社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制改革的對(duì)策研究

曲天明 趙明星

[摘 要]在落實(shí)黨中央建立多元化糾紛解決機(jī)制的問(wèn)題上，法院一馬當(dāng)先走在了前面，各地法院紛紛開(kāi)展了多元化糾紛解決機(jī)制的改革，但一些改革不能體現(xiàn)多元化要素，沒(méi)有體現(xiàn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極參與。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制，其法律地位必須明晰，應(yīng)定位于《民法總則》中的非營(yíng)利主體，并對(duì)其稱謂加以明確。以青島為例分析了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出了完善社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu);多元化糾紛解決機(jī)制;對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2019）12-0109-05

Abstract： On the issue of implementing the centralized dispute resolution mechanism of the Party Central Committee， the courts have taken the lead in the front， and various local courts have carried out reforms of the diversified dispute resolution mechanism， but they cannot reflect the diversified elements and must have positive social service organizations. participate. The social service organization participates in the diversified dispute resolution mechanism， and its legal status must be clear. It should be positioned as a non-profit entity in the General Principles of Civil Law， and its title should be clarified. This paper takes Qingdao as an example to analyze the status quo and existing problems of social service organizations participating in the diversified dispute resolution mechanism， and proposes countermeasures to improve the participation of social service organizations in the diversified dispute resolution mechanism.

Keywords： Social Service Agency; Diversified Dispute Resolution Mechanism;Countermeasures

社會(huì)的穩(wěn)定，僅依靠一套完備的法律體系是不夠的，還必須另外建立一套適應(yīng)不同需求的多元化糾紛解決機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》把“完善多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)”首次提升到了國(guó)家治理的高度，體現(xiàn)出重要的政治意義和社會(huì)價(jià)值。糾紛解決直接關(guān)涉到每一個(gè)人的利益，更關(guān)涉到社會(huì)安定、國(guó)家秩序的問(wèn)題。司法改革的推進(jìn)不應(yīng)僅限于訴訟領(lǐng)域，還應(yīng)包括相關(guān)的制度，本輪司法改革中的多元化糾紛解決機(jī)制成為了熱點(diǎn)之一。一直以來(lái)，人們習(xí)慣性地把解決糾紛視為是法院的功能和職責(zé)，由此導(dǎo)致在落實(shí)黨中央“建立多元化糾紛解決機(jī)制”的問(wèn)題上，法院一馬當(dāng)先走在了前面，各地法院紛紛開(kāi)展了多元化糾紛解決機(jī)制的改革。以青島中級(jí)人民法院為例，在司法改革的背景下，青島中級(jí)人民法院已經(jīng)探索建立起一套完整的多元化糾紛解決機(jī)制，通過(guò)建立訴訟服務(wù)中心化解平臺(tái)引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)各種調(diào)解中心化解糾紛。目前有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制的研究的熱點(diǎn)，大都集中在法院附設(shè)調(diào)解機(jī)制方面，取得的相應(yīng)研究成果頗多，特別是楓橋模式研究，初步形成了共識(shí)。然而，對(duì)于民間的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制關(guān)注和研究尚付厥如，使得多元化解決機(jī)制的研究極度失衡，沒(méi)有體現(xiàn)出“多元化”的元素，所以，必須有非官方的民間機(jī)構(gòu)參與作為補(bǔ)充。

一、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在我國(guó)法律體系中的法律性質(zhì)

社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在參與社會(huì)治理中的積極作用日益彰顯，已經(jīng)滲透到了我們生活中的各個(gè)層面，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步等方面都凸顯出其越來(lái)越重要的、不可或缺的地位。有關(guān)社會(huì)組織和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐中已經(jīng)被廣泛使用的概念，但是，在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系下，社會(huì)組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益組織的法律地位和性質(zhì)沒(méi)有統(tǒng)一的確認(rèn)。最早在《民法通則》中將其稱為“社會(huì)團(tuán)體”，1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中解釋了社會(huì)團(tuán)體，指由公民在自愿基礎(chǔ)上成立的，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”[1]。但是，同樣在同年我國(guó)又頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》，提出了一個(gè)新概念，即民辦非企業(yè)單位[2]。目前我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)和行政規(guī)章中對(duì)其有不同的稱謂，實(shí)踐中也比較混亂。學(xué)術(shù)界更沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者將其解釋為是民間組織或非政府組織，專指那種由不同社會(huì)階層的公民自發(fā)設(shè)立的非營(yíng)利性的組織，也有學(xué)者認(rèn)為其是志愿者組織，主要指以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為己任，不以營(yíng)利為目的、具有正式的組織形式，且屬于非政府體系的組織。但仔細(xì)觀之，并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，有學(xué)者指出“社會(huì)組織”用語(yǔ)較之“民間組織”“非政府組織”或“第三部門(mén)”等更符合中國(guó)歷史語(yǔ)言文化傳統(tǒng)，并一定程度上強(qiáng)調(diào)了非對(duì)抗性的社會(huì)整合理念。在2007年黨的十七大報(bào)告中首次使用了“社會(huì)組織”，但并沒(méi)有改變實(shí)踐中的混亂。在《民法總則》頒布實(shí)施后，在民事主體分類(lèi)中確立了非營(yíng)利性法人和非法人組織，并將社會(huì)團(tuán)體與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)并列為非營(yíng)利性法人組織，社會(huì)組織屬于非營(yíng)利性法人，獲得了法律上的名分[3]。2018年民政部發(fā)布的《社會(huì)組織登記條例（征求意見(jiàn)稿）》沒(méi)有給出明確的定義，僅以列舉方式表明公益機(jī)構(gòu)為其下位概念，引發(fā)了爭(zhēng)議，沒(méi)有解決當(dāng)下有關(guān)社會(huì)組織的稱謂的混亂而導(dǎo)致法律地位難以定性的問(wèn)題。有鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)非營(yíng)利性組織的稱謂進(jìn)行法律上的統(tǒng)一和明確，以《民法總則》的分類(lèi)和定性為基本原則，結(jié)合慈善法規(guī)定，將基金會(huì)條例、民辦非企業(yè)登記條例、社會(huì)組織登記條例三條例合并統(tǒng)一為非營(yíng)利性組織登記條例，將非營(yíng)利性組織分為法人型和非法人型組織，統(tǒng)一登記管理，與民法總則和慈善法的銜接，有利于社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展。

二、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的必要性

在國(guó)家社會(huì)治理中，各類(lèi)民間的行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織是社會(huì)生活中不可或缺的主體，非營(yíng)利性的民間組織參與到社會(huì)治理的各個(gè)層面，不僅是衡量一個(gè)國(guó)家治理水平的重要標(biāo)志，更是社會(huì)發(fā)展普通民眾的迫切需求。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明，民間的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠積極主動(dòng)地參與到國(guó)家的公共服務(wù)和管理中，能夠起到有效補(bǔ)充公共服務(wù)和管理中出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈和政府缺位，與政府治理形成協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)，二者相得益彰，從而推動(dòng)政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。作為司法改革內(nèi)容之一的構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，更加迫切需要民間的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與，只有多方參與到調(diào)解糾紛工作中，才能真正體現(xiàn)多元化，使得構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

法院附設(shè)的調(diào)解機(jī)制對(duì)應(yīng)的是不同行業(yè)協(xié)會(huì)和行政機(jī)關(guān)設(shè)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)等，基本上運(yùn)用的是國(guó)家公共資源，為普通大眾提供的一種社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品。我國(guó)民間機(jī)構(gòu)參與解紛的數(shù)量和積極性方面，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家、我國(guó)的香港地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)相比，差距很大， 他們都無(wú)一例外地調(diào)動(dòng)大量社會(huì)資源投入解紛活動(dòng)，為其審判機(jī)關(guān)分擔(dān)了很多法律糾紛。所以，作為國(guó)家治理中的多元化糾紛解決機(jī)制，必須有民間社會(huì)組織參與其中，才有利于多元化糾紛解決機(jī)制體系的建構(gòu)，更有利于國(guó)家治理能力的提升。因此，推動(dòng)民間社會(huì)組織參與多元化糾紛解決機(jī)制是可行且必要的，通過(guò)民間社會(huì)組織的積極參與，與現(xiàn)有的法院附設(shè)調(diào)解機(jī)制形成有機(jī)結(jié)合，有效解決社會(huì)矛盾引發(fā)的各種糾紛，整個(gè)社會(huì)必然走向和諧有序。所以，未來(lái)我國(guó)在安排社會(huì)治理和糾紛解決政策時(shí)，將統(tǒng)籌考慮公共資源、社會(huì)資源、市場(chǎng)資源等多元化的解紛資源，為民眾提供更高質(zhì)量的糾紛解決服務(wù)，滿足當(dāng)事人多元的解紛需求。

總之，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與到多元化糾紛解決機(jī)制中，是和諧社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，是社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的助推器。

三、青島市的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制現(xiàn)狀的調(diào)研分析

（一）青島社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r

最近幾年青島市社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出波動(dòng)狀態(tài)。據(jù)調(diào)研，截至2018年12月31日，青島市登記備案的各類(lèi)社會(huì)組織總計(jì)12174家，其中在青島市民政局登記注冊(cè)的有7388家，各類(lèi)備案制社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)4786家。[4]這些社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)表現(xiàn)為三種：第一種是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)獲得項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，比較活躍的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)有103家，其中代表性的是青島市北區(qū)的創(chuàng)意工場(chǎng)，每年都有創(chuàng)投基金，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都能夠通過(guò)投標(biāo)方式獲得資助，開(kāi)展公益項(xiàng)目活動(dòng)。做得比較好的是青島紅十字天使緊急救援中心，該機(jī)構(gòu)借助商業(yè)運(yùn)行模式和理念，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和特色化定位，在青島具有了一定知名度，初步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果。他們做了800多場(chǎng)安全公益講座，直接受益群體達(dá)到了4萬(wàn)人次。此外，還有一些從事青少年事務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)共青團(tuán)青島市團(tuán)市委和各個(gè)區(qū)團(tuán)委的公益創(chuàng)投項(xiàng)目資金開(kāi)展公益活動(dòng)[5]，第二種是通過(guò)與政府、紅十字會(huì)、慈善組織間的密切合作，獲得政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或接受捐贈(zèng)獲取資金支持開(kāi)展公益活動(dòng)。第三種是休眠狀態(tài)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)調(diào)查，青島市大多數(shù)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)處于休眠狀態(tài)，他們只是一次或幾次臨時(shí)的項(xiàng)目需要，以注冊(cè)方式成立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目結(jié)束后就處于長(zhǎng)期休眠狀態(tài)。

網(wǎng)絡(luò)信息檢索和民政局的數(shù)據(jù)信息顯示，在2015年前，青島市社會(huì)組織平均增長(zhǎng)速度始終保持在10%—12%。以2010年為例，在青島市民政局登記的社會(huì)組織為6253家，備案制的社區(qū)社會(huì)組織近4000家，年均增長(zhǎng)率10% 左右。到了2015年，達(dá)到12271家[6]。通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)分析可見(jiàn)，青島社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出快速上升后的緩慢下行趨勢(shì)。總體上，青島社會(huì)組織的民間化程度已經(jīng)有所提高，初步形成了廣泛分布于城鄉(xiāng)、門(mén)類(lèi)齊全的組織體系，青島社會(huì)組織的發(fā)展及成效顯而易見(jiàn)。

綜上可見(jiàn)，經(jīng)過(guò)2016年快速發(fā)展，2018年青島社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出理性的特征，設(shè)立登記數(shù)量與上一年度相比有所下降。這反映出社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的生存比較艱難。當(dāng)下，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)模式主要來(lái)源于政府公益創(chuàng)投項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，隨著社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈。

（二）青島社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

在青島社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的背景下，從事糾紛調(diào)解的社會(huì)組織在登記機(jī)關(guān)中備案的屈指可數(shù)，經(jīng)過(guò)在青島市民政局、青島市司法局、嶗山區(qū)民政局、市南區(qū)民政局、嶗山司法局等部門(mén)進(jìn)行調(diào)研，我們認(rèn)為參與多元化解決機(jī)制的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要分為三類(lèi)：

1.經(jīng)過(guò)民政局登記設(shè)立的社會(huì)調(diào)解機(jī)構(gòu)

青島市目前僅有三家，分別是青島市醫(yī)療調(diào)解中心、青島市建緯城鄉(xiāng)建設(shè)調(diào)解中心和市北姜東經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解工作室。

青島市醫(yī)療調(diào)解中心是法人型的“民非組織”，該中心與之前醫(yī)療糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)有所不同，原來(lái)的醫(yī)療糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)隸屬衛(wèi)生行政部門(mén)，而該中心則是獨(dú)立的第三方法人機(jī)構(gòu)，專門(mén)從事調(diào)解醫(yī)患糾紛，不收取任何費(fèi)用，但同時(shí)也承擔(dān)著指導(dǎo)全市醫(yī)療糾紛調(diào)解工作，聘任醫(yī)學(xué)專家和律師作為調(diào)解員。具體來(lái)說(shuō)，該中心采用以糾紛的標(biāo)的額度為基礎(chǔ)的遞進(jìn)式調(diào)解模式，如1萬(wàn)到15萬(wàn)區(qū)間的可申請(qǐng)中心調(diào)解，超過(guò)15萬(wàn)元的需要經(jīng)過(guò)醫(yī)療鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定或司法鑒定后受理，整套程序非常合理和人性化，更為可貴的是與法律相結(jié)合，其調(diào)解協(xié)議可以經(jīng)過(guò)法院的司法確認(rèn)，給患者和醫(yī)院雙方都吃了“定心丸”。該中心自成立以來(lái)，成功化解醫(yī)患糾紛252起。目前調(diào)解工作范圍已擴(kuò)大至青島市郊和駐青等各類(lèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，達(dá)到101家[7]。

青島市建緯城鄉(xiāng)建設(shè)調(diào)解中心則是由青島市建委牽頭成立的，是國(guó)內(nèi)首家有關(guān)建筑行業(yè)的非營(yíng)利性的調(diào)解機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，制定中心調(diào)解工作的目標(biāo)、規(guī)則、工作機(jī)制、專家名錄、流程和司法確認(rèn)。該中心建立了司法、建設(shè)、行政、律師四位一體的高端專業(yè)的調(diào)解專家?guī)欤O(shè)有調(diào)解工作室、門(mén)戶網(wǎng)站和微信公眾號(hào)。該調(diào)解中心自成立以來(lái)，已受理了三十余起建設(shè)經(jīng)濟(jì)糾紛，十起達(dá)成調(diào)解協(xié)議，涉及金額3億元;四起爭(zhēng)議較大的疑難工程糾紛，達(dá)成調(diào)解協(xié)議并經(jīng)司法確認(rèn)，為當(dāng)事人挽回經(jīng)濟(jì)損失近2億元。調(diào)解中心還積極參與市城鄉(xiāng)建設(shè)委信訪矛盾化解工作，春節(jié)期間成功調(diào)解了三起農(nóng)民工討薪糾紛，有效地避免了矛盾升級(jí)，并取得了較好的社會(huì)效果。

青島市北區(qū)的姜東經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解工作室，則是姜東個(gè)人設(shè)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)，也是青島市第一家真正民間的從事專職調(diào)解工作的社會(huì)組織，換言之，沒(méi)有任何官方背景的民間機(jī)構(gòu)，因其注冊(cè)的是民非公益機(jī)構(gòu)，不能收取費(fèi)用，缺乏使機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，同時(shí)，因?yàn)闆](méi)有政府主管部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)，以及明確的專業(yè)性，機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置也不規(guī)范，沒(méi)有規(guī)范的章程和專家?guī)?，也沒(méi)有法院支持，即調(diào)解協(xié)議很難獲得法院的司法確認(rèn)，其調(diào)解糾紛業(yè)務(wù)主要依靠當(dāng)事人對(duì)個(gè)人的信任，有很大的局限性，又因?yàn)闆](méi)有資金支持更面臨著生存問(wèn)題。綜上，此類(lèi)機(jī)構(gòu)在法律上是比較正規(guī)的，經(jīng)過(guò)在青島市民政局注冊(cè)登記的民非法人機(jī)構(gòu)，完全符合《民法總則》規(guī)定的非營(yíng)利性法人組織的條件。

2.內(nèi)設(shè)的調(diào)解中心或調(diào)解委員會(huì)

由政府主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立的沒(méi)有獨(dú)立法律資格的調(diào)解中心或調(diào)解委員會(huì)，此類(lèi)調(diào)解中心一般都是具有專項(xiàng)性，有明顯的官方背景，沒(méi)有在相應(yīng)級(jí)別的民政部門(mén)登記或備案，多為政府機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的部門(mén)，不具有獨(dú)立的法律資格。例如2015年成立的青島天平110調(diào)解中心，是由市北區(qū)人民法院、市公安局市北分局和青島市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)共同設(shè)立的，實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于“醫(yī)鬧”情結(jié)輕微的，可以移送至該調(diào)解中心，市北區(qū)人民法院也設(shè)立了巡回法庭，當(dāng)事人經(jīng)該調(diào)解中心調(diào)解并達(dá)成協(xié)議后，可以申請(qǐng)司法確認(rèn)。全部運(yùn)行程序與前述青島醫(yī)療調(diào)解中心完全一致，唯一區(qū)別的是沒(méi)有在市北區(qū)民政局登記注冊(cè)，僅是三家聯(lián)動(dòng)機(jī)制單位發(fā)起并批準(zhǔn)設(shè)立的組織。還有一種與此相類(lèi)似的是由某一行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起與青島各級(jí)法院或主管政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立的調(diào)解委員會(huì)，例如青島保險(xiǎn)合同糾紛調(diào)解中心，是由青島保監(jiān)局、青島中級(jí)人民法院、青島保險(xiǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在2012年共同創(chuàng)辦的，至2015年共計(jì)處理保險(xiǎn)合同糾紛726件。青島中級(jí)人民法院與證監(jiān)局成立了青島證券期貨糾紛調(diào)解中心，與青島市司法局、青島市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、青島市知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助中心通過(guò)簽署《關(guān)于構(gòu)建專利糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的若干意見(jiàn)》，經(jīng)由青島市人民調(diào)解員協(xié)會(huì)批準(zhǔn)，成立了青島知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助中心人民調(diào)解委員會(huì)，主要開(kāi)展專利糾紛訴前、訴中委托調(diào)解活動(dòng)，化解知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛。在各區(qū)法院還有一些專門(mén)的此類(lèi)調(diào)解機(jī)構(gòu)，如嶗山區(qū)人民法院的交通事故調(diào)解中心。

此外，有行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立的調(diào)解中心，例如青島大宗商品現(xiàn)貨行業(yè)協(xié)會(huì)在2015年9月設(shè)立的青島市大宗商品現(xiàn)貨交易糾紛調(diào)解中心，主要承擔(dān)此類(lèi)糾紛的投訴和調(diào)解工作。

上述社會(huì)機(jī)構(gòu)具有官方背景，有行業(yè)主管部門(mén)和青島各級(jí)人民法院牽頭，有著普通社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)所不具有的天然優(yōu)勢(shì)，特別是與各級(jí)法院的合作，更容易取得信任;另一方面具有明顯的專業(yè)性，在調(diào)解糾紛時(shí)調(diào)解員會(huì)運(yùn)用專業(yè)知識(shí)，借助政府的背景，使其調(diào)解具有公信力。但這類(lèi)組織從法律上看，因其沒(méi)有按照現(xiàn)行法律規(guī)定在民政部門(mén)登記，僅是主管機(jī)關(guān)或法院等部門(mén)聯(lián)動(dòng)成立，一般附設(shè)在這些部門(mén)，不是真正的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專職管理人員，運(yùn)行費(fèi)用也由開(kāi)辦的單位負(fù)責(zé)承擔(dān)。

3.個(gè)人調(diào)解工作室

以司法局為主管單位，由社區(qū)組織牽頭并資助設(shè)立的調(diào)解委員會(huì)或者個(gè)人調(diào)解工作室，此類(lèi)調(diào)解組織僅僅是在民政部門(mén)備案，其設(shè)立上受政府主管部門(mén)的指導(dǎo)和協(xié)助，甚至是資助，以個(gè)人姓名命名的調(diào)解工作室。這種調(diào)解模式在青島市啟動(dòng)于2008年，以青島市的市南區(qū)、嶗山區(qū)、城陽(yáng)區(qū)作為試點(diǎn)，成立了“張秀珍”“老秦頭”“姜蘭英”“馬麗”等個(gè)人姓名命名的調(diào)解工作室，地點(diǎn)設(shè)在社區(qū)。根據(jù)相關(guān)信息反饋，調(diào)解員們口碑好、威望高、調(diào)解技巧精湛，很快成為居民的貼心人，四個(gè)調(diào)解室在成立一年內(nèi)調(diào)處120余起糾紛，獲得了社區(qū)居民的認(rèn)可[8]。由此帶動(dòng)了青島市的個(gè)人調(diào)解室在一些社區(qū)發(fā)展起來(lái)，諸如“周大姐”“車(chē)大哥”“訓(xùn)鈴”“老閻”等個(gè)人調(diào)解室先后成立。這些調(diào)解員來(lái)自所處的社區(qū)，除自身具有良好的口碑和熱情外，對(duì)本社區(qū)情況非常熟悉，適合解決有關(guān)家事鄰里糾紛。但因其沒(méi)有在民政部門(mén)注冊(cè)，與前述第二類(lèi)一樣，沒(méi)有法律地位，沒(méi)有規(guī)范的糾紛解決規(guī)則和資金保障，調(diào)解人員完全是無(wú)償?shù)?，調(diào)解協(xié)議不能成為法院司法確認(rèn)的對(duì)象，這些因素制約了此類(lèi)調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)一步的發(fā)展。

四、青島市社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）法律地位不明晰

通過(guò)調(diào)研以及網(wǎng)絡(luò)檢索的信息來(lái)看，真正按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》進(jìn)行登記備案的調(diào)解機(jī)構(gòu)只有三家，與三千多家的設(shè)立總數(shù)相比，微乎其微。前述的第一類(lèi)和第二類(lèi)專門(mén)開(kāi)展調(diào)解糾紛的社會(huì)組織則是政府部門(mén)通過(guò)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制而批準(zhǔn)的，沒(méi)有在民政部門(mén)登記，參與多元化糾紛解決機(jī)制的法律地位不明晰，嚴(yán)重影響了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致形同虛設(shè)。此外，現(xiàn)有較為活躍的調(diào)解機(jī)構(gòu)，多為依托行業(yè)主管部門(mén)，盡管可以解決生存和案源問(wèn)題，但過(guò)度依賴反而失去獨(dú)立性，限制了其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）尚未形成公信力

對(duì)于商事企業(yè)或普通百姓來(lái)說(shuō)，他們遇到糾紛或沖突時(shí)，他們首先選擇法院或仲裁機(jī)構(gòu)，而不會(huì)去選擇民間社會(huì)組織。根據(jù)調(diào)查其原因有：一是對(duì)民間社會(huì)組織的不信任。他們認(rèn)為即使調(diào)解成功也不具有法律效力，擔(dān)心不受法律保護(hù)。二是缺乏了解。通過(guò)在社區(qū)和五個(gè)企業(yè)進(jìn)行小型問(wèn)卷調(diào)研，發(fā)放問(wèn)卷200份，收回有效問(wèn)卷178份，結(jié)果顯示，在回答“是否了解民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以調(diào)解糾紛”的問(wèn)題僅占比12.3%，對(duì)“是否信任民間調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解協(xié)議具有法律效力”的肯定回答僅占9.77%。由此可見(jiàn)，認(rèn)知度低和缺乏了解導(dǎo)致很多調(diào)解中心或調(diào)解機(jī)構(gòu)缺少“案源”。

五、完善社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的對(duì)策

隨著經(jīng)濟(jì)的積累和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)主要矛盾也在悄然發(fā)生了改變，從物質(zhì)匱乏時(shí)期人們對(duì)于以物質(zhì)為主的產(chǎn)品需求與物質(zhì)生產(chǎn)供給不足之間的矛盾，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗儗?duì)公共事務(wù)的參與需求和參與通道阻礙之間的矛盾。這種變化給傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制帶來(lái)挑戰(zhàn)，尤其是人民法院。在本輪司法改革中，將過(guò)去的立案審查制改為立案登記制后，人民法院受理案件呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。為了應(yīng)對(duì)這種局面，必須調(diào)整司法審判唯一性的理念，深入開(kāi)展多元化糾紛解決機(jī)制創(chuàng)新模式探索是不二選擇。

（一）社會(huì)組織外在政策環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化

事實(shí)上，青島市已經(jīng)建立起帶有激勵(lì)作用的社會(huì)組織登記備案制度，形成較為完備的社會(huì)組織管理體系。近年來(lái)，青島市的社會(huì)組織蓬勃發(fā)展就可以證明所取得的成效。然而，與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)北京、上海等城市相比，還有較大的差距，同時(shí)也預(yù)示著發(fā)展空間巨大。因此，需要建立良好的外部政策環(huán)境，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌謀劃、因地制宜，需要相關(guān)政府部門(mén)的各方聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)。

首先，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中增加有關(guān)多元化解決糾紛的項(xiàng)目，由政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，即深入社區(qū)等開(kāi)展調(diào)解糾紛，化解矛盾的工作，以此給民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)從事調(diào)解工作提供資金保障。

其次，對(duì)于積極參與解紛并成績(jī)顯著的機(jī)構(gòu)，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，彰顯示范效應(yīng)。鼓勵(lì)有專業(yè)背景的、高素質(zhì)人才參與解紛，提高調(diào)解糾紛的專業(yè)效果和社會(huì)效果。

（二）培養(yǎng)典型民間解紛機(jī)構(gòu)，提高在民眾中的公信力

事實(shí)上青島市已經(jīng)涌現(xiàn)出了一些民間機(jī)構(gòu)，在不同的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中嶄露頭角，獲得了群眾的信任和好評(píng)，贏得了口碑，成為了所謂的“名牌”機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)這類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)予以極大的關(guān)注，樹(shù)立為典型，起到引領(lǐng)和示范作用，幫助他們與政府相關(guān)部門(mén)和人民法院實(shí)現(xiàn)有效銜接和良性互動(dòng)，全方位提升解紛社會(huì)機(jī)構(gòu)的公信力，使解紛機(jī)構(gòu)有動(dòng)力，籍此帶動(dòng)民間解紛機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大。此外，對(duì)從業(yè)人員中的優(yōu)秀者要給予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，讓他們獲得基本的生活保障，使他們有了以最優(yōu)服務(wù)和飽滿熱情參與定分止?fàn)幒突饷艿脑磩?dòng)力。

（三）堅(jiān)持法人自治，規(guī)范運(yùn)作和創(chuàng)新發(fā)展

進(jìn)一步規(guī)范參與多元化糾紛解決機(jī)制的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照《民法總則》對(duì)非營(yíng)利性法人組織的規(guī)定設(shè)立，以法律保障這些組織的獨(dú)立法人地位，建立章程為核心的民間解紛機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制，使其規(guī)范運(yùn)作。此外，在已經(jīng)取得的成果基礎(chǔ)上創(chuàng)新，將已有的青島商事調(diào)解中心改造成為非營(yíng)利性法人的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，與法院聯(lián)動(dòng)，通過(guò)法院分流商事糾紛案件，真正做到為各級(jí)法院分擔(dān)“案多人少”的情況。

（四）建立科學(xué)統(tǒng)一的民間解紛機(jī)構(gòu)的評(píng)估指標(biāo)體系，完善監(jiān)督機(jī)制

以評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督的重要手段。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估是指“對(duì)社會(huì)組織履行職能、完成任務(wù)、服務(wù)社會(huì)、發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)績(jī)和效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?！泵裾繌?007年開(kāi)始進(jìn)行了此項(xiàng)工作，首先從基金會(huì)入手開(kāi)始了評(píng)估工作，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，已經(jīng)取得了很好的效果。青島市民政局也開(kāi)展了此項(xiàng)工作，并制定了《關(guān)于積極開(kāi)展社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估的通知》等政策，科學(xué)有序開(kāi)展著這項(xiàng)工作，一定程度上起到了對(duì)民非組織的監(jiān)督和規(guī)范作用，效果良好。應(yīng)對(duì)民間解紛機(jī)構(gòu)通過(guò)此種方式進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，即建立民間解紛機(jī)構(gòu)的評(píng)估體系，通過(guò)指標(biāo)評(píng)估體系引領(lǐng)青島市民間解紛機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時(shí)也起到監(jiān)督和規(guī)范的作用。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 梁宏偉）