公共服務中崗位社工角色的畸形化與矯正

盧永康

摘要：崗位社工是指通過政府購買的模式，在社工機構的安排下到各個政府部門、事業(yè)單位與社區(qū)組織從事社會服務工作的人員。由于我國崗位社工仍處于發(fā)展初期，出現(xiàn)了角色定位不清、角色自我厭倦、角色扮演失敗等“畸形化”現(xiàn)象，影響了社工作用的發(fā)揮和行業(yè)的健康發(fā)展。從依附理論的角度看，崗位社工“畸形化”的根本原因在于其存在對購買者、決策者與評估者的“依附”。因此，需要重新審視崗位社工定位，重構政府與社會組織的關系，矯正崗位社工角色的“畸形化”，重塑崗位社工的角色，推動社工行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更好地為公眾服務。

一、研究背景

目前，我國逐步形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，初步構建了政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)的可持續(xù)的基本公共服務體系，崗位社工也不斷進入教育、養(yǎng)老、殘疾人服務等公共領域。[1]崗位社工是指具有社會工作資質(zhì)，通過政府購買的方式，由社工機構招聘和派駐到各個政府部門、社會組織、企業(yè)等用人單位，并在用人單位的指導下，提供合同中要求的社會服務的人員。近些年，我國開始重視崗位社工的培養(yǎng)和發(fā)展，2011年11月，中央組織部與民政部等18個部門聯(lián)合發(fā)布了《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，指出社會工作專業(yè)人才隊伍建設是構建社會主義和諧社會的一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務。[2]黨的十八大進一步詮釋了社會工作的未來發(fā)展方向，探討了在社會管理創(chuàng)新中社會工作的角色、作用與機制。此后，黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制的新概念，意味著社會工作進入新的發(fā)展階段，也意味著社會工作是創(chuàng)新社會治理的推動力量和普及公共服務的首要力量，其獨特作用不容忽視。黨的十九大報告也為新時代的社會工作發(fā)展勾勒了宏偉前景與發(fā)展方向，為未來社會工作的發(fā)展開創(chuàng)了新的機遇。

D市毗鄰深圳，利用地理及經(jīng)濟優(yōu)勢，借鑒“深圳模式”，從購買崗位社工起步，努力克服自身社會工作基礎薄弱、經(jīng)驗不足等劣勢。[3]D市自2009年開始推行購買社工崗位的服務，并出臺了《關于加快社會工作發(fā)展的意見》，明確了“政府主導，民間運作”的模式。具體運作過程如下：有關單位（如敬老院、殘疾服務中心等）向民政局申請崗位社工的需求名額，經(jīng)民政局審批后向社會公開招標，具有購買政府公共服務資質(zhì)的社會工作機構向民政局提出投標申請，經(jīng)過合法、公開、公平的評審后，確定中標單位，市民政局、有關單位和社工機構三方簽訂服務合同，由社工機構委派崗位社工到需求單位提供服務。其中，市民政局相當于“決策者”，有關單位相當于“購買者”，社工機構作為服務提供主體，也是崗位社工的“評估者”。隨著崗位社工購買模式的不斷發(fā)展，自2009年至2017年，D市的市直崗位社工數(shù)量從最初試點的100多個發(fā)展到300多個。崗位社工遵循助人自助的價值理念，根據(jù)實際情況，運用個案、小組、社區(qū)、心理等專業(yè)方法，幫助用人單位更好地履行其職能，為公眾提供服務，同時協(xié)調(diào)社會之間的關系，解決和預防社會問題。

二、畸形：崗位社工發(fā)展的困境

政府購買服務已逐漸成為D市崗位社工的主要運作模式，在這種模式下，崗位社工要接受政府部門、用人單位、所在社工機構的“三重領導”，既要接受政府的指導和監(jiān)督，又要遵守用人單位的各項規(guī)章制度并完成用人單位指定的任務，還要接受社工機構的管理并接受社工機構的考核，導致“崗位工作雜糅化、行政化”“社工角色塑造失敗”等問題，崗位社工的發(fā)展呈現(xiàn)“畸形化”傾向。

（一）角色定位模糊

崗位社工角色定位不清表現(xiàn)為三個方面：一是政府對社工定位的抽象化。D市《關于加快社會工作發(fā)展的意見》指出，社工的主要職責是救助社會弱勢群體，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，增進社會和諧等，對社工的職責定位規(guī)定比較籠統(tǒng)和抽象，而實際上，社工的工作是具體的，也是類別分明的。定位不清往往造成具體崗位上的社工職責邊界不明晰，容易形成“什么都要做”的錯誤認識。二是崗位社工“新舊角色”的混淆。崗位社工被機構派駐到用人單位后，意味著“新角色”的確立，相對于其在原有社會機構中的“舊角色”，崗位社工因不熟悉新的用人單位的制度和要求，往往用“舊角色”替代“新角色”，或者分不清“新角色”與“舊角色”的工作差別，可能會對新角色的定位產(chǎn)生偏差。三是崗位社工角色的多重性。學者張婷指出崗位社工存在“派駐”的性質(zhì)，在具體角色實踐過程中扮演了多重角色，諸如社工、一般辦公人員、服務提供者、宣傳者、資源提供者、賦權者、教育者、組織者、引導者、管理者等。[4]學者姺航遠認為，社工是政策影響人、資源獲取者、管理者、倡導者、支持者、服務提供者等。[5]大部分崗位社工都認為自己負擔著不屬于自己職責范圍內(nèi)的工作，如復印打印資料、發(fā)送簽收快遞、書寫行政文件、協(xié)助整理文書、協(xié)助開展活動、招待相關人員、拍攝記錄現(xiàn)場，甚至搬運貨物、清潔打掃等，存在嚴重的角色超載現(xiàn)象。部分崗位社工認為，這些職責外的工作占自身工作總量30%左右，甚至有人認為占自身工作總量的80%左右。繁雜的工作和多重的角色，讓崗位社工難以找到自己的定位，導致工作中無所適從，工作壓力增大。

（二）角色扮演沖突

在實踐中，崗位社工與其他人員發(fā)生角色沖突的現(xiàn)象也是屢見不鮮。學者丁水木指出，有的角色是個人同時“扮演”了過多的角色，因而滿足不了社會各個方面對他抱有的期望，從而產(chǎn)生角色沖突。[6]造成該沖突的原因主要是崗位社工認為承擔了職責之外的工作而與單位其他人員的工作產(chǎn)生矛盾，或因本職工作的任務和資源安排與用人單位的要求和資源供給產(chǎn)生矛盾，例如崗位社工需完成社工機構所下達的任務，但某些活動卻被突然取消，或者某些項目的資源借用審批遭到用人單位相關人員的拒絕等。此時的角色沖突則主要表現(xiàn)為兩方面：一是角色扮演的顯性沖突，許多社工認為發(fā)生在工作單位中的沖突事件是不可避免的，因為社工機構所下達的任務影響他們的考核與晉升，當這些任務與工作單位所擔負的任務產(chǎn)生矛盾時，為了社工工作的順利展開而迫不得已與用人單位相關人員產(chǎn)生正面沖突，甚至導致關系破裂等后果；二是角色扮演的隱性沖突，即當沖突產(chǎn)生時，部分社工選擇“逆來順受”，消極對抗，如消極開展社會服務，拒絕溝通，負能量大，進取心低，甚至產(chǎn)生離職的想法。

（三）角色扮演厭倦

職業(yè)厭倦是指角色扮演者對自身產(chǎn)生不滿但又沒有及時解決，逐漸演變?yōu)閷ψ陨砉ぷ鞲械絽挓?、疲倦、無趣的狀態(tài)，導致角色扮演消極，不能正常發(fā)揮其角色應有的作用與價值。李歡是較早發(fā)現(xiàn)并提出社工角色產(chǎn)生職業(yè)厭倦問題的學者，他從期望理論與社會支持論的角度，認為造成社工角色產(chǎn)生職業(yè)厭倦是多因素的，主要概括為工作環(huán)境行政化、工作內(nèi)容行政化、用人單位的不認同、工作支持的缺乏、歸屬感的缺乏。[7]崗位社工角色自我厭倦包括兩方面，一是“角色自我厭倦”，表現(xiàn)為崗位社工對職業(yè)的美好憧憬與現(xiàn)實不符從而產(chǎn)生巨大差異感，進而對社工職業(yè)逐漸厭倦，造成職業(yè)困惑、職業(yè)厭煩、自我認同感低、工作沮喪、消極懈怠、經(jīng)常產(chǎn)生辭職念頭等現(xiàn)象。有的社工談到，“來到這里才發(fā)現(xiàn)，在高校學習的社工理論知識與在實際一線（崗位）社工工作內(nèi)容是不同的，還會經(jīng)常被單位領導指示去做很多與社工無關的工作，而且還要完成機構的任務與考核，逐漸地把我對社會工作的初衷和熱情給磨滅了”。二是“角色外部厭倦”，這表現(xiàn)在崗位社工因外部環(huán)境復雜，如經(jīng)常要做不必要的工作、機構審核程序繁瑣等，感到工作量和工作壓力大，從而產(chǎn)生職業(yè)倦怠。這些現(xiàn)象，不僅不利于崗位社工提升社會服務水平，還會加劇公眾對社會工作的誤解。

（四）角色塑造失敗

崗位社工“畸形化”最嚴重的后果是角色塑造失敗，其中表現(xiàn)為崗位社工的離職和被辭退。D市自2009年引進社工服務以來，每年崗位社工的離職率都超過10%，其他地方的社工流失率也不斷被媒體關注和報道。記者田玲玲指出：“東莞社工行業(yè)至今已走過了7年多的歷程。統(tǒng)計數(shù)據(jù)卻顯示，從2011年至2015年，每年東莞的社工離職率都超過了10%。”[8]而近幾年來，崗位社工的離職率在15%左右，離職率不降反升，這種現(xiàn)象不但影響了社工個人職業(yè)生涯的發(fā)展，也影響了社工機構的發(fā)展。為了應對崗位社工的頻繁離職現(xiàn)象，D市用人單位購買一個崗位社工的同時，還配置一名社工助理，也就是說一般至少有兩位社工在進行服務。這樣，一旦崗位社工提出調(diào)離申請，社工機構方便重新調(diào)配社工，不至于因為社工的離職導致工作的脫節(jié)，但新人員的招募和培養(yǎng)，需要花費較多的時間和成本。當然，在崗位社工提出調(diào)離申請時，社工機構會做思想工作并盡力挽留，但常常收效甚微。另外，社工角色也會出現(xiàn)無法完成工作任務、無法完成考核等狀況，造成角色塑造失敗，被用人單位或者社工機構辭退或調(diào)職的情況。

三、依附：崗位社工角色畸形的原因

“依附理論”源于拉美，旨在探討發(fā)展中國家處于“依附地位”的原因，以及如何“走出依附”的宏觀發(fā)展理論。近年來，一些社會學者把“依附理論”引入社會管理領域。學者馬丹在其2014年的調(diào)研報告中指出，“針對京、浙、黑三省等地方政府與社會組織關系調(diào)研發(fā)現(xiàn)，二者的關系在社會管理活動中呈現(xiàn)政府主導下的依附性合作關系。地方政府在政策、財力、物力、公共資源供給方面直接影響著社會組織的發(fā)展，形成了社會組織依附政府的關系”。[9]社工機構屬于社會組織的一種，對政府具有“依附性”，崗位社工來源于社工機構，其角色的特殊性產(chǎn)生了對政府、用人單位與社工機構三方的“依附”。這種“依附性”是造成崗位社工角色“畸形化”的根本原因，即崗位社工缺乏獨立性，缺乏對人、財、物的調(diào)配權，產(chǎn)生對相關部門、機構的政策依附、物資依附、公共資源依附、人力依附等，并且受到評估機構與社工機構的監(jiān)督（圖1）。

（一）對決策者——政府部門的依附

D市在沒有引入“社會工作”這一概念之前，傳統(tǒng)的社會服務工作是由民政局或者相關事業(yè)單位等公共組織來完成。后來，D市借鑒“深圳模式”，決定引進崗位社工。政府是崗位社工政策的“決策者”和資源的提供者，政府部門既為崗位社工創(chuàng)造了工作機會與條件，也讓崗位社工的發(fā)展依附于政府的政策紅利和資源配置。崗位社工對政府部門的依附主要有兩方面：政策與資金。政策方面，在《D市中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，建設有效人才戰(zhàn)略的八大主要任務之一是“大力發(fā)展社會工作專業(yè)人才”，該文件中的“社會工作人才隊伍建設工程”，意味著社工在D市人才隊伍建設中占重要組成部分，也體現(xiàn)了D市對社工職業(yè)培養(yǎng)的高度重視。[10]除此之外，D市政府還建立了崗位社工晉升制度，制定了社工入戶優(yōu)惠政策，給予具有社工職業(yè)資格的社工一定的獎勵，提升了社工的社會認同感，加大了對社工機構的規(guī)范管理等。資金方面，D市政府在公共財政方面對社會工作大力支持與投入。據(jù)統(tǒng)計，2009年至今，D市已在市、鎮(zhèn)兩級投入3.5億元，為社會工作的開展提供了充足與強大的資金之余，還在全市32個街、鎮(zhèn)進行社會工作的全面覆蓋，部分鎮(zhèn)街購買專業(yè)社工崗位的數(shù)量達到30名以上。政府的支持為崗位社工的發(fā)展提供了契機，但這些支持從制度層面來看，多來源于政府的規(guī)章，立法層次低且還具有多變性，增加了職業(yè)的不穩(wěn)定性。從資金層面來看，社會組織缺乏自我籌資和自我運轉(zhuǎn)的能力，且崗位社工購買的招投標機制，也增加了社會組織和崗位社工職業(yè)的不穩(wěn)定性，進一步增強了對政府政策和資源的依附性。

（二）對購買者——用人單位的依附

崗位社工對用人單位的依附主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，對用人單位制度和文化的依附。崗位社工作為“新角色”派駐到用人單位后，不僅要受原有社工機構制度的約束，還要受用人單位制度和文化的約束。為了保證社工服務工作的順利開展，崗位社工必須接受用人單位的一系列制度、文化與風氣，甚至潛規(guī)則等，崗位社工不得不遵循用人單位的工作規(guī)則，完成用人單位的工作要求。其次，在權力授予和資源配置方面，需要借用用人單位的某些資源，需要嚴格按照相關流程申請并獲得上級審批，而且有的流程相當繁瑣，加大了崗位社工的工作量。當遇到上級拒絕有關申請時，崗位社工不得不更改社工服務的具體內(nèi)容，造成了工作上的壓力，阻礙了原有的進度。正是這種對“購買方”的依附性，以“購買方”為上帝的服務宗旨，導致崗位社工失去了自己的優(yōu)勢——“社會工作”的專業(yè)性。

（三）對評估者——社工機構的依附

崗位社工對社工機構的依附，主要體現(xiàn)在考核與薪酬兩方面。D市在構建社會工作制度框架時，已經(jīng)明確規(guī)定引入第三方評估制度，即由社會工作主管部門牽頭并負責統(tǒng)籌組織，委托第三方評估機構具體實施，將行業(yè)管理機構、使用社會工作服務的用人單位、督導、社工機構、一線社工及服務對象都作為評估和被評估的主體。[11]因此，第三方機構是受雇于政府，幫助“購買者”評估崗位社工是否達到職業(yè)標準，是否發(fā)揮其角色功能。在考核方面，崗位社工在接受第三方評估的同時，也要接受自身所在社工機構的評估。因此，每間隔一段時間，崗位社工則需回到自身社工機構接受第三方機構與本部機構的雙重評估。評估機構在評估崗位社工的服務內(nèi)容、指標達成率等方面的同時，還會打電話咨詢服務對象的意見與評價。如果評估結果不達標準，崗位社工面臨的將是調(diào)離、辭退等結果。在薪酬方面，不同社工機構的薪酬待遇也是崗位社工決定“去留”的重要因素之一。薪酬因素是崗位社工對社工機構“依附性”的最大體現(xiàn)，同時也決定了個人在該職業(yè)未來的持久性與走向。

四、“矯正”——崗位社工角色的回歸

（一）從“爭議”到“共識”

由于崗位社工在我國屬于一種新的職業(yè)類別，用人單位和社會公眾對這一職業(yè)缺乏認識和共識，造成崗位社工角色定位不清晰，崗位社工自我角色認知與用人單位和公眾的認知不一致。因此，要加強對崗位社工這一職業(yè)及其職能的宣傳，讓民眾更好地了解這一職業(yè)，明晰崗位社工的定位。政府在購買社工服務時，要明確社工服務的內(nèi)容和方式，建立合理的工作評價機制。作為用人單位，要尊重社工的獨立性和專業(yè)性，明晰其崗位職能，在社工開展工作時給予支持，發(fā)揮社工的作用和功能。崗位社工自身也需正視自身職業(yè)的“專業(yè)性”，建立職業(yè)自信與良好形象，堅持社工職業(yè)理想，用行動獲取社會公眾的認可，從而達成共識，回歸崗位社工的本位，更好弘揚助人自助的理念，用專業(yè)的手法幫助用人單位更好地完成工作任務，通過服務化解社會矛盾，凝聚人心。

（二）從“依附”到“嵌入”

“嵌入”是指兩個不同系統(tǒng)相互融合、相互作用，并通過系統(tǒng)內(nèi)的各因素相互適應使新系統(tǒng)趨于穩(wěn)定的過程。崗位社工由社工機構派駐用人單位，他們在工作單位中并無實權，其工作的開展離不開用人單位的支持，這種依附關系往往束縛了崗位社工的手腳，影響其獨立性。因此，用人單位要正確處理與崗位社工的關系，既不能將崗位社工與本單位行政人員混為一體，也不能將其當作外聘雇員排斥在外，應正確認識其角色和價值，在工作中恰當?shù)貙徫簧绻さ姆铡扒度搿比粘９ぷ魅蝿蘸土鞒?，給予一定的自主空間和資源支持，實現(xiàn)要素和資源的重新整合，讓社工服務與單位日常工作相互配合，相得益彰，發(fā)揮用人部門和崗位社工的雙重效應。

（三）從“管控”到“合作”

政府是崗位社工的購買者，掌握并決定著崗位社工的工作機會、薪酬待遇等，而社工是服務的提供者，需要按購買者的要求開展工作。在傳統(tǒng)思維下，購買者掌握著“管控”權，即政府在社工機構中購買崗位社工開展社會服務的同時，政府對崗位社工的工作進行干預、監(jiān)管與審查，對社工的社會服務進行管理和控制。這種關系，往往讓崗位社工放棄自己的角色和功能而迎合“管控”者的需要，造成了崗位社工的角色“畸形”。而要矯正這一“畸形”，政府與崗位社工的關系處理方面必須確立新的思維模式，他們不是“管控”與“被管控者”，而是需要和被需要者，是為了實現(xiàn)同一目標的合作者。因此，政府和崗位社工要在相互信任的基礎上，就目標達成共識，政府為崗位社工服務的開展提供政策和資金支持，崗位社工用自己的專業(yè)和行動，實現(xiàn)管理和服務的目標。

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責任編輯：王 縉