普惠金融的制度供給困境及其矯正

田佳鷺

摘要：普惠金融是確保弱勢群體和低收入階層以較低的成本獲取基本的金融服務。目前我國已初步建立了具有特色的普惠金融指標體系。但是，現(xiàn)有的一些法律制度限制或影響著普惠金融的發(fā)展，尤其是差異性制度供給的缺乏直接阻礙了普惠金融的發(fā)展。我們應該針對普惠金融中低收入者等金融排斥主體采取特殊的監(jiān)管制度，并以此促進普惠金融的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：普惠金融 差異性制度供給

一、問題的提出

普惠金融概念已經(jīng)誕生了11年。普惠金融聯(lián)盟全體成員于2011年在墨西哥通過了《瑪雅宣言》，這是第一個可以量化，旨在解決25億無銀行服務人口普惠金融問題的全球性宣言。至今，已有57個國家加入了《瑪雅宣言》，做出構(gòu)建國家層面普惠金融體系的承諾[1]。

2015年國務院發(fā)布《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃》將普惠金融定義為立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。2016年初國務院印發(fā)《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，普惠金融正式被納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃。但普惠金融服務依舊處于金融機構(gòu)“自娛自樂”的階段，并沒有惠及到弱勢群體。究其原因，普惠金融的客戶群體、金融產(chǎn)品或服務種類與普通金融存在一些差異，而差異性制度供給的不足導致不能滿足普惠金融的發(fā)展需求。同時，普惠金融實踐中存在著金融機構(gòu)實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展與服務弱勢群體之間的矛盾難以解決等問題，嚴重阻礙了普惠金融在我國的實踐與發(fā)展。

二、我國普惠金融發(fā)展面臨的制度困境

（一）普惠金融制度的法律規(guī)范宣示性強，操作性弱

從上述法律文件可以看出，我國對普惠金融的規(guī)制較弱，約束力較低，且存在著自上而下的重復性宣示而沒有具體的操作性規(guī)定。國務院發(fā)布的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃》屬于政策規(guī)范性文件，不具有正式法律淵源的效力。文件中多次出現(xiàn)諸如“建立”、“健全”、“拓寬”、“積極探索”、“促進”、“引導”、“加強”、“推進”等宣示性用語，更多闡述政府對普惠金融的宏觀規(guī)制，宣示性的條款眾多，操作性規(guī)定少，內(nèi)容的法律屬性弱，不能作為弱勢群體強有力的法律支撐。而其他部門制定的“上傳下達”的政策規(guī)范性文件，真正具有操作性的可以切實落實的部分很少。一方面，重復性的宣示會降低規(guī)范性文件的權(quán)威性，另一方面這種制度性供給過多會阻礙普惠金融的發(fā)展。

（二）弱勢群體的融資權(quán)實現(xiàn)困難

融資權(quán)是具有發(fā)展權(quán)性質(zhì)的基本人權(quán)[2]，是人應然的權(quán)利。弱勢群體也擁有融資的權(quán)利，也應該受益于經(jīng)濟增長和金融發(fā)展，而不應被排斥。目前弱勢群體融資權(quán)的現(xiàn)狀可從可獲得性、使用情況和服務質(zhì)量這三個維度觀察。從可獲得性來看，我國弱勢群體的融資可獲得性較低。金融機構(gòu)偏好服務優(yōu)質(zhì)客戶，而較少針對弱勢群體需求設(shè)置金融產(chǎn)品和服務，弱勢群體無法獲得與其需求相匹配的金融服務;弱勢群體從金融機構(gòu)獲得融資必須符合相應的資質(zhì)和條件，在滿足條件的前提下才可以獲得貸款，但對弱勢群體而言，融資的門檻過高，他們的融資權(quán)難以實現(xiàn)。受二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)[3]的影響，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，金融服務和產(chǎn)品的可選擇性大大高于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，而我國弱勢群體中很大一部分生活在經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，這在地理上限制了融資獲得權(quán)的實現(xiàn)。[4]從使用情況來看，我國有一部分弱勢群體從金融機構(gòu)獲得了融資，例如農(nóng)民基于農(nóng)戶信譽獲得了農(nóng)民小額貸款，但其對正規(guī)金融機構(gòu)的其他金融服務的使用率卻比較低。從服務質(zhì)量上來講，我國對弱勢群體的服務質(zhì)量還有待加強。

（三）征信系統(tǒng)沒有覆蓋弱勢群體

征信系統(tǒng)具有準公共品的性質(zhì)，征信系統(tǒng)在弱勢群體貸款中起著至關(guān)重要的作用。2012年12月通過的《征信管理條例》規(guī)定，征信機構(gòu)收集個人、法人及其他組織信息，從事信用評級業(yè)務。雖然我國建立了統(tǒng)一的征信系統(tǒng)，但依然有很多漏洞。

大規(guī)模金融機構(gòu)不愿意從事普惠金融業(yè)務的原因有很多，其中無法準確評估弱勢群體的信用是很重要的原因之一。當前，我國征信系統(tǒng)的樣本基數(shù)多采集于經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，且多是對資本充足、規(guī)模較大企業(yè)信用的收集，而針對弱勢群體所在區(qū)域和對弱勢群體需求的評估甚為匱乏。[5]同時，我國的弱勢群體種類繁多，基數(shù)也很大，其多而散的特性在我國征信系統(tǒng)未能將其覆蓋的情況下會大大增加金融機構(gòu)放貸的風險成本。在風險成本居高不下時，銀行更偏好于向符合各項信用指標、貸款額度大且可提供各種擔保的企業(yè)發(fā)放貸款，以獲得相較于弱勢群體貸款大的多的收益。

（四）對普惠金融實施差別監(jiān)管措施尚不全面，缺乏有效性

一是差別監(jiān)管措施不全面，激勵效果有限。監(jiān)管理念落后。普惠金融要求對弱勢群體大力幫扶，而我國當前監(jiān)管主體過多重視對銀行風險防范和可持續(xù)盈利，導致對弱勢群體的幫扶停滯在政策性倡導上面，普惠金融沒有真正落到實處，激勵效果甚微[6]。

二是更多監(jiān)管措施實行“一刀切”。農(nóng)村金融機構(gòu)、小額貸款公司等因其從事惠農(nóng)、小額等業(yè)務的特點決定了它們與大型商業(yè)銀行不同。當前我國實行“一刀切”的監(jiān)管方式，對待不同地域、不同層級的金融機構(gòu)采取的監(jiān)管指標差異性不足，不能真正給予農(nóng)村金融機構(gòu)、小額貸款公司等以實質(zhì)性的優(yōu)惠和便利，一定程度上阻礙了普惠金融的發(fā)展。

（五）金融機構(gòu)的“可負擔成本”無法確定

普惠金融要求金融機構(gòu)以可負擔的成本，在可持續(xù)發(fā)展的前提下進行。但是，我國相關(guān)規(guī)定中并未給“可負擔成本”明確下定義，多層級的金融機構(gòu)有各自的規(guī)模、成本和收益，“可負擔成本”不能一概而論。一方面，弱勢群體具有極為旺盛的金融需求，需要獲得大量的金融服務;另一方面，金融機構(gòu)進行普惠金融獲得的貸款利息較低，而貸款的風險很高。這是普惠金融可持續(xù)發(fā)展的矛盾所在[7]。

三、我國普惠金融制度困境的矯正措施

（一）出臺《農(nóng)村金融服務促進法》

農(nóng)村金融立法，應將發(fā)展農(nóng)村普惠金融，將金融資源向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，擴大農(nóng)村金融服務規(guī)模和覆蓋面，依法保障農(nóng)民金融權(quán)益的可獲得性作為立法的根本目的。

我國現(xiàn)行銀行業(yè)法律制度是以適用于城市商業(yè)銀行為基本內(nèi)容的，有關(guān)農(nóng)村金融的法律規(guī)范散見于相關(guān)的金融法律之中，尚無專門針對支持農(nóng)村金融的法律，這在客觀上極大地削弱了對農(nóng)村金融服務的法律保障[8]。農(nóng)村金融與城市金融發(fā)展不平衡是不爭的事實，農(nóng)村金融市場內(nèi)在的特殊性和弱質(zhì)性也是客觀存在。因此，農(nóng)村金融制度必須有特殊的制度安排和措施。為了鼓勵和引導農(nóng)村金融機構(gòu)服務“三農(nóng)”，應盡快制定《農(nóng)村金融服務促進法》。其基本內(nèi)容至少應包括：一是明確普惠金融的基本原則;二是明確保障農(nóng)民等貧困人群金融服務的可獲得性;三是明確各類金融機構(gòu)支農(nóng)服務的功能定位和支農(nóng)責任;四是推動建立和完善政策扶持體系，實行差別稅率政策;五是建立獎勵與約束并重的監(jiān)管政策體系。

通過制定《農(nóng)村金融服務促進法》，明確農(nóng)村金融機構(gòu)及相關(guān)各方的責、權(quán)、利，依法保障農(nóng)村金融機構(gòu)和農(nóng)民的合法權(quán)益，降低農(nóng)村金融發(fā)展面臨的法律風險，形成金融支農(nóng)長效機制。

（二）提升弱勢群體金融服務的可獲得性

在金融活動中，弱勢群體因為自身的原因不可避免的處于弱勢地位，相對而言，金融機構(gòu)處于相對強勢的地位。因而，我國的金融法律制定必須向弱勢群體傾斜。一方面，金融機構(gòu)應結(jié)合弱勢群體的金融需求為其提供金融產(chǎn)品和金融服務;另一方面，政府應加強金融知識的宣傳和教育，使金融知識深入人心，使弱勢群體能夠運用金融知識主動表達自己的金融需求，主動去獲得自身所需要的金融服務。保護弱勢群體的利益，向有利于弱勢群體的一方傾斜必須成為我國金融法律的原則性規(guī)定。

（三）建立有效實現(xiàn)弱勢群體融資權(quán)的途徑

賦予金融機構(gòu)提供普惠金融服務的義務，將為弱勢群體提供必需的金融服務作為金融機構(gòu)應承擔的社會責任是弱勢群體實現(xiàn)融資權(quán)的一個途徑[9]。一方面，修改《商業(yè)銀行法》，明確鼓勵商業(yè)銀行提供普惠金融服務，修改信用貸款的條件，改變擔保貸款為主、信用貸款為例外的立法模式。另一方面，在偏遠地區(qū)設(shè)置的金融機構(gòu)，應當提供適合該地區(qū)弱勢群體急需的金融產(chǎn)品和金融服務。同時，將對弱勢群體的貸款覆蓋面作為考核金融機構(gòu)的指標，監(jiān)管機構(gòu)應提高對金融機構(gòu)提供弱勢群體金融服務的風險容忍度，對該類金融業(yè)務建立差別監(jiān)管指標體系[10]。只有政府和金融機構(gòu)共同努力，為弱勢群體提供獲得金融服務的環(huán)境與機會，才能有效實現(xiàn)弱勢群體的投資權(quán)和融資權(quán)。

（四）普惠金融激勵措施

一是金融機構(gòu)市場準入機制。眾所周知小額貸款公司從事的是金融業(yè)務，是中國人民銀行認可的其他金融機構(gòu)，但它卻無法獲得《金融許可證》，這就意味著在法律上并不承認小額信貸公司是金融機構(gòu)，使得小額貸款公司處于尷尬的地位。小額貸款公司是提供普惠金融服務的主要主體，賦予小額貸款公司金融機構(gòu)的地位，制定小額貸款公司進入銀行間同業(yè)拆借市場的條件，解決其資金短缺問題，使其具有自我可持續(xù)發(fā)展的能力，對于普惠金融的發(fā)展具有重要意義。

二是商業(yè)銀行經(jīng)營范圍的市場準入機制。《商業(yè)銀行法》規(guī)定我國商業(yè)銀行的經(jīng)營范圍，除了外匯的結(jié)匯與售匯由中國人民銀行審批外，其經(jīng)營范圍的設(shè)立、變更、終止均由銀保監(jiān)會（前銀監(jiān)會）審批決定。這種把經(jīng)營范圍固定化的結(jié)果使得我國商業(yè)銀行提供的金融產(chǎn)品和服務存在嚴重同質(zhì)化的現(xiàn)象。從而限制了商業(yè)銀行的經(jīng)營活動的自主性，導致商業(yè)銀行之間競爭力低下，缺乏創(chuàng)造力與活力，最終影響金融消費者的利益。那么，是否可以將一部分經(jīng)營范圍實行備案制？通過建立商業(yè)銀行的業(yè)務范圍清單，允許商業(yè)銀行在市場變化中創(chuàng)新相應的金融服務范圍，使得金融市場更具靈活性與創(chuàng)造性，弱勢群體可更直接地受益于個性化的金融產(chǎn)品和金融服務。提高商業(yè)銀行服務弱勢群體的主觀能動性，而不是自上而下的采用行政命令式的手段迫使其服務于弱勢群體。

上述正向激勵措施有利于提升金融機構(gòu)服務弱勢群體的意愿，對于解決金融機構(gòu)“可負擔成本”問題具有重要意義。

（五）對普惠金融實施差別監(jiān)管

一是對金融機構(gòu)實施分類差別監(jiān)管。既包括城市金融與農(nóng)村金融的差別監(jiān)管，也包括農(nóng)村金融機構(gòu)內(nèi)部的差別監(jiān)管。除農(nóng)業(yè)銀行外，從規(guī)模上看，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社以及郵儲銀行屬于一類，這一類屬于“中小農(nóng)村金融機構(gòu)”的“中”，對這一類農(nóng)村金融機構(gòu)建立一套差別監(jiān)管指標;而村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社和貸款公司屬于“小”，這一類農(nóng)村金融機構(gòu)規(guī)模更小，所受區(qū)域限制較大，而它們也更貼近“三農(nóng)”，因此，應建立一套適合于它們的差別監(jiān)管措施。當然，如果條件可能的話，對這一類小金融機構(gòu)還可以針對支農(nóng)業(yè)務實施一行一策的監(jiān)管措施。

二是建立農(nóng)村金融差別化信息披露制度。一方面，監(jiān)管機構(gòu)對農(nóng)村金融機構(gòu)應實行寬容監(jiān)管，提高風險容忍度;另一方面，監(jiān)管機構(gòu)在某些領(lǐng)域?qū)r(nóng)村金融機構(gòu)應實行嚴格監(jiān)管，如信息披露。由于農(nóng)村金融需求群體缺乏相關(guān)金融知識和法律知識，有必要對農(nóng)村金融機構(gòu)實行較嚴格的信息披露要求，且應強化持續(xù)信息披露。目前，我國相關(guān)法律法規(guī)中對于農(nóng)村金融機構(gòu)信息披露的規(guī)定，更多是考慮了監(jiān)管者的角度，而未考慮農(nóng)村金融需求群體所需要的信息披露要求。尤其是農(nóng)村金融機構(gòu)在進行金融產(chǎn)品創(chuàng)新時，信息披露制度在內(nèi)容上應做更為嚴格的要求。這不僅對監(jiān)管機構(gòu)負責更是對農(nóng)村金融消費者負責。

普惠金融體系應該是包容性的、普遍惠及人類各階層群體的，是為所有人服務的金融體系，同時，要在法律政策上對微型金融正名，使其不再處于邊緣化的地位。通過把微型金融整合到整個金融體系當中，使它成為金融體系的不可或缺的組成部分，尤其是將小額信貸整合到金融體系中去。普惠金融的立法完善應能實現(xiàn)普惠金融體系的四大目標：一是弱勢群體能夠以合理的成本獲取較為廣泛的金融服務，包括開戶、存款、支付、信貸、保險等;二是穩(wěn)健的金融機構(gòu)及其可持續(xù)發(fā)展。建立內(nèi)控嚴密、健全的審慎監(jiān)管體系，確保金融機構(gòu)長期提供金融服務;三是增強金融服務的競爭性、多樣性，為消費者提供更多選擇。

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（作者單位：山西財經(jīng)大學法學院）