我國退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)評論

岳宗福

(山東工商學(xué)院 公共管理學(xué)院,山東 煙臺 264005)

改革開放40年來,我國退役軍人養(yǎng)老保障模式基本完成了從優(yōu)撫安置型向保險(xiǎn)主導(dǎo)型的嬗變,以1998年《軍人保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》的發(fā)布為界標(biāo),基本上可劃分為前后兩個階段,此前20年為優(yōu)撫安置型模式,此后20年逐步轉(zhuǎn)向保險(xiǎn)主導(dǎo)型模式。在此過程中,退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)始終是涉及到退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此,我國陸續(xù)發(fā)布實(shí)施了諸多相關(guān)的政策法規(guī),主要包括《軍人保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》《軍人保險(xiǎn)法》以及原勞動保障部、人社部與解放軍總后勤部等聯(lián)合發(fā)布實(shí)施的系列《通知》等政策性文件。目前,學(xué)界對退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題雖有不少關(guān)注,但多聚焦于如何建構(gòu)軍地銜接機(jī)制,而對相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)的討論并不多見,幾乎難以找到專題性研究成果。當(dāng)此改革開放40周年之際,尤其是在軍人社會保險(xiǎn)制度實(shí)施20年之際,全面梳理退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)的演進(jìn)路程,在理清現(xiàn)狀與肯定成就的基礎(chǔ)上,客觀反思其中存在的問題,進(jìn)而提出改進(jìn)和完善的具體建議,有助于落實(shí)黨的十九大報(bào)告關(guān)于“維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益”的重要精神。

一、退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)的演進(jìn)路程

我國退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)軍地銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)的建構(gòu)發(fā)端于20世紀(jì)末期,其發(fā)展演進(jìn)的路程實(shí)際上可以劃分為4個階段:1998年以前處于學(xué)術(shù)討論及論證研究階段,1998年后進(jìn)入以《軍人保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》為指導(dǎo)的政策法規(guī)設(shè)計(jì)與建設(shè)階段,2012年后進(jìn)入《軍人保險(xiǎn)法》框架下的政策法規(guī)設(shè)計(jì)與建設(shè)階段,2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革正式啟動后則進(jìn)入《軍人保險(xiǎn)法》框架下的政策法規(guī)重構(gòu)階段(表1)。

(一)從學(xué)術(shù)構(gòu)想到研究論證(1991年-1997年)

《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)[1991]33號)的發(fā)布實(shí)施,正式啟動了市場經(jīng)濟(jì)背景下我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。在此背景下,退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)開始引起學(xué)界關(guān)注。在學(xué)術(shù)研討之初,學(xué)者就將軍隊(duì)與地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問題納入研究視野,認(rèn)為軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的籌資模式,軍人退役時“可以將自己應(yīng)得部分及利息通過銀行轉(zhuǎn)入新的工作單位所屬的社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)”[1]。這一時期,包含有退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的政策規(guī)范已出現(xiàn)于退役軍人安置的文件之中,如國務(wù)院、中央軍委在1993年7月批轉(zhuǎn)的《關(guān)于退伍義務(wù)兵安置工作隨用工單位改革實(shí)行勞動合同制意見的通知》中明確規(guī)定,退伍義務(wù)兵的“軍齡連同待分配時間”一并計(jì)算為“養(yǎng)老保險(xiǎn)投保年限”[2]。

《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》(國發(fā)[1995]6號)正式將“統(tǒng)賬結(jié)合”的籌資模式確定為職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的新方向。按照我國兵役制度,許多部隊(duì)官兵退役后需要轉(zhuǎn)業(yè)到地方企業(yè)工作,如何實(shí)現(xiàn)軍地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌,成為急迫而現(xiàn)實(shí)的問題。幾乎與企業(yè)“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革同步,軍人保險(xiǎn)制度也進(jìn)入實(shí)質(zhì)論證階段,參與論證的學(xué)者認(rèn)為“軍人的社會保險(xiǎn)必須與地方保險(xiǎn)制度相接軌,…并要將軍人的社會保險(xiǎn)列入《兵役法》和《現(xiàn)行軍官服役條例》、《現(xiàn)行士兵服役條例》等軍事法規(guī)中”[3]。中央軍委于1997年1月決定籌備建立軍人保險(xiǎn)制度;1997年3月修訂實(shí)施的《中華人民共和國國防法》第一次明確規(guī)定“國家實(shí)行軍人保險(xiǎn)制度”,為依法推進(jìn)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)提供了法律依據(jù)。

(二)基于《軍人保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)設(shè)計(jì)與建設(shè)(1998年-2011年)

“軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)”在1998年7月印發(fā)的《軍人保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》中被確立為軍人保險(xiǎn)的一個重要險(xiǎn)種,標(biāo)志著軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)正式啟動,為解決退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)奠定了政策框架。原勞動保障部、人事部等在2001年9月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》為解決退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)提供了可資參照的政策藍(lán)本。以此為基礎(chǔ),形成了我國第一份專門規(guī)范退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的政策性文件——《關(guān)于轉(zhuǎn)業(yè)到企業(yè)工作的軍官、文職干部養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題處理意見的通知》([2002]后聯(lián)字第3號)。該《通知》由原勞動保障部、總后勤部等于2002年9月聯(lián)合下發(fā),是當(dāng)時“唯一的關(guān)于退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的權(quán)威性規(guī)定”[4]。

[2002]后聯(lián)字第3號《通知》從三個方面規(guī)范了軍地(企業(yè))之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法:一是明確了“制度接入”的基本要求,即從退役軍人轉(zhuǎn)業(yè)到企業(yè)工作的當(dāng)月起,依照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“規(guī)則”參保繳費(fèi);二是明確了“歷史債務(wù)”的處理辦法,即轉(zhuǎn)業(yè)到企業(yè)工作前的“軍齡視同(職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的)繳費(fèi)年限”,由國家給予“養(yǎng)老保險(xiǎn)一次性補(bǔ)貼”,記入其本人的“個人賬戶”;三是明確了“未來待遇”的標(biāo)準(zhǔn),即在地方退休后享受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇。但在政策設(shè)計(jì)方面存在明顯局限:一是面向的群體僅限于退役軍官、文職干部而不是整個退役軍人群體;二是由于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未建立、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革未有成熟方案,所以其解決的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題也僅限于“軍企”之間。當(dāng)然,這兩個方面的局限在當(dāng)時政策環(huán)境下是難以克服的。另一個在學(xué)界引起較多關(guān)注的局限是“軍齡視同繳費(fèi)年限”實(shí)際上等于“只帶政策不帶錢”[5],因?yàn)橐淮涡匝a(bǔ)貼政策僅限于個人賬戶,統(tǒng)籌基金部分缺乏相應(yīng)的補(bǔ)貼政策,這在央地“分灶吃飯”的財(cái)政體制和養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的情況下,對地方政府落實(shí)政策無法起到正面的激勵作用。

2011年10月,新修改的《兵役法》第一次對包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的軍地社會保險(xiǎn)制度銜接與關(guān)系接續(xù)問題做出了系統(tǒng)規(guī)制:“軍人退出現(xiàn)役后,按照國家有關(guān)規(guī)定接續(xù)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險(xiǎn)關(guān)系,享受相應(yīng)的社會保險(xiǎn)待遇”[6]。這為退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)設(shè)計(jì)與建設(shè)提供了更加直接而清晰的指導(dǎo)原則。與之相配套的《退役士兵安置條例》同時由國務(wù)院、中央軍委發(fā)布實(shí)施,對軍地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與關(guān)系接續(xù)做出了專門安排:首先,區(qū)分“到城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)”與“回農(nóng)村”兩種情況對退役士兵養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接做出了不同規(guī)定,前者參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),后者按照國家有關(guān)規(guī)定參加“新農(nóng)?！薄Ｆ浯?規(guī)定退役士兵基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)由部隊(duì)軍人保險(xiǎn)管理部門及安置地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理?！锻艘凼勘仓脳l例》在退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)方面基本上沿襲了〔2002〕后聯(lián)字第3號《通知》的政策設(shè)計(jì),但也有三個明顯變化:一是將退役士官、義務(wù)兵納入適用范圍;二是明確退伍士兵回農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策,但未就補(bǔ)償辦法做出具體規(guī)定;三是明確了制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的經(jīng)辦部門及機(jī)構(gòu)。

(三)基于《軍人保險(xiǎn)法》的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)設(shè)計(jì)與建設(shè)(2012年-2014年)

《社會保險(xiǎn)法》于2011年7月1日起施行,為推進(jìn)軍地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接搭建了基礎(chǔ)性平臺。2012年4月,全國人民代表大會常委會通過《軍人保險(xiǎn)法》,其中用7個法條專門規(guī)定了“軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)”,首次構(gòu)建了包括軍官、文職干部、義務(wù)兵、士官在內(nèi)的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,為退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)奠定了較為完備的法律基礎(chǔ)。為落實(shí)《軍人保險(xiǎn)法》有關(guān)軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的規(guī)定,人社部、財(cái)政部與解放軍三總部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》(后財(cái)〔2012〕547號)?！盾娙吮ｋU(xiǎn)法》及后財(cái)〔2012〕547號《通知》于2012年7月1日起同時施行。客觀而言,《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(國辦發(fā)2009[66]號)關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與資金(包括個人賬戶與統(tǒng)籌基金)轉(zhuǎn)移辦法的規(guī)制,為后財(cái)〔2012〕547號《通知》構(gòu)建退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制提供了直接的政策參照。

與〔2002〕后聯(lián)字第3號《通知》主要解決軍企之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)不同,后財(cái)〔2012〕547號《通知》依據(jù)《軍人保險(xiǎn)法》的規(guī)定,首次系統(tǒng)構(gòu)建了軍地之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策規(guī)范:一是面向不同的退役軍人群體,分別推出了五種軍地銜接辦法,包括養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助制度、一次性補(bǔ)貼制度、退役金制度、退休金保障制度、國家供養(yǎng)制度。二是鑒于當(dāng)時機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革尚未正式啟動,規(guī)定退役軍人到機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的“暫不給予退役養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助,待機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后,按照相關(guān)規(guī)定辦理”,這可算作第六種銜接辦法,為下一步的制度銜接預(yù)留了“接口”。三是從退役養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助補(bǔ)貼、退役養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、退役軍人參保繳費(fèi)年限計(jì)算辦法及待遇享受等方面明確了退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的操作規(guī)則。

(四)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革背景下退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)重構(gòu)(2015年以后)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革于2014年10月1日起正式啟動。與此同步,國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)<機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法>的通知》,正式創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。這成為重構(gòu)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)的重要背景?！秶鴦?wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》及《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》的發(fā)布實(shí)施,標(biāo)志著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接機(jī)制的確立,這為重構(gòu)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策提供了新的制度基石。

表1 退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)簡表

在此背景下,人社部、財(cái)政部聯(lián)合解放軍三總部于2015年9月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于軍人退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》(后財(cái)[2015]1726號)、《關(guān)于軍人職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》(后財(cái)[2015]1727號),同時廢止了后財(cái)〔2012〕547號《通知》及〔2002〕后聯(lián)字第3號《通知》。這標(biāo)志著退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策的全面重構(gòu)。隨后,人社部辦公廳、總后勤部財(cái)務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于軍人退役參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》。2016年11月,人社部在《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》中亦首次對“退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)”問題做出了明確規(guī)定。全面重構(gòu)后的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策,首次明確區(qū)分了退役軍人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(職業(yè)年金)制度,并分別建構(gòu)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)規(guī)則及職業(yè)年金關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)規(guī)則,從根本上消除了退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)過程中“只帶政策不帶錢”的政策局限。

二、退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)的成就分析

如上所述,自1998年《軍人保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》公布以來,經(jīng)過20年的發(fā)展和演進(jìn),圍繞退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題,已經(jīng)形成了一個比較完整的政策法規(guī)體系。這一體系以《國防法》《兵役法》《社會保險(xiǎn)法》為依托,以《軍人保險(xiǎn)法》為核心,包括《退役士兵安置條例》等行政法規(guī)與《關(guān)于軍人退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于軍人職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》等規(guī)范性文件。這一政策法規(guī)體系的形成,表明我國退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)取得了顯著成就。

(一)軍地養(yǎng)老保障銜接機(jī)制建立健全

我國圍繞軍地養(yǎng)老保障銜接機(jī)制設(shè)計(jì)了五種辦法,包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、職業(yè)年金制度、退役金制度、退休金保障制度、國家供養(yǎng)制度?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度及職業(yè)年金制度面向的是“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的退役軍人,前者屬于退役軍人基本養(yǎng)老保險(xiǎn),后者屬于退役軍人補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。退役金制度面向的是自主擇業(yè)的“軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部”、退休金保障制度面向的是 “采取退休方式安置”的退役軍人。“一至四級殘疾軍人” 退役后納入國家供養(yǎng)制度,這些退役軍人均不能再享受退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助及職業(yè)年金補(bǔ)助待遇。五種銜接辦法當(dāng)中,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助制度和職業(yè)年金補(bǔ)助制度覆蓋大部分退役軍人群體,占據(jù)主導(dǎo)性地位。同時,我國還宣布廢除了延續(xù)十多年的養(yǎng)老保險(xiǎn)一次性補(bǔ)貼制度,此項(xiàng)制度僅適用于計(jì)劃分配到企業(yè)工作的“軍官、文職干部”。

(二)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助政策完成重構(gòu)

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的背景下,我國退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助政策在原來單純的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重構(gòu),重構(gòu)后的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助政策由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助政策和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(職業(yè)年金)補(bǔ)助政策兩部分組成。如前所述,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助政策最早規(guī)定于《軍人保險(xiǎn)法》、落實(shí)于后財(cái)[2012]547號《通知》;職業(yè)年金補(bǔ)助是根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革要求創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)退役軍人補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助政策。我國現(xiàn)行退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助政策分別就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金的補(bǔ)助范圍、經(jīng)費(fèi)來源、補(bǔ)助方式、補(bǔ)助計(jì)算辦法、利息結(jié)算等做出了詳細(xì)的規(guī)定。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,補(bǔ)助金包含了軍人服役期間“單位和個人應(yīng)繳的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”;職業(yè)年金的補(bǔ)助金同樣包含了軍人服現(xiàn)役期間“單位和個人”應(yīng)繳的全部費(fèi)用。兩項(xiàng)補(bǔ)助金統(tǒng)一由中央財(cái)政承擔(dān),均采取在軍人退役時給予一次性補(bǔ)助的方式。

(三)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接規(guī)則基本完備

退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接和職業(yè)年金關(guān)系轉(zhuǎn)接兩個方面。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,經(jīng)過近年的改革與整合,我國已經(jīng)形成了由職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)組成的“三足鼎立”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。與此相對應(yīng),退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接規(guī)則也包括與上述三種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間進(jìn)行關(guān)系轉(zhuǎn)接的規(guī)則。根據(jù)現(xiàn)行政策,在軍隊(duì)方面,統(tǒng)一由軍隊(duì)各級后勤(聯(lián)勤、保障)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)退役軍人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系“轉(zhuǎn)出”和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的“劃轉(zhuǎn)”工作;地方上,根據(jù)退役軍人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同,分別確立了不同的關(guān)系轉(zhuǎn)接規(guī)則,退役后參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的,由安置地縣級以上負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“轉(zhuǎn)入”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及“核收”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助金;退役后參加另外兩種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的,則由安置地縣級以上經(jīng)辦企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“轉(zhuǎn)入”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及“核收”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助金。比較而言,退役軍人職業(yè)年金關(guān)系轉(zhuǎn)接規(guī)則比較簡略,如果軍人退役后參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn),其職業(yè)年金關(guān)系的“轉(zhuǎn)出”與“轉(zhuǎn)入”規(guī)則及職業(yè)年金補(bǔ)助金的“劃轉(zhuǎn)”與“核收”的規(guī)則,與其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接規(guī)則完全相同;如果參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn),其職業(yè)年金補(bǔ)助金直接支付給本人,由建立企業(yè)年金的用人單位辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接;如果退役后參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn),其職業(yè)年金關(guān)系的轉(zhuǎn)接規(guī)則目前尚不夠明確。

(四)退役軍人參保繳費(fèi)年限計(jì)算辦法清晰明確

軍人退役后養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的高低,與其參保繳費(fèi)年限的長短正相關(guān)?！盾娙吮ｋU(xiǎn)法》規(guī)定,“軍人服現(xiàn)役年限與入伍前和退出現(xiàn)役后參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限合并計(jì)算”[7]。根據(jù)后財(cái)〔2015〕1726號《通知》的要求,退役軍人參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的,2014年10月1日前的服役年限視同為繳費(fèi)年限。退役軍人首次安置地的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(包括企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)),在計(jì)算基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)年限時,均應(yīng)將退役軍人領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助金的年限以及視同繳費(fèi)的服役年限合并計(jì)算在內(nèi)。享受退役金待遇的軍人,在當(dāng)?shù)匾婪▍⒓勇毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的,則其參保繳費(fèi)年限從其繳費(fèi)之日起計(jì)算。相關(guān)政策法規(guī)還分別明確了退役軍人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和職業(yè)年金待遇,依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退役軍人,達(dá)到法定退休年齡和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件的,可以按照待遇領(lǐng)取地的規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇;依法參加職業(yè)年金或者企業(yè)年金的退役軍人,同時可以享受年金待遇。

三、退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)的問題反思

改革開放40年來,我國退役軍人養(yǎng)老保障模式基本實(shí)現(xiàn)了從優(yōu)撫安置型保障向保險(xiǎn)主導(dǎo)型保障的轉(zhuǎn)型。無可否認(rèn),20年來退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)取得的顯著進(jìn)步,對于推動退役軍人養(yǎng)老保障模式轉(zhuǎn)型發(fā)揮了無可替代的作用。同時,也毋庸諱言,我國退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)體系尚存在一些需要認(rèn)真反思的問題?？隙ǔ煽兪菫榱恕案M(jìn)一步”,客觀反思問題方可漸臻“盡善盡美”之境。

(一)政策法規(guī)的基本理念不夠清晰

在退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)中,軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)、軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)、退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)是三個重要的核心概念。三者的內(nèi)涵不同,彼此之間的邊界需要厘清。但是,當(dāng)前在學(xué)術(shù)研究和立法實(shí)踐中,對這三個核心概念往往是不加嚴(yán)格區(qū)分地混淆使用。具體而言,可以分為兩種情況:一是認(rèn)為軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)是“指軍人在服役中和退役后,為使軍人老有所養(yǎng)而給付一定金額的保險(xiǎn)”[3],即將軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)等同于“現(xiàn)役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)+退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)”;二是認(rèn)為軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)就是軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)或退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn),彼此之間沒有任何實(shí)質(zhì)性區(qū)別,完全可以混同使用[8]。與此相關(guān)聯(lián),在退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)中,軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)與國民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的關(guān)系也不夠明晰,軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)是國民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有機(jī)組成部分、還是獨(dú)立于國民養(yǎng)老保險(xiǎn)之外的制度安排,抑或兩者之間既有交叉重疊又有明顯區(qū)別,仍有待從理論層面予以澄清。

(二)政策法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)尚需強(qiáng)化

由于基本理念不夠明晰,導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)也存在不足。首先,《軍人保險(xiǎn)法》與《社會保險(xiǎn)法》之間是到底是“平行”關(guān)系、還是“從屬”關(guān)系。從學(xué)理上說,軍人保險(xiǎn)是我國社會保險(xiǎn)制度的重要組成部分,這在學(xué)界已有基本的共識。依此推理,《社會保險(xiǎn)法》也應(yīng)該包括調(diào)整軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)及退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律規(guī)范,《軍人保險(xiǎn)法》關(guān)于調(diào)整軍人及退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)范應(yīng)該在《社會保險(xiǎn)法》的框架下建構(gòu)、并與之進(jìn)行有效對接。其次,立法實(shí)踐中,我國《軍人保險(xiǎn)法》中既包含面向退役軍人的養(yǎng)老保險(xiǎn),又包括面向現(xiàn)役軍人的傷亡保險(xiǎn),這種退役軍人保險(xiǎn)與(現(xiàn)役)軍人保險(xiǎn)“混合立法”的模式,是否有利于保障退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益、是否有必要針對退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)(或社會保險(xiǎn))進(jìn)行單獨(dú)立法,尚需通過頂層設(shè)計(jì)予以厘定。

(三)政策法規(guī)的體系結(jié)構(gòu)不盡合理

從法律層面來說,《國防法》《兵役法》《軍人保險(xiǎn)法》《社會保險(xiǎn)法》等為退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)提供了基礎(chǔ)性法律規(guī)范和框架,但通常因原則性比較強(qiáng)而不具備可操作性。從行政法規(guī)層面來看,目前僅有《退役士兵安置條例》第四章中的個別條款對于退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)做出了簡要規(guī)定,也同樣因?yàn)槠洹昂喴倍狈Σ僮餍?。可操作性政策?guī)范主要分散在部門規(guī)章及規(guī)范性文件當(dāng)中,如上所述的后財(cái)[2015]1726號《通知》、后財(cái)〔2015〕1727號《通知》、人社部規(guī)〔2016〕5號《通知》、人社廳函〔2015〕369號《通知》等,是我國目前退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的主要操作規(guī)范。這種政策法規(guī)體系,從總體上看效力層次偏低,且穩(wěn)定性不足,如后財(cái)[2012]547號《通知》從頒行到廢止,存在時間不足3年。

(四)政策法規(guī)內(nèi)部“上下位法”不夠協(xié)調(diào)

退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性不夠,甚至存在上位法與下位法的沖突。譬如,軍人入伍前如果已在地方上參加了養(yǎng)老保險(xiǎn),在其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系是否需要轉(zhuǎn)移到軍隊(duì)的問題上,《軍人保險(xiǎn)法》的規(guī)定與相關(guān)政策文件之間存在明顯差異?！盾娙吮ｋU(xiǎn)法》作為“上位法”,已明確要求地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)后勤(聯(lián)勤)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)部門 “辦理”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù);而后財(cái)〔2012〕547號《通知》與后財(cái)[2015]1726號《通知》作為落實(shí)“上位法”的操作規(guī)范,卻又明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和相應(yīng)資金“不轉(zhuǎn)移到”軍隊(duì)。這無疑有違于“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用原則,我國《立法法》在第79條規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”[9]。當(dāng)然,如果純粹從實(shí)務(wù)操作的技術(shù)層面來說,后財(cái)〔2012〕547號《通知》及后財(cái)[2015]1726號《通知》的規(guī)定,可以有效避免退役軍人在“軍地”之間來回接轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,可能更加切實(shí)易行,而《軍人保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定是否有足夠的合理性和便捷性,也確實(shí)值得斟酌和推敲。

(五)退役養(yǎng)老保險(xiǎn)與軍人傷亡保險(xiǎn)存在交叉重疊

根據(jù)《軍人保險(xiǎn)法》的規(guī)定,軍人服現(xiàn)役期間“因戰(zhàn)、因公死亡的,按照認(rèn)定的死亡性質(zhì)和相應(yīng)的保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn),給付軍人死亡保險(xiǎn)金”,“所需資金由國家承擔(dān),個人不繳納保險(xiǎn)費(fèi)”[7]。而據(jù)后財(cái)〔2012〕547號《通知》及后財(cái)[2015]1726號《通知》的規(guī)定,軍人服現(xiàn)役期間死亡的,還應(yīng)由所在單位財(cái)務(wù)部門將其服現(xiàn)役期間應(yīng)當(dāng)計(jì)算的退役養(yǎng)老保險(xiǎn)個人繳費(fèi)補(bǔ)助金及利息(2014年10月1日后服現(xiàn)役期間死亡的,還應(yīng)當(dāng)同時“一次算清”軍人職業(yè)年金補(bǔ)助金及利息)發(fā)給其合法繼承人,這些補(bǔ)助金均“由中央財(cái)政承擔(dān)”。當(dāng)然,依據(jù)《社會保險(xiǎn)法》及《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》的規(guī)定,上述規(guī)定完全合法合規(guī)。然而,不論《社會保險(xiǎn)法》的規(guī)定、還是《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》的規(guī)定,其前提條件是參保者本人已經(jīng)實(shí)際履行了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及職業(yè)年金的繳費(fèi)責(zé)任(分別為本人繳費(fèi)工資的8%和4%)。但按照現(xiàn)行政策法規(guī),軍人如果在服役期間不幸死亡,與這一前提條件顯然不符,因?yàn)槠浔救瞬⒉恍枰獙?shí)際履行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及職業(yè)年金繳費(fèi)責(zé)任,其退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助金、職業(yè)年金補(bǔ)助金與軍人死亡保險(xiǎn)金一樣,均統(tǒng)一來自國家公共財(cái)政。由此推論,軍人服役期間如果“因戰(zhàn)、因公”死亡,其合法繼承人既可以領(lǐng)取軍人死亡保險(xiǎn)金,也可以領(lǐng)取退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個人繳費(fèi)部分及職業(yè)年金的補(bǔ)助金(含利息);如果“因病”或其他非“因戰(zhàn)、因公”死亡,其合法繼承人則不能領(lǐng)取軍人死亡保險(xiǎn)金。這樣,有可能會帶來重疊補(bǔ)償與待遇不公同時并存的問題。此外,根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第17條規(guī)定,“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個人,因病或者非因工死亡的,其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金”[10];而軍人在服役期間死亡的,其遺屬是否可以享受此項(xiàng)待遇,目前政策法規(guī)卻未予明確。

四、完善退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)的建議

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中鄭重指出:“組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu),維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益,讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”。這是新時代加強(qiáng)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)建設(shè)的行動指南,也為新時代完善退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)指明了努力的方向。

(一)辨明基本理念,夯實(shí)理論基礎(chǔ)

首先,嚴(yán)謹(jǐn)區(qū)分退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)、軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)、軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)三個核心概念。循名責(zé)實(shí),軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是以服現(xiàn)役的軍人為被保險(xiǎn)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)是以退出現(xiàn)役的軍人為被保險(xiǎn)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)是為軍人退出現(xiàn)役而設(shè)置的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從時態(tài)上來說,軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)是指從軍人退出現(xiàn)役到其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和相應(yīng)資金轉(zhuǎn)入地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)接過渡狀態(tài);退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)則應(yīng)包括軍人退役時在軍地之間轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和相應(yīng)資金的過渡狀態(tài),也包括退役后在地方不同統(tǒng)籌地區(qū)間的二次、三次乃至多次轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和相應(yīng)資金的過程和狀態(tài)。在描述軍地之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及相應(yīng)資金的轉(zhuǎn)接狀態(tài)時,退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)與軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)之間沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別,基本上可以等同使用;但在描述軍人退役后在地方上“跨統(tǒng)籌區(qū)(省)流動就業(yè)”過程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接狀態(tài)時,只可謂之“退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)”關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù),而不能稱之為“軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)”關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù),兩者完全不可等同使用。其次,辨明軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)與國民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的關(guān)系。軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)是面向職業(yè)軍人的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,國民養(yǎng)老保險(xiǎn)是面向全體國民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)然,由于國民職業(yè)分工或社會身份不同,我國國民養(yǎng)老保險(xiǎn)是由企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鄉(xiāng)居民三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的制度體系。兩者既有交叉重疊,也有明確區(qū)別。軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)包括基于軍人特殊職業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和基于軍人國民身份的養(yǎng)老保險(xiǎn)。前者應(yīng)是凸顯軍人職業(yè)的特殊性和尊崇性而在國民養(yǎng)老保險(xiǎn)之外專門為職業(yè)軍人設(shè)置的養(yǎng)老保險(xiǎn)。后者應(yīng)是基于軍人的普通國民身份而建立的與國民養(yǎng)老保險(xiǎn)無縫銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn),考慮到軍人是一種特殊的社會公職人員,所以應(yīng)參照地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的制度安排進(jìn)行設(shè)計(jì)。前者凸顯軍人的職業(yè)特色,無需考慮軍地接軌問題;后者彰顯軍人的國民身份,直接涉及到軍人退役后的國民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,必須考慮制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題,應(yīng)納入“全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺”,并融入國民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系實(shí)行“一體化”管理。

(二)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),厘定立法模式

首先,厘清《軍人保險(xiǎn)法》與《社會保險(xiǎn)法》的關(guān)系,確立退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)立法模式。具體而言,就是要明確《軍人保險(xiǎn)法》是在《社會保險(xiǎn)法》框架下調(diào)整現(xiàn)役軍人社會保險(xiǎn)關(guān)系的法律規(guī)范。其次,厘清軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)與退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系,在《社會保險(xiǎn)法》和《軍人保險(xiǎn)法》指導(dǎo)下,改革軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)與退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)“不做明確區(qū)分”的立法模式,確立退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)單行立法模式。比較可行的進(jìn)路是由《社會保險(xiǎn)法》(在“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”一章)和《軍人保險(xiǎn)法》(在“退役養(yǎng)老保險(xiǎn)”一章)分別規(guī)定退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的指導(dǎo)性規(guī)范,然后以《社會保險(xiǎn)法》和《軍人保險(xiǎn)法》確立的規(guī)范為指導(dǎo),由國務(wù)院、中央軍委共同制定并實(shí)施“退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)條例”?！巴艘圮娙损B(yǎng)老保險(xiǎn)條例”在內(nèi)容上可以吸收有關(guān)部門規(guī)章及規(guī)范性文件中比較成熟的政策規(guī)范,同時要避免與上位法的沖突,協(xié)調(diào)好與相關(guān)行政法規(guī)(如《退役士兵安置條例》等)的關(guān)系。其三,以“退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)條例”的制定為依托,重構(gòu)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)體系,重構(gòu)后的政策法規(guī)體系應(yīng)該包括三層結(jié)構(gòu):一是以《社會保險(xiǎn)法》與《軍人保險(xiǎn)法》為核心的頂層設(shè)計(jì);二是以“退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)條例”、《退役士兵安置條例》等行政法規(guī)為核心的中層安排;三是由人力資源社會保障部、財(cái)政部及軍隊(duì)相關(guān)職能部門等聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章、通知、辦法等構(gòu)成的操作規(guī)程。

(三)優(yōu)化政策法規(guī)體系,避免沖突及交叉重疊

首先,吸納行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),適時修改《軍人保險(xiǎn)法》,避免政策法規(guī)體系的內(nèi)部沖突。具體而言,就是參照后財(cái)[2015]1726號《通知》第10條及后財(cái)〔2012〕547號《通知》第8條的規(guī)定及其實(shí)施經(jīng)驗(yàn),修改《軍人保險(xiǎn)法》第15條的規(guī)定,明確軍人入伍前已經(jīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的,其保險(xiǎn)關(guān)系和相應(yīng)資金不轉(zhuǎn)移到部隊(duì),具體實(shí)施辦法由國務(wù)院、中央軍委規(guī)定。其次,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍人傷亡保險(xiǎn)及軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,適時修改《軍人保險(xiǎn)法》《中國人民解放軍軍人傷亡保險(xiǎn)規(guī)定》等相關(guān)政策法規(guī)。具體建議有三:其一,整合“三金”(軍人服役期間死亡應(yīng)得的退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個人繳費(fèi)補(bǔ)助金及利息、退役軍人職業(yè)年金補(bǔ)助金及利息、軍人死亡保險(xiǎn)金),整體提高軍人死亡保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)。其二,在軍人傷亡保險(xiǎn)中增加“因病”死亡保險(xiǎn)金的給付內(nèi)容,給付標(biāo)準(zhǔn)可以與“因戰(zhàn)、因公”死亡保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)拉開差距,但不低于后財(cái)〔2015〕1726號《通知》與后財(cái)〔2015〕1727號《通知》所規(guī)定的退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個人繳費(fèi)補(bǔ)助金及利息與退役軍人職業(yè)年金補(bǔ)助金及利息之和。其三,參照《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定,在軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)中增加喪葬補(bǔ)助金與遺屬撫恤金的給付內(nèi)容,但應(yīng)避免與軍人傷亡保險(xiǎn)、軍人撫恤等相關(guān)給付的重復(fù),如可以規(guī)定為:軍人死亡的,其遺屬如果無法按照《軍人撫恤優(yōu)待條例》《軍人傷亡保險(xiǎn)規(guī)定》等享受喪葬補(bǔ)助金和遺屬撫恤金待遇的,可以通過軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)的渠道申請領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金,經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政承擔(dān)。

為落實(shí)十九大報(bào)告關(guān)于“組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)”的重大部署,全國人民代表大會于2018年3月審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,首次在國務(wù)院組成部門中新增退役軍人事務(wù)部。退役軍人事務(wù)部作為退役軍人事務(wù)的行政主管機(jī)構(gòu),全面整合了民政部、人社部與中央軍委政治工作部、后勤保障部的相關(guān)職責(zé)。這有利于理順退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的體制機(jī)制,也為進(jìn)一步健全退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)體系提供了寶貴契機(jī)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出,我國要“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”,“建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺”。在“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”的進(jìn)程中,通過構(gòu)建更加科學(xué)合理的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策法規(guī)體系,將退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)全面納入“全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺”,最終并入國民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行統(tǒng)一管理,既有利于更好地維護(hù)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益,也有助于從“保障和改善民生”方面彰顯新時代軍人職業(yè)的尊崇性。