鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑研究

李春祖

摘要：黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時(shí)期“三農(nóng)”工作指明方向。為適應(yīng)新形勢(shì)下土地制度改革要求，2018年中央一號(hào)文件適時(shí)提出探索宅基地“三權(quán)分置”，對(duì)于盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)、促進(jìn)城鄉(xiāng)資源再配置有著重要意義，同時(shí)也面臨著“三權(quán)分置”具體思路仍待探索、“一地三權(quán)”尚需明確界定、“三權(quán)分置”配套制度仍待完善等現(xiàn)實(shí)困境。在此背景下，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”，需要進(jìn)一步明確“三權(quán)分置”思路、完善配套制度建設(shè)、嚴(yán)控改革風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 宅基地 三權(quán)分置 實(shí)現(xiàn)路徑

一、引言

隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)和收入分配結(jié)構(gòu)不斷變化，大批農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)城就業(yè)，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，截至2017年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，流動(dòng)人口2.44億人[ZW（]數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》[ZW）]。集體成員的身份的封閉性和人員的流動(dòng)性的矛盾使得農(nóng)戶進(jìn)城后繼續(xù)持有宅基地，大量的農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和宅基地閑置，在集體所有制框架下，宅基地所有權(quán)為集體所有，農(nóng)戶只有宅基地使用權(quán)，宅基地和房屋的不可分割性使得農(nóng)戶的宅基地及房屋的財(cái)產(chǎn)功能難以顯現(xiàn)，造成了農(nóng)村宅基地資源的極大浪費(fèi)，《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》指出，當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積約3000萬(wàn)畝，從2000年到2011年11年間，全國(guó)農(nóng)村人口減少1.33億人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民而新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米、折合市場(chǎng)價(jià)值約4000億元。同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)戶的閑置農(nóng)房和宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民進(jìn)城之后在農(nóng)村留有牽掛，拖延了進(jìn)城農(nóng)民的市民化進(jìn)程。為盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，化解農(nóng)村人口減少和農(nóng)村建設(shè)用地不斷增加之間的矛盾，進(jìn)一步完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，2018年中央一號(hào)文件適時(shí)提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。深化土地制度改革是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要，也是優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的重要條件，宅基地“三權(quán)分置”的提出是一項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，是黨中央立足全局的高度對(duì)完善宅基地制度的頂層設(shè)計(jì)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下深化宅基地制度改革指明了方向。

二、宅基地“三權(quán)分置”的重大意義

當(dāng)前農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，是把農(nóng)戶基于集體成員權(quán)獲得的宅基地從現(xiàn)有的“兩權(quán)”權(quán)屬上細(xì)分為“三權(quán)”，即從集體所有權(quán)和農(nóng)民的占有使用權(quán)細(xì)化為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。落實(shí)集體所有權(quán)體現(xiàn)了集體對(duì)宅基地的所有權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化。對(duì)使用權(quán)進(jìn)一步放活體現(xiàn)的是用益物權(quán)，把所有權(quán)與用益物權(quán)從法律角度進(jìn)行剝離，在不改變宅基地所有權(quán)的前提下，允許相對(duì)自由的使用與流轉(zhuǎn)。資格權(quán)則是物權(quán)法之外的新概念，本質(zhì)上是基于成員權(quán)身份的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有法律上的專屬性與嚴(yán)格限制處分性，有著明顯的政策性和社會(huì)法色彩。實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)、放活使用權(quán)、穩(wěn)定資格權(quán)，思路層次分明、結(jié)構(gòu)合理，對(duì)“三權(quán)”平等保護(hù)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，是中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的重要理論和實(shí)踐探索，對(duì)于農(nóng)村土地制度完善有著重大意義。

（一）落實(shí)所有權(quán)，是堅(jiān)持集體所有制、完善中國(guó)特色社會(huì)主義的要求

改革開(kāi)放以來(lái)，以土地為核心內(nèi)涵的農(nóng)村集體所有制賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)逐漸弱化，體現(xiàn)在所有權(quán)主體的“虛化”和處分權(quán)的缺失。在宅基地上體現(xiàn)較為明顯的是所有權(quán)主體法律地位的缺失、主體多元和主體地位的弱化，在產(chǎn)權(quán)制度安排上對(duì)土地所有權(quán)主體“農(nóng)民集體”的處分權(quán)進(jìn)行限制和權(quán)能弱化，從而與處分權(quán)密切相關(guān)的收益權(quán)難以充分實(shí)現(xiàn)。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，強(qiáng)化集體的權(quán)能，有利于保障農(nóng)村集體的土地權(quán)益，是中國(guó)特色社會(huì)主義的土地公有制的要求，尤其在鄉(xiāng)村振興的背景下，適應(yīng)閑置宅基地功能由社會(huì)保障向財(cái)產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是完善新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。

（二）保障農(nóng)戶資格權(quán)，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、化解改革風(fēng)險(xiǎn)的要求

我國(guó)的宅基地制度經(jīng)過(guò)近七十年的演變，其主要特征體現(xiàn)在“集體所有、成員使用、一戶一宅、限定面積、無(wú)償分配、長(zhǎng)期占有”。農(nóng)戶的資格權(quán)即是農(nóng)戶基于農(nóng)村集體組織成員身份的向集體組織申請(qǐng)獲得一定面積宅基地的權(quán)利。當(dāng)前大量農(nóng)民離農(nóng)進(jìn)城，受城市公共服務(wù)體系的歧視和排斥，市民化存在較大阻礙，仍需要穩(wěn)定的居住保障留有退路。并且，在當(dāng)前宅基地退出、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及宅基地“三權(quán)分置”的改革推進(jìn)過(guò)程中，仍存在“失宅”風(fēng)險(xiǎn)。保障農(nóng)戶的資格權(quán)，有利于保障農(nóng)民的基本居住性需求、化解改革風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

（三）放活使用權(quán)，是盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)、促進(jìn)城鄉(xiāng)資源再配置的要求

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)宅基地制度強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的居住權(quán)利，弱化了農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。放活宅基地使用權(quán)，取消對(duì)農(nóng)戶集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的閑置，允許對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押，對(duì)于盤活農(nóng)村閑置宅基地資產(chǎn)，增加財(cái)產(chǎn)性收入有著重要意義。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地分割管理，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地不減反增，放活使用權(quán)，農(nóng)村建設(shè)用地同等入市，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的形成，對(duì)于提高建設(shè)用地使用效率、促進(jìn)閑置宅基地退出有著重要作用，為城鄉(xiāng)人口、資本等要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源再配置創(chuàng)造條件。

三、宅基地“三權(quán)分置”面臨困難

（一）“三權(quán)分置”具體思路仍待探索

宅基地“三權(quán)分置”的提出，為激活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，提高宅基地利用率提供了新的思路，但是當(dāng)前仍處在初步探索的階段，制度設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步完善。一方面頂層設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步明確，另一方面需要地方實(shí)踐擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、拓寬試點(diǎn)內(nèi)容，探索成熟模式。如成都市郫都區(qū)以還權(quán)賦能、確權(quán)頒證、規(guī)范流轉(zhuǎn)、健全機(jī)制、搭建平臺(tái)、有償騰退的思路對(duì)宅基地三權(quán)分置進(jìn)行探索，瀘州市瀘縣支持集體主張落實(shí)所有權(quán)、堅(jiān)持集體認(rèn)定保障資格權(quán)、保證集體參與放活使用權(quán)進(jìn)行實(shí)踐，浙江省義烏市實(shí)踐了權(quán)益置換上市交易、有條件跨集體轉(zhuǎn)讓、集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出幾種宅基地運(yùn)行模式等，但是尚無(wú)成熟、系統(tǒng)、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（二）“一地三權(quán)”尚需明確界定

宅基地與地面附著物的不可分割性決定宅基地與承包地的不同，流轉(zhuǎn)使用具有長(zhǎng)期性。對(duì)同一塊宅基地，如何界定所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)這三權(quán)的權(quán)能邊界，如何明確三個(gè)主體的權(quán)利范圍尚需考量。對(duì)于集體所有權(quán)，如何強(qiáng)化對(duì)宅基地的處分權(quán)，明確宅基地用流轉(zhuǎn)過(guò)程中如何進(jìn)行利益分配；對(duì)于農(nóng)民資格權(quán)，需要處理好集體封閉性和成員流動(dòng)性的關(guān)系，合理界定成員資格；對(duì)于宅基地使用權(quán)，需要明確流轉(zhuǎn)主體對(duì)宅基地的使用范圍、使用年限、抵押權(quán)限等。

（三）“三權(quán)分置”配套制度仍待完善

宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)，需要相關(guān)配套制度保障實(shí)施。一是長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村宅基地使用不規(guī)范、權(quán)屬不清、超占等現(xiàn)象普遍，為宅基地“三權(quán)分置”推進(jìn)造成現(xiàn)實(shí)困難；二是缺少規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，承包地流轉(zhuǎn)中存在流轉(zhuǎn)不規(guī)范、違約風(fēng)險(xiǎn)大等復(fù)雜問(wèn)題，宅基地相對(duì)于承包地有著更大的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，問(wèn)題更為復(fù)雜，更需要搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；三是相關(guān)法律制度的不完善，宅基地“三權(quán)分置”推進(jìn)需要相關(guān)法律的調(diào)整，以適應(yīng)新的探索要求；四是缺少必要的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，宅基地的最核心功能是保障農(nóng)戶的基本的居住需求，宅基地的流轉(zhuǎn)和使用具有長(zhǎng)期性，流轉(zhuǎn)帶來(lái)的失宅風(fēng)險(xiǎn)、流轉(zhuǎn)過(guò)程中的違約風(fēng)險(xiǎn)以及宅基地再流轉(zhuǎn)過(guò)程中的用途轉(zhuǎn)換等風(fēng)險(xiǎn)需要防控；五是宅基地用途限制較多，當(dāng)前對(duì)宅基地用途主要限定在居住功能，不利于推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

四、宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑

厘清人地關(guān)系，是農(nóng)村土地制度改革的核心。宅基地“三權(quán)分置”是鄉(xiāng)村振興背景下，對(duì)于農(nóng)村宅基地制度的一大創(chuàng)新，圍繞強(qiáng)化集體所有權(quán)、放活使用權(quán)、保障資格權(quán)的要求，探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑，完善“三權(quán)分置”的配套制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，為宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。

（一）“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)思路

一是落實(shí)集體所有權(quán)，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用。長(zhǎng)期以來(lái)，集體主體不明帶來(lái)的集體所有權(quán)的虛置，在“三權(quán)分置”改革中要充分落實(shí)集體所有權(quán)，強(qiáng)化集體對(duì)宅基地的處分權(quán)，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地上的處分、使用、收回、監(jiān)督的主體作用；二是保障農(nóng)戶資格權(quán)，為農(nóng)戶提供制度保障。農(nóng)戶宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶基于集體成員身份的居住權(quán)利，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，要保障農(nóng)戶的居住權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)，限定資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓、退出范圍和條件，為農(nóng)戶進(jìn)城留有后路；三是放活宅基地使用權(quán)，發(fā)掘宅基地潛在價(jià)值。要打破宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍、增加流轉(zhuǎn)時(shí)間、適度放活用途管制，才能充分發(fā)揮宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活力，發(fā)掘宅基地潛在價(jià)值。

（二）“三權(quán)分置”配套制度完善

一要推進(jìn)確權(quán)頒證，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。宅基地的流轉(zhuǎn)，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是前提，通過(guò)確權(quán)頒證進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為開(kāi)展宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、有條件轉(zhuǎn)讓提供基礎(chǔ)和保障，推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系重塑；二要建立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)。宅基地承擔(dān)的保障性功能較強(qiáng)，宅基地的流轉(zhuǎn)更需規(guī)范進(jìn)行，需要搭建宅基地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供場(chǎng)所設(shè)施、信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)，進(jìn)而為農(nóng)村住房和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供中介服務(wù)；三是完善相關(guān)法律，加強(qiáng)制度供給。宅基地“三權(quán)分置”作為一項(xiàng)制度探索，要通過(guò)《土地管理法》《合同法》《擔(dān)保法》等法律的完善，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)范圍、功能管制、流轉(zhuǎn)期限、抵押權(quán)等內(nèi)容進(jìn)行限定，以從法律上提供保障；四是強(qiáng)化基層治理，完善監(jiān)管機(jī)制。宅基地“三權(quán)分置”對(duì)集體所有權(quán)的落實(shí)，尤其在處分和收益方面的權(quán)能進(jìn)一步強(qiáng)化，需要完善基層治理，發(fā)揮集體在規(guī)范流轉(zhuǎn)、合法使用等方面的監(jiān)管作用；五是推進(jìn)有償退出，收儲(chǔ)結(jié)余指標(biāo)。對(duì)有意愿退出宅基地使用權(quán)的進(jìn)城落戶農(nóng)民，在自愿有償?shù)那疤嵯略试S退出其在原籍的宅基地，對(duì)宅基地節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行收儲(chǔ)和臺(tái)賬管理，進(jìn)而推進(jìn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市，盤活閑置資源。

（三）“三權(quán)分置”風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

宅基地“三權(quán)分置”有利于重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利，重構(gòu)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、資產(chǎn)權(quán)能和用地模式，充分發(fā)掘了宅基地及農(nóng)房的潛在價(jià)值，為保障改革的順利推進(jìn)，仍需要做好改革風(fēng)險(xiǎn)防范：一要完善社會(huì)保障，宅基地最核心的功能是社會(huì)保障，在推進(jìn)“三權(quán)分置”改革過(guò)程中要嚴(yán)防農(nóng)民被動(dòng)失宅，對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶為其留有后路；二要做好土地用途管控，嚴(yán)守“土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的底線，嚴(yán)防亂占耕地為宅基地，嚴(yán)控資本圈地囤地，嚴(yán)禁發(fā)展私人農(nóng)莊會(huì)所。

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