雙方利益回報(bào)差距大等，必然會(huì)產(chǎn)生一些矛盾和沖突。目前，當(dāng)二者產(chǎn)生矛盾和沖突后，唯有一方妥協(xié)才能使合作繼續(xù)，而這使得原本平等的校企雙方的合作關(guān)系必然變成學(xué)校主導(dǎo)或企業(yè)主導(dǎo)的合作模式?？梢?jiàn)，依靠校企雙方的協(xié)議，并不能夠充分保障校企雙方各自的利益。職業(yè)院校深刻意識(shí)到，缺乏互惠共贏的利益機(jī)制，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)和職業(yè)院校的自身努力來(lái)調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，增強(qiáng)校企雙方合作的穩(wěn)定性是難以實(shí)現(xiàn)的。校企合作是一個(gè)相互選擇、各取所需的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中涉及政府、學(xué)校、企業(yè)等相關(guān)方的利益，如何協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系到校企合作能否長(zhǎng)期開(kāi)展下去。

（三）校企之間的自發(fā)調(diào)節(jié)有一定的局限性

現(xiàn)有的高職教育校企合作，主要依靠校企雙方的自身協(xié)調(diào)，但是有些矛盾和沖突可以通過(guò)校企對(duì)話協(xié)商加以調(diào)節(jié)，有些則是學(xué)校和企業(yè)難以通過(guò)自我調(diào)解的方式自身加以解決的。校企之間要想實(shí)現(xiàn)深度合作，建立長(zhǎng)久合作機(jī)制，不得不尋求外在力量介入。各級(jí)政府在對(duì)校企合作的管理中，主要采取宏觀調(diào)控的方式，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)監(jiān)督與考核，難以形成長(zhǎng)效的合作機(jī)制，使得政府的作用發(fā)揮顯得比較薄弱。高職教育宜采取“工學(xué)結(jié)合、校企合作”人才培養(yǎng)模式，但現(xiàn)實(shí)校企合作存在諸多困境，究其根本原因，在于學(xué)校和企業(yè)之間存在一個(gè)人才成長(zhǎng)的“中間地帶”，這由社會(huì)分工產(chǎn)生的空白地帶，是一個(gè)既不屬學(xué)校也不屬企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立的公共領(lǐng)域[1]。

二、政府在職業(yè)教育校企合作管理中存在的問(wèn)題

（一）法律法規(guī)不健全

造成我國(guó)企業(yè)缺乏履行校企合作責(zé)任的原因很多，法律法規(guī)的不健全是造成這一現(xiàn)象的主要原因。國(guó)家和地方職業(yè)教育法律、法規(guī)的保障不健全，特別是針對(duì)校企合作方面的法律、法規(guī)更為缺乏。目前，國(guó)家層面的法律只有 1995 年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)教育法》以及 1996 年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，尚未出臺(tái)職業(yè)教育校企合作的法律法規(guī)。在地方，職業(yè)教育法律、法規(guī)的保障也不健全。以山東省為例，目前關(guān)于高職院校的校企合作方面的法律、法規(guī)也僅僅局限于2000年制定發(fā)布的《山東省職業(yè)教育條例》，其中針對(duì)行業(yè)組織、企業(yè)事業(yè)組織的責(zé)任做出了規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)高職院校的校企合作對(duì)政府、學(xué)校和企業(yè)三方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行具體明確的規(guī)定。歷經(jīng)十余年，面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和教育發(fā)展環(huán)境，部分條款已明顯不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，相關(guān)內(nèi)容和規(guī)定也需要因應(yīng)時(shí)代的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行豐富和更新。2017年11月，山東省政府完成了《山東省職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法（征求意見(jiàn)稿）》，面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)建議，這是山東省為推進(jìn)校企合作邁出的重要一步。無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面，法律法規(guī)不健全，對(duì)校企合作缺乏剛性的規(guī)范和要求，導(dǎo)致校企合作對(duì)學(xué)校和企業(yè)均沒(méi)有太大的約束力。

（二）相關(guān)政策支持不足

在政策方面，2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，確定了政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制，制定校企合作辦學(xué)法規(guī)，推進(jìn)校企合作制度化；2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出，研究制定促進(jìn)校企合作辦學(xué)有關(guān)法規(guī)和激勵(lì)政策。所有這些，缺乏具體的可執(zhí)行的政策。缺乏配套政策與措施，使得校企合作缺乏剛性的規(guī)范和要求，對(duì)于企業(yè)來(lái)講參與校企合作的可見(jiàn)的利益點(diǎn)，企業(yè)在校企合作中的貢獻(xiàn)得不到社會(huì)認(rèn)可，導(dǎo)致企業(yè)參與的熱情不高，繼而影響校企合作教育向縱深方向發(fā)展。

（三）缺乏有力監(jiān)管

政府要在校企合作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，其職能要明確，在這里主要包含三個(gè)層面的內(nèi)容：一是管什么，是指政府在推進(jìn)校企合作中管理的具體內(nèi)容有哪些；二是誰(shuí)來(lái)管，是指政府在落實(shí)校企合作相關(guān)工作時(shí)具體管理的行政主體是誰(shuí)；三是怎么管，是指政府在校企合作中管理的方式或手段。三者缺一不可，共同構(gòu)成政府職能的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)。因此，政府有責(zé)任為校企合作牽線搭橋，做好監(jiān)督指導(dǎo)工作，但是當(dāng)前的校企合作，評(píng)估監(jiān)督體系的缺位和不完善，導(dǎo)致校企雙方尤其是企業(yè)的參與度不高。

三、基于政府職能優(yōu)化的職業(yè)教育校企合作的對(duì)策

政府的角色定位，決定了政府介入校企合作的方式及程度，而校企合作的功能性訴求又影響著政府職能的定位與優(yōu)化?；谡毮軆?yōu)化的職業(yè)教育校企合作的對(duì)策，主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）建立健全相關(guān)政策

發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)（如德國(guó)的“雙元制”模式、澳大利亞的“TAFE”模式等）證明了只有通過(guò)法律法規(guī)、政策引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)等，校企之間才能建立良好的合作秩序，通過(guò)積極互動(dòng)促進(jìn)雙方互惠性發(fā)展。

一是加強(qiáng)教育立法?！堵殬I(yè)教育法》第 6 條規(guī)定：“行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)”，明確了行業(yè)組織和企業(yè)應(yīng)履行的職業(yè)教育義務(wù)，而對(duì)于行業(yè)組織、企業(yè)和事業(yè)組織應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、權(quán)力和利益以及不履行職業(yè)教育義務(wù)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，條款中并沒(méi)有明確指出。各方參與校企合作是一個(gè)系統(tǒng)工程，制定完善推進(jìn)職業(yè)教育校企合作的法律法規(guī)體系，逐步出臺(tái)一些具體的實(shí)施細(xì)則，以法律的形式賦予行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)參與職業(yè)教育的權(quán)利，明確合作各方的責(zé)任和義務(wù)，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰機(jī)制，為行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等參與職業(yè)教育提供法律保障，促進(jìn)校企合作的健康有序發(fā)展。

二是建立健全相關(guān)政策。企業(yè)參與校企合作的動(dòng)力不足，成為制約校企合作深入開(kāi)展的瓶頸之一?，F(xiàn)在的校企合作，主要體現(xiàn)在鼓勵(lì)或者號(hào)召的層面，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立健全相關(guān)政策，激勵(lì)和保障企業(yè)參與校企合作。比如對(duì)于積極參與校企合作的企業(yè)，根據(jù)參與的程度進(jìn)行量化評(píng)估，給予免稅、減稅政策；建立完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，把企業(yè)參與校企合作作為企業(yè)的一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任，納入對(duì)企業(yè)的考核，明確企業(yè)不履行社會(huì)責(zé)任所承擔(dān)的后果等。政府通過(guò)建立健全相關(guān)政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與校企合作的積極性；通過(guò)制定獎(jiǎng)懲機(jī)制，激勵(lì)和保障企業(yè)參與校企合作。

（二）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與職能建設(shè)

職業(yè)教育的校企合作中政府的主導(dǎo)作用不是讓政府充當(dāng)校企合作的第三方主體，而是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與職能建設(shè)，以制度化設(shè)計(jì)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，主要包括以下兩個(gè)方面：

一是政府成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)（如校企合作事務(wù)部等）負(fù)責(zé)校企合作項(xiàng)目。現(xiàn)在，校企合作主要由教育部門(mén)負(fù)責(zé)與推進(jìn)，重視的是對(duì)學(xué)校的管理，而對(duì)企業(yè)的管理比較松散，無(wú)法調(diào)動(dòng)企業(yè)參與校企合作的積極性。法律制度與相關(guān)政策，從醞釀到出臺(tái)，再到具體的實(shí)施需要經(jīng)歷一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程，而職業(yè)教育的校企合作當(dāng)下就需要穩(wěn)步推進(jìn)，對(duì)此，政府可以成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)（如校企合作事務(wù)部等）負(fù)責(zé)校企合作項(xiàng)目，納入有關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃，對(duì)校企合作、資源利用、校企合作所制訂的項(xiàng)目進(jìn)行審核與指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校和企業(yè)雙方進(jìn)行監(jiān)督與管理，為校企合作提供組織保障。

二是委托行業(yè)協(xié)會(huì)，具體負(fù)責(zé)校企合作項(xiàng)目的運(yùn)行，協(xié)調(diào)校企之間的利益沖突。我國(guó)行業(yè)眾多，單靠政府行政部門(mén)統(tǒng)籌管理校企合作事務(wù)難度很大。政府可以通過(guò)制度化的設(shè)計(jì)，讓行業(yè)協(xié)會(huì)成為校企合作的第三方，給予政策支持并強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)管，通過(guò)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制促進(jìn)校企合作的良性運(yùn)行。行業(yè)協(xié)會(huì)是連接企業(yè)和高職院校的橋梁，作為社會(huì)中介組織，在高職校企合作中可以通過(guò)三個(gè)路徑開(kāi)展工作：一是組織行業(yè)內(nèi)的企業(yè)、高職院校以及社會(huì)專(zhuān)家等共同制定行業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，吸引校企雙方參與到職業(yè)教育中來(lái)；二是協(xié)調(diào)校企雙方的利益，強(qiáng)力推動(dòng)合作不順利的校企雙方承擔(dān)自己的合作職責(zé)，履行相關(guān)的義務(wù)，使校企合作項(xiàng)目更好地推進(jìn)；三是行業(yè)協(xié)會(huì)能夠在第一時(shí)間獲悉行業(yè)資訊，及時(shí)準(zhǔn)確的了解到行業(yè)對(duì)職業(yè)教育的需求，能夠發(fā)揮規(guī)范和指導(dǎo)作用，通過(guò)對(duì)協(xié)會(huì)內(nèi)的企業(yè)資源和學(xué)校資源進(jìn)行優(yōu)勢(shì)整合，更好地為校企雙方服務(wù)。

（三）加強(qiáng)政府監(jiān)督力度

政府職能部門(mén)的監(jiān)督作用可以保證校企合作沿著既定的目標(biāo)、方式運(yùn)行。加強(qiáng)政府監(jiān)督力度，引導(dǎo)校企合作規(guī)范操作，具體主要包括三個(gè)方面：一是要敢于監(jiān)督。政府相關(guān)部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)到在校企合作推進(jìn)中自身的職責(zé)，明確監(jiān)管的范圍、對(duì)象，在法律的框架下依法監(jiān)管，力求做到監(jiān)督到位，精準(zhǔn)提醒。二是要科學(xué)監(jiān)督。政府應(yīng)成立由教育部門(mén)、行業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)參與的評(píng)估機(jī)構(gòu)并構(gòu)建科學(xué)合理的校企合作評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)校企雙方進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控和考核評(píng)估[2]。對(duì)于積極參與校企合作的學(xué)校和企業(yè)給予適度獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于不參與的企業(yè)和學(xué)校也要加大懲罰力度，進(jìn)而達(dá)到提高校企雙方參與校企合作的努力程度的目的。三是善用監(jiān)督。監(jiān)控和考核，本身不是目的，目的是通過(guò)對(duì)校企合作的監(jiān)控和考核，引導(dǎo)校企合作規(guī)范操作。建立和完善評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化各方對(duì)校企合作相關(guān)政策和實(shí)施細(xì)則的落實(shí)，保證校企合作規(guī)范、有序、高效開(kāi)展。

（四）搭建校企合作信息共享平臺(tái)

信息共享，對(duì)于學(xué)校和企業(yè)而言，毋庸置疑是一件好事，目前有個(gè)別城市或個(gè)別高職院校對(duì)此進(jìn)行了嘗試，但沒(méi)有大范圍的進(jìn)行推廣。高職院校和企業(yè)在信息方面，存在著互補(bǔ)性，通過(guò)信息共享，各取所需。關(guān)鍵是怎樣共享，最好能夠搭建一個(gè)信息共享平臺(tái)，做到校企雙方盡可能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配。這個(gè)平臺(tái)除了高職院校和企業(yè)參與外，還需要信息技術(shù)公司提供技術(shù)支撐，這項(xiàng)工作由地方政府主導(dǎo)進(jìn)行更具有可操作性。寧波市對(duì)此進(jìn)行了嘗試，搭建的校企合作網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺(tái)采用政府牽頭政策配套，院校與行業(yè)企業(yè)共建，多部門(mén)合作，多方聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)力度大，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)創(chuàng)新服務(wù)模式，通過(guò)線上對(duì)接與線下活動(dòng)結(jié)合，有效提升校企合作的成功率與實(shí)效性，取得了較好的成效[3]。

（五）構(gòu)建多元化的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)估

校企合作的有序推進(jìn)，離不開(kāi)資金的支持。為此，在財(cái)政投入方面，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，多方籌措資金，提高資金的使用效益。

一是構(gòu)建多元化的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。法、美、德等國(guó)的資料顯示，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入方面的共性特征是以公共財(cái)政投入為主體，而通過(guò)立法明確企業(yè)的投入責(zé)任則成為其經(jīng)費(fèi)投入的重要保障[4]。為了保障校企合作順利開(kāi)展，校企合作運(yùn)行的必需資金應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算，中央以及地方政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，在財(cái)政預(yù)算中設(shè)立職業(yè)教育校企合作發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，保障校企合作的正常推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)社會(huì)各界多方籌資與捐款，吸納社會(huì)資金，將更多的資源引入高校，作為推進(jìn)校企合作經(jīng)費(fèi)投入的有益補(bǔ)充。此外，通過(guò)開(kāi)展市場(chǎng)化服務(wù)，增加職業(yè)院校的技術(shù)服務(wù)收入，拓展創(chuàng)收渠道，也應(yīng)成為職業(yè)院校資金來(lái)源的重要渠道。

二是加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)估。管好用好教育經(jīng)費(fèi)與增加投入同樣重要。當(dāng)前，我國(guó)高等職業(yè)院校在教育經(jīng)費(fèi)日常管理中存在著使用效率低下、成本費(fèi)用不夠重視、預(yù)算不夠重視、監(jiān)管制度不夠完善等現(xiàn)象[5]。因此，要關(guān)注職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，雖然教育部和省市級(jí)教育主管部門(mén)對(duì)職業(yè)院校定期開(kāi)展人才培養(yǎng)評(píng)估，但具體到經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效評(píng)估相對(duì)比較欠缺，量化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，加大對(duì)職業(yè)教育的投入與產(chǎn)出的績(jī)效評(píng)估，避免盲目擴(kuò)張，提高資金的使用效益。

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（責(zé)任編輯：張維佳）