進一步加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活

何克祥

〔關鍵詞〕 黨員領導干部，雙重組織生活，全面從嚴治黨

〔中圖分類號〕D262.3?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）02-0046-05

黨員領導干部過雙重組織生活是中國共產黨在長期黨內政治生活中形成的一項重要制度，是我們黨的一項優(yōu)良傳統(tǒng)，也是加強黨的建設的一個重要抓手。進一步加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活，對于新時代推進黨的建設新的偉大工程具有十分重要的意義。

一、進一步加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活的重要意義

（一）進一步加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活是嚴肅黨內政治生活的需要

黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起。嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨的重要基礎。黨內組織生活是黨內政治生活的重要內容和載體，也是開展黨內政治生活的經常性手段和載體，是對黨員進行經常性常態(tài)化教育管理監(jiān)督的重要形式。只有黨的（黨內）組織生活嚴格了，各種形式的黨內政治生活才有實質性內容、才有高的質量。因此，嚴格的黨內組織生活是嚴肅黨內政治生活的基礎 〔1 〕166，嚴肅黨內政治生活首先要從黨內組織生活嚴起。無論是在黨內政治生活還是組織生活中，領導干部的一言一行、所作所為都對普通黨員具有重要的引領和示范作用。正如習近平指出的：“加強和規(guī)范黨內政治生活，加強黨內監(jiān)督，必須從領導干部特別是高級干部做起。這是由領導干部特別是高級干部執(zhí)掌重要權力的特殊地位所決定的，也是由領導干部特別是高級干部發(fā)揮示范作用的特殊職責所要求的。” 〔2 〕51只有領導干部雙重組織生活加強和規(guī)范起來了、嚴起來實起來了，才能引領和推動全黨各級組織和全體黨員加強和規(guī)范黨內組織生活，從而為全黨嚴肅黨內政治生活奠定堅實基礎。

（二）進一步加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活是新時代全面從嚴治黨的需要

抓好黨內政治生活可以為全面從嚴治黨奠定重要基礎，而黨員領導干部則是全面從嚴治黨的“關鍵少數”和重點人群。領導干部之所以要過雙重組織生活，主要緣于領導干部在黨內所具有的雙重身份：既是一名普通黨員，同時也是一名執(zhí)掌公共權力的領導干部。作為普通黨員，必須參加所在黨的基層組織（黨支部）的組織生活，接受來自基層普通黨員和黨外群眾的監(jiān)督;作為執(zhí)掌公共權力的領導干部，必須參加所在領導班子的民主生活會，接受領導班子成員和廣大人民群眾的監(jiān)督。全面從嚴治黨從一定意義上說就是全面管好權力、用好權力，治黨關鍵在于治權，這就要求領導干部始終做到秉公用權、依法用權、為民用權。進一步加強和規(guī)范雙重組織生活可以對領導干部實行有效的雙重監(jiān)督，既有利于加強領導班子成員之間的相互監(jiān)督，也有利于加強基層黨支部和普通黨員對領導干部的監(jiān)督。由于共產黨員在國家公務員隊伍和領導干部隊伍中居于絕對多數的地位，黨內監(jiān)督始終是對領導干部最有效最基本的監(jiān)督，是“第一位”的監(jiān)督 〔2 〕213。因此，加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活，對于確保公共權力始終沿著正確軌道運行、始終為廣大人民服務意義重大。

（三）進一步加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活是新時代加強黨的政治建設的需要

黨的十九大確立了以黨的政治建設為統(tǒng)領，把黨的政治建設擺在首位，全面加強黨的各項建設的建黨方略。黨的政治建設是黨的根本性建設，決定著黨的建設方向和效果，對黨的建設質量具有決定性意義。新時代如何加強黨的政治建設？一個很重要的抓手就是嚴肅黨內政治生活，而嚴肅黨內政治生活的重點則是黨員領導干部。進一步加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活，就是要不斷增強領導干部所在基層組織（黨支部）組織生活的政治性時代性原則性戰(zhàn)斗性，同時不斷增強各級黨的領導班子民主生活的政治性時代性原則性戰(zhàn)斗性，在黨內生活中弘揚忠誠老實、公道正派、清正廉潔、忘我奉獻的共產黨人價值觀和優(yōu)秀政治文化，堅決反對和克服個人主義、自由主義、好人主義、宗派主義、實用主義等錯誤傾向，營造風清氣正的良好政治生態(tài)。在黨內政治生活中要堅決反對錯誤思想傾向，主要應集中于黨內組織生活，尤其是領導干部的雙重組織生活。因為組織生活是管黨治黨經常性常態(tài)化的手段和載體，領導干部則是“關鍵少數”。如果領導干部雙重組織生活不加強不規(guī)范，其效果不佳質量不高的話，那么，黨的政治建設就必定受到極大削弱。

二、當前黨員領導干部雙重組織生活存在的主要問題

改革開放以來，我們黨不斷加強黨和國家政治生活的法治化規(guī)范化建設，黨內政治生活規(guī)范化制度化建設得到大力推進。其中一個顯著成就就是確立黨員領導干部雙重組織生活制度并不斷提升雙重組織生活規(guī)范化制度化水平，尤其是領導干部民主生活（會）的規(guī)范化制度化水平。從實踐看，各地各部門各單位黨員領導干部民主生活會制度和中心組集體學習制度都得到了較好的堅持和執(zhí)行，同時領導干部大都能積極參加所在黨支部（黨小組）組織生活?？傮w來看，黨員領導干部雙重組織生活制度得到了較好的執(zhí)行。

在肯定成績的同時，我們也要看到當前黨員領導干部雙重組織生活仍然存在一些不容忽視的問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）“一重硬一重軟”問題

黨員領導干部必須過雙重組織生活，一重是領導班子領導干部民主生活（會），一重是所在黨支部組織生活（會）。這就是所謂的“雙重”?！半p重”應該是同等重要，要予以同等重視。但目前，領導干部民主生活這一重組織生活比較健全，有中央統(tǒng)一印發(fā)的法規(guī)和規(guī)范性文件，有明文規(guī)定，自上而下、層層落實督導檢查，什么時候開、怎么開都較為規(guī)范。由于有統(tǒng)一的明文規(guī)定，又有督導檢查問責，這一重組織生活制度執(zhí)行得較好，成為“硬”約束。而黨支部生活這一重組織生活卻沒有得到同等重視，長期以來既無中央統(tǒng)一的法規(guī)和規(guī)范性文件加以規(guī)范，也無相應的層層落實督導檢查，什么時候開、怎么開，基本上是各單位各自為政。實踐中，一些黨員領導干部經常以工作忙為由不去參加。支部組織生活制度這一重對于領導干部而言執(zhí)行得不大好，基本上成為“軟”約束。2018年底，中共中央印發(fā)了《中國共產黨支部工作條例（試行）》，黨支部生活從此有了統(tǒng)一的黨內法規(guī)。可以預見，隨著該條例的貫徹實施，支部組織生活規(guī)范化制度化水平將得到很大提升。

（二）執(zhí)行雙重組織生活制度的紀律約束力不強

雙重組織生活除了存在上述“一重硬一重軟”的問題外，還存在紀律約束力不強的問題?！败洝钡闹Р拷M織生活不用說，即使是較“硬”的那重組織生活（領導干部民主生活），對領導干部的紀律約束力也不夠硬。2016年12月施行的《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規(guī)定》，雖然專門在第18條規(guī)定了將民主生活會制度執(zhí)行情況納入領導班子全面從嚴治黨考核內容并作為領導班子考核評價的重要依據，同時規(guī)定對不按規(guī)定召開或走過場的民主生活會要嚴肅整改、責令重開并在一定范圍通報批評，對情節(jié)嚴重的還要追究黨組織主要負責人的責任，但由于對如何認定民主生活會是否“不按規(guī)定召開”“走過場”缺乏具體標準，因而缺乏操作性、約束力不強。而對無正當理由不參加民主生活會的領導干部，該《規(guī)定》只是規(guī)定“給予嚴肅批評教育” 〔3 〕。迄今為止，我們黨尚無任何一部黨內法規(guī)將無正當理由不參加民主生活會、不按規(guī)定執(zhí)行民主生活會（更不用說支部生活）制度的情形納入對黨員領導干部進行紀律處分的范疇。

（三）有些黨組織領導班子民主生活會質量不高

改革開放以來，領導干部民主生活會質量應該說普遍有了較大提升，但各地各單位表現不平衡。質量不高主要表現在以下幾個方面：其一，一些黨組織領導班子民主生活會不能很好地開展批評和自我批評?！芭u和自我批評存在的普遍性問題是，自我批評難，相互批評更難” 〔4 〕。有的黨組織甚至將批評和自我批評庸俗化，異化為表揚和自我表揚。雖然黨的十八大以來這一問題得到了很大的改進，但并未完全消失。其二，一些黨組織會后整改不到位。雖然黨組織在民主生活會后都會擬定整改措施和整改方案并報上級黨組織，但隨后的整改可能只是從文字到文字，并無多少實際行動和效果，甚至是否嚴格落實整改方案、嚴格實施整改措施以及整改效果如何，本單位黨員群眾和黨外群眾都無從知曉。其三，一些黨組織領導班子民主生活會上反映出來的問題沒有得到認真解決。有的問題今年提出來了，明年“濤聲依舊”，年復一年、年年如此，問題還是那些問題、工作始終沒有起色。但緣于當前仍然普遍存在“干部能上不能下”的慣性，只要不是嚴重違紀和違法，這樣的黨組織和領導班子照樣能保持高度穩(wěn)定。

（四）規(guī)范化制度化問題仍然存在

雖然黨中央頒布實施了統(tǒng)一的黨內法規(guī)，對黨員領導干部民主生活會作了統(tǒng)一規(guī)范，領導干部雙重組織生活特別是民主生活會規(guī)范化制度化水平日益提升，但仍然存在規(guī)范化制度化問題，主要表現在以下幾個方面：

第一，高校、國企黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委等基層黨組織和領導干部有自己的特殊情況，需要進一步加以規(guī)范。比如，黨和國家機關黨委（黨組）成員都屬于領導干部序列，屬于領導班子成員，民主生活會當然都要參加。但國企和高校及其內設機構黨委、黨總支委員會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委等基層黨委、黨總支委員會中，因工作需要等原因，有的成員并不屬于領導干部序列、不屬于領導班子成員，這些黨委委員或總支委員是否應該參加所在黨組織領導干部民主生活會呢？目前各地各單位做法并不一致。再比如，與上述問題有關，領導干部民主生活會究竟哪些人是必須參加的，哪些人是應該參加的，各自應該怎么做，需要進一步明確規(guī)范。當前一些黨組織召開民主生活會除了按照規(guī)定邀請上級黨組織有關負責人或組織部門紀檢部門人員參加外，還會邀請本單位本部門一定數量黨內外群眾代表參加，因此，對黨組織召開民主生活會的參會人員及其各自權利義務還需要進一步推進規(guī)范化制度化建設。

第二，民主評議黨員制度亟待進一步規(guī)范化制度化。自1988年12月中共中央批轉中央組織部《關于建立民主評議黨員制度的意見》以來，民主評議黨員制度得以建立并實施了30多年。30多年來這項黨內組織生活制度基本能夠堅持，但具體到各地各單位實施情況差別很大，一些黨組織只是例行公事走過場，甚至評議結果也不向黨員公開，普遍存在質量和效果不佳、規(guī)范化制度化水平不高問題。30多年來黨情國情世情都發(fā)生了很大變化，《意見》面臨許多新情況新問題需要進一步修訂完善。由于當時沒有出臺黨員領導干部民主生活會規(guī)定，《意見》沒有專門對領導干部提出相應要求。2016年黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》雖然將“堅持對黨員進行民主評議”列為嚴格黨的組織生活的一項重要制度，并就該制度主要內容作出原則性規(guī)定，但也未對領導干部作專門要求。很顯然，在推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的新時代，建立健全民主評議黨員制度必須對黨員領導干部作出專門規(guī)定和更高要求。

三、進一步加強和規(guī)范黨員領導干部雙重組織生活的有效之策

根據新時代黨的建設總要求和當前黨員領導干部雙重組織生活中存在的突出問題，我們認為領導干部雙重組織生活主要應從以下幾個方面進一步加強和規(guī)范：

（一）針對雙重組織生活中“一重硬一重軟”問題，應著手解決好雙重組織生活的相互銜接和平衡

目前之所以存在“一重硬一重軟”問題，其根源在于沒有給予二者同等重視同等規(guī)范，致使雙重組織生活運行不銜接不平衡。因此，當前應重點提升黨的基層組織的組織生活（支部生活）規(guī)范化制度化水平，除了有統(tǒng)一的黨內法規(guī)外，還要重點規(guī)范領導干部在民主生活會和支部生活中的各自義務和作用，也就是說，黨內法規(guī)應該著眼于領導干部的“雙重”組織生活，而不是像目前這樣只著眼于其中的“一重”——民主生活會。在推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的新形勢下，既要抓重點，又要抓全面;既要緊盯關鍵少數，又要大力夯實基礎。在時機成熟的條件下，應以“黨員領導干部雙重組織生活若干規(guī)定”取代目前的“黨員領導干部民主生活會若干規(guī)定”。盡量使一個法規(guī)將雙重組織生活同等對待同步規(guī)范，使二者相互銜接和平衡，從而從根本上改變目前“一重硬一重軟”的格局。

（二）推進雙重組織生活的規(guī)范化制度化建設并突出紀律約束

根據領導干部雙重組織生活的實踐和反映出來的問題，進一步推動領導干部民主生活會對上述問題給予回應，并加以統(tǒng)一規(guī)范，至少應該確定相應的原則規(guī)定。從進一步加強和規(guī)范雙重組織生活方面出發(fā)，非領導干部序列基層黨委、黨總支委員會委員應當參加所在黨組織召開的領導干部民主生活會，并有權對領導干部展開批評，提出意見建議。作為基層黨組織，在不涉及黨內或國家保密問題的前提下，可以邀請一定數量的黨內外群眾代表參加領導干部民主生活會，并可以對領導干部展開批評或提出意見建議。非領導干部序列委員和黨內外群眾參加領導干部民主生活會有利于發(fā)揚民主，聯系本單位實際開展有針對性的批評和自我批評，督促領導班子及其成員進一步牢固樹立群眾觀點，堅持群眾路線，不斷糾正自身缺點和失誤，促進各項工作。但必須指出的是，非領導干部序列委員和群眾參加領導班子民主生活會務必遵守相關紀律，不能在會外隨意散布會上信息或反映出來的問題，尤其是針對具體領導干部的具體意見具體問題。當然，會后民主生活會的相關情況及整改措施除了向上級黨組織匯報外，還應向本單位所屬黨組織和黨內外群眾公布。此外，為適應推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的新形勢，黨內統(tǒng)一的法規(guī)或相關法規(guī)應對領導干部在民主評議黨員、參加支部組織生活、黨內談心談話、請示報告等方面作出專門規(guī)定，進一步提升其規(guī)范化制度化水平。

“加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策” 〔2 〕111。習近平不僅反復強調紀律建設在全面從嚴治黨中的極端重要性，而且早在2014年初就提出了將組織處理和紀律處分引入組織生活的重要觀點。他指出：“對長期不參加黨組織活動、不履行黨員義務的，必須及時批評教育;情節(jié)嚴重的，要給予組織處理或紀律處分。” 〔2 〕104毫無疑問，推進黨員領導干部雙重組織生活規(guī)范化制度化離不開紀律建設。沒有紀律保障的規(guī)章制度很難得到有效的徹底的貫徹執(zhí)行，甚至淪為擺設。鑒于領導干部雙重組織生活紀律約束力不強，必須有針對性地在有關規(guī)章制度中突出紀律約束。首先，必須將無正當理由不參加、不按規(guī)定召開領導班子民主生活會和無正當理由不參加支部組織生活的情形納入黨紀處分范疇，要在《中國共產黨紀律處分條例》或其他有關黨內法規(guī)中增加相關內容。其次，對“不按規(guī)定”“走過場”等不符合要求的民主生活會和支部組織生活進一步具體化，使之具有可操作性的認定標準和處理措施。再次，要將領導干部民主生活會與基層組織（支部）生活的紀律建設同步推進，使二者相互銜接和平衡?？梢韵葟拿裰魃顣椭Р拷M織生活會這“兩個生活會”做起，條件成熟后再推廣至其他各類組織生活形式。

（三）大力推動黨員領導干部講黨課經?；?guī)范化制度化

黨員領導干部講黨課是黨支部組織生活“三會一課”中的“一課”，是組織生活的一項經常性活動。領導干部講好黨課對于進一步加強和規(guī)范領導干部雙重組織生活具有很重要的意義。

第一，講黨課是健全支部生活制度的一項重要內容和舉措。黨課是支部組織生活的一項重要內容。由于領導干部既是領導班子成員，又是所在支部一員，領導干部為支部全體成員講好黨課既能貫徹黨中央和上級黨組織的大政方針及重大戰(zhàn)略思想，履行一名領導干部應盡的義務，同時又面向所在支部黨員群眾，在通過講黨課不斷提高自我修養(yǎng)的同時又接受來自本支部黨員群眾的監(jiān)督，增進與基層普通黨員的聯系和溝通。這種“頂天立地”的活動，上承中央和上級精神，下接地氣，緊密聯系基層普通黨員群眾，是一種很有效的健全支部生活制度的組織活動形式。

第二，講黨課是領導干部過好雙重組織生活一個很重要的銜接點。參加所在領導班子民主生活會和集體學習，對于黨員領導干部而言是必須的，絕大部分情況下都能做得到。而參加所在支部組織生活，由于領導干部一般工作較為繁忙，如果領導干部并未兼任支部委員會有關職務的話，在很多情況下是不參加的。這也是導致雙重組織生活難以相互銜接平衡的一個重要原因。但領導干部為支部講黨課則能很好地將二者銜接平衡起來。在組織生活上，既是領導干部以上級或本級黨組織領導干部身份帶頭講黨課、貫徹中央和上級精神，同時也是以一名普通黨員身份參加支部組織生活、與基層普通黨員互相溝通并接受其監(jiān)督。黨課的性質決定了講黨課的人自己必須深入準確領會中央和上級精神，具有較高的政治覺悟和理論修養(yǎng)，同時要以身作則、身教重于言傳，必須認認真真講好，絕不能敷衍對付?？梢?，講好黨課既是對受教者進行黨性教育的過程，同時也是施教者本人不斷對照黨章黨規(guī)黨紀和中央精神加強自我教育和黨性修養(yǎng)的過程。而在講黨課過程中，領導干部與支部普通黨員的問答互動，實際上也是接受普通黨員監(jiān)督的一種形式。因此，對黨員領導干部而言，講好黨課，實際上是以領導干部和普通黨員雙重身份參加的組織生活，可以將“雙重組織生活”很好地銜接平衡起來，既能貫徹民主生活會精神，又能起到與基層普通黨員面對面交流思想、互幫互學、互相監(jiān)督、共同提高的作用。

由上可見，領導干部講好黨課對于加強和規(guī)范雙重組織生活具有重要而又十分獨特的意義，新時代應大力推動領導干部講黨課經?；?guī)范化制度化，不斷提高講黨課的質量和效果。當前，領導干部講黨課雖然普遍開展起來了，但各地各單位的做法和要求不盡一致、效果參差不齊，因而有必要進一步提高其規(guī)范化制度化水平，使之經常化常態(tài)化。要用一定黨內法規(guī)形式或在統(tǒng)一的“領導干部雙重組織生活若干規(guī)定”中對以下事項進一步加以明確規(guī)范：講黨課授課者（領導干部）的范圍，即哪些領導干部必須定期講黨課;授課對象，即給哪些黨員講課，從全面從嚴治黨要求出發(fā)，授課對象除了領導干部所在黨支部黨員，還應包括本單位黨委及所屬下級各基層黨組織黨員;黨課要堅持的原則和要達到的基本目標和要求等。

參考文獻：

〔1〕本書編寫組.黨內政治生活十講〔M〕.北京：中國言實出版社，2016.

〔2〕中共中央文獻研究室.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2016.

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〔4〕習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話〔N〕.人民日報，2016-05-03（02）.