新時代國家應急管理體制：機遇、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新

【關鍵詞】應急管理體制 ?總體國家安全觀 ?風險管理 ?智慧技術

【中圖分類號】D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.005

我國應急管理體制建設歷程

應急管理體制是指國家機關、軍隊、企事業(yè)單位、社會團體、公眾等各利益相關方在應對突發(fā)事件過程中在機構設置、領導隸屬關系和管理權限等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱[1]。我國是世界上自然災害影響最嚴重、事故災難最為頻發(fā)的國家之一，災害應對是政府管理工作的基本任務。新中國成立以來，黨和國家高度重視防災減災和應急管理工作，建立了一系列防災減災體系和工作機制，在災害預防、監(jiān)測預警、應急救援和災后重建等方面發(fā)揮了重要作用。伴隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展以及公共管理體制不斷改革創(chuàng)新，應急管理體制建設經(jīng)歷了由單災種管理到協(xié)同應急管理再到綜合應急管理的三個發(fā)展階段，體系不斷完善，應急管理能力不斷提高。

單災種管理的防災減災體制。確保人民群眾生命和財產(chǎn)安全一直是黨和政府工作的重要任務。為了有效預防和抗擊洪澇災害，早在1950年6月7日，中央人民政府政務院就批準成立了中央防汛總指揮部，這是新中國成立后最早設立的國家防災減災機構。同樣，為了有效開展地震預測預報、指導抗震救災工作，在中央地震工作小組的基礎上，成立了國家地震局，替代中央地震工作小組辦公室，作為開展防震減災工作的職能部門。

這種為應對某一類災害而專門設立的職能部門（常設機構）或協(xié)調(diào)機構（非常設機構）是我國災害應對的主要管理體制，是單一災種管理體制。如地震減災方面，中國地震局承擔了地震監(jiān)測預警預報和科學研究等常態(tài)工作，為我國防震減災進行基礎性、政策性、前瞻性的管理和研究。而當?shù)卣鸢l(fā)生時，則由國務院抗震救災指揮部實施地震應急指揮和救災搶險，地震局提供余震監(jiān)測、災害評估等專業(yè)支撐。這種體制，平時，由專業(yè)化管理部門實施單一災害種類的管理，可以發(fā)揮專業(yè)部門在突發(fā)事件監(jiān)測預警和預防準備等方面的專業(yè)作用;緊急狀態(tài)時，由協(xié)調(diào)機構協(xié)調(diào)和指揮各方力量進行救災搶險、應急處置和災后救助等。單災種管理模式，橫向上，相關職責分屬多個職能部門，各部門各司其職、各負其責;縱向上，各職能部門上下高度一致，單個部門的專業(yè)化程度較高，獨立執(zhí)行任務的能力較強[2]，在防災減災和應急處置中發(fā)揮了巨大作用，成功應對了1954年長江及淮河特大洪水、1975年海城地震、1976年唐山大地震等災害和1998年長江特大洪水災害等特大災害。

協(xié)同應對的應急管理體制。以成功抗擊“非典”為契機，我國在原有的防災減災體制基礎上啟動了以“一案三制”為重點的國家應急管理體系建設。2003年“非典”疫情的爆發(fā)，使我國面臨了一場嚴重的危機。面對突如其來的嚴峻考驗，在黨中央和國務院的堅強領導下，我國奪取了防治非典工作的重大勝利，將非典疫情對我國社會造成重要影響的危機，轉(zhuǎn)化為應急管理發(fā)展的機遇。針對非典事件暴露出我國在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的問題，國務院于2003年5月9日出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，對政府及各有關部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急中的職責進行了明確規(guī)定。這是我國出臺的第一部應急管理方面的法規(guī)條例。之后，國家應急管理體系建設納入政府工作議程。國務院于2005年1月8日頒布了《國家突發(fā)公共事件應急總體預案》?？傮w預案對突發(fā)公共事件進行了分類和分級，首次明確將自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件作為突發(fā)公共事件實施統(tǒng)一的應急管理。同時，為了能有效推動應急管理體系建設，2005年7月22日，溫家寶總理在第一次全國應急管理工作會議上指出，各級政府要以“一案三制”（制訂修訂應急預案、建立健全應急管理工作體制、機制和法制）為重點，全面加強應急管理工作。國家明確了國務院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，國務院常務會議和國家相關突發(fā)公共事件應急指揮機構負責突發(fā)公共事件的應急管理工作;必要時，派出國務院工作組指導有關工作[3]。為此，國家在國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作。2017年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》頒布實施，以基本法的形式明確了突發(fā)事件應急管理責任、義務和權利，規(guī)范了應急管理內(nèi)容、流程。確定了國家建立“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。

地方各級政府按照國家統(tǒng)一部署，先后成立了相應的應急管理領導機構（突發(fā)事件應急管理委員會或應急管理領導小組）及其辦事機構（應急辦），推動地方應急管理體系建設。以一案三制為重點，各級政府在應急辦的綜合協(xié)調(diào)與管理下，啟動了應急預案的編制，并圍繞突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應急管理內(nèi)容建立了相應的工作機制。應急辦加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用，推動了我國應急管理體系建設，使我國應急管理能力不斷提升。

職能化綜合管理的應急管理體制。以“一案三制”為重點的應急管理體系建設，有效提升了我國應急管理能力。但是應急辦作為協(xié)調(diào)機構，其“履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用”的職責定位，使得很多常態(tài)性應急管理工作如風險識別、應急管理規(guī)劃等具體事務難以落實，仍然沿襲了單災種的部門化管理體制，由各專業(yè)部門實施，這暴露出我國災害防御能力和應急處置能力還比較弱。為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，國家在現(xiàn)有的協(xié)同應急管理機制基礎上，進一步整合資源，在2018年3月17日第十屆全國人民代表大會第一次會議上通過了國務院機構改革方案，將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，水利部的水旱災害防治、中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部等職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。應急管理部的組建，標志著我國將應急管理上升到國家危機管理的高度，由突發(fā)事件發(fā)生時協(xié)調(diào)應對的應急管理體制轉(zhuǎn)向常態(tài)時日常管理與突發(fā)事件發(fā)生時應急管理相結(jié)合的部門化綜合管理體制。這是我國應急管理發(fā)展歷史上的重要里程碑。

我國應急管理體制順應時代而發(fā)展

國內(nèi)外應急管理體制的發(fā)展，大多與重特大事件的發(fā)生有密切關系，屬于事件推動型體制建設，是問題導向式的應急管理發(fā)展歷程，在應對突發(fā)事件的實踐中不斷完善體制建設。如美國、日本等發(fā)達國家的應急管理體制建設都經(jīng)歷了三個不同的發(fā)展階段。美國國家應急管理體系是在加州“火界”（FIRESCOPE）系統(tǒng)的基礎上建立起來的。1979年卡特總統(tǒng)發(fā)布總統(tǒng)令，組建了美國聯(lián)邦應急管理局（FEAM），作為聯(lián)邦政府的部級機構[4]，負責聯(lián)邦政府災害應對，并協(xié)調(diào)各州開展災害管理工作?！?·11”恐怖事件發(fā)生后，整合了包括FEMA在內(nèi)的，來自財政部、國防部、司法部、交通部、能源部等8個聯(lián)邦部門的22個機構的職責，成立了國土安全部，作為國家安全與應急管理部門。日本是災害頻發(fā)的國家，非常重視災害防御和應對工作，在遭受了1959年伊勢灣臺風的巨大災害后，于1961年頒布實施了《災害對策基本法》，實施了災害綜合管理，在1995年阪神大地震后，針對巨大災害可能對國家安全的影響，將災害管理上升為國家災害應對體制，之后又進一步上升為國家危機管理體制[5]。

相比于美日等發(fā)達國家，我國應急管理體系建設起步較晚，但發(fā)展迅速。經(jīng)過15年的建設，應急管理體制不斷創(chuàng)新發(fā)展，體系逐步完善，順應了我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的時代變化。應急管理體制的發(fā)展歷程，充分體現(xiàn)了黨和國家從中國社會發(fā)展實際出發(fā)，不斷改革管理體制和模式，使其更好地順應時代發(fā)展，滿足社會對安全的需求。自新中國成立至改革開放初期，由于我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，經(jīng)濟社會一元化發(fā)展，行政管理相對簡單有效，這個時期自然災害是主要的突發(fā)事件。因此，在單災種管理的防災減災體制下，專業(yè)部門能集中精力預防和應對，一旦災害事故發(fā)生，在舉國體制下也能有效開展救災搶險等應對工作。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展以及全球自然環(huán)境變化，不僅自然災害對社會的影響越來嚴重，事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件頻繁發(fā)生，突發(fā)事件已經(jīng)影響社會的各個方面和不同層次，原先依賴于專業(yè)部門管理單災種的體制，已經(jīng)無法有效應對。這種缺陷在2003年“非典”的應對中充分暴露出來。建立應急管理體制成為社會發(fā)展的客觀需要。為此，在2003年7月28日全國防治非典工作會議上，胡錦濤總書記特別強調(diào)：“通過抗擊非典斗爭，我們比過去更加深刻地認識到，我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展、城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展還不夠協(xié)調(diào);公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，公共衛(wèi)生體系存在缺陷;突發(fā)事件應急機制不健全，處理和管理危機能力不強;一些地方和部門缺乏應對突發(fā)事件的準備和能力。我們要高度重視存在的問題，采取切實措施加以解決，真正使這次防治非典斗爭成為我們改進工作、更好地推動事業(yè)發(fā)展的一個重要契機?！盵6]協(xié)調(diào)各責任主體共同構建應急管理體系的“協(xié)同應對的應急管理體制”應運而生。

由于應急辦的“職守應急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)”的職責定位決定了應急辦主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，不具備承擔應急管理中的風險隱患識別、應急準備、監(jiān)測預警等常態(tài)管理工作，具體的應急管理事務還是分散在各職能部門。職能的分散造成被動應急的困境。一方面多部門各地方低水平重復投入和建設，造成資源浪費，另一方面無法有效整合有效資源全方位系統(tǒng)化應對特別重大、復雜的危機事件。為此，專家學者和應急管理工作者從理論與實踐多個層面進行了研究和探索，以解決應急管理的制度性缺陷。研究層面，專家學者在大量的理論和實證研究基礎上，提出多種應急管理體制和管理模式，如從國家公共安全戰(zhàn)略角度，提出了成立國家公共安全與應急管理領導機構及其辦公室的應急管理體制架構[7];從地方應急管理能力建設方面，提出了構建應急管理局的職能化應急管理體制建設方案[8]。實踐層面，各地方在推動“一案三制”體系建設的同時，結(jié)合本地特征，堅持問題導向，不斷探索適合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的應急管理機制，有了多樣化的應急管理體制發(fā)展模式。如“合二為一（黨政共管），相對獨立”的北京模式、“合二為一、依托公安”的上海模式和“技術整合、非行政整合”的南寧模式等[9]。作為一級政府的“市、縣、區(qū)”等基層政府，進一步推動落實，積極探索，在實踐中進行了切實可行的創(chuàng)新發(fā)展。如上海浦東新區(qū)將城市應急管理與城市網(wǎng)格化管理相融合，建立了集應急、防汛、安全生產(chǎn)監(jiān)督、“120”救護、城市網(wǎng)格化管理、市容執(zhí)法等為一體的“浦東新區(qū)城市運行綜合管理中心”，加強城市常態(tài)與非常態(tài)自動切換的綜合管理;天津濱海新區(qū)吸取了“8.12”危化品集裝箱堆場爆炸事故的教訓，加大了應急管理部門的執(zhí)行力度，建立了總經(jīng)費為5000萬元的應急資金池，用于應急辦支付或補償轄區(qū)內(nèi)各部門或單位處置突發(fā)事件涉及的費用，大大增加了應急辦的權威性，保障了應急管理工作的實施;遼寧省大連市根據(jù)應急管理工作的需要，進一步對應急辦的職能進行了明確，于2016年9月將應急辦從市政府辦公廳獨立出來，正式成為市政府工作部門，下設綜合管理、應急指揮、應急物資裝備調(diào)度、應急協(xié)調(diào)4個處室和應急信息技術服務中心，增強了應急辦指揮調(diào)度和協(xié)調(diào)能力，使應急辦逐漸向職能化體制轉(zhuǎn)變。

各地應急管理體制不斷探索和創(chuàng)新，增強了各級政府應急管理能力，使應急管理工作更加滿足人民日益增長的美好生活需要。組建應急管理部是新時代下國家治理的創(chuàng)新發(fā)展。

我國應急管理發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

我國應急管理工作迎來了歷史的發(fā)展機遇。應急管理部的組建將有效貫通防災減災、安全生產(chǎn)、應急救援等領域的應急管理工作，構建一支反應迅速、能力全面的應急隊伍，有助于解決應急能力發(fā)展不平衡不充分的難題，最大限度地滿足人民群眾日益增長的安全需求。這開啟了中國特色應急管理體系建設的新紀元，是新時代賦予我國應急管理發(fā)展的戰(zhàn)略機遇。

一是災害事故頻發(fā)和人民群眾對安全發(fā)展的客觀需求。突發(fā)事件的頻繁發(fā)生及其不確定性和復雜性特征，需要有一套更加完善的應急管理體制和應急文化環(huán)境，以減少災害事故發(fā)生及其對社會的影響，保障我國社會發(fā)展安全有序運行。隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，健康和安全已經(jīng)成為民眾日益增長的對美好生活向往的核心組成。公眾安全意識的普遍提高，對應急管理有了客觀的現(xiàn)實需求。

二是黨和政府的高度重視是新時代應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展的政治基礎。黨和國家始終把人民的生命和財產(chǎn)安全放在首位，堅持以“人民為中心”，提出了“安全發(fā)展觀”的思想，確定了應急管理的發(fā)展方向，為應急管理轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了政治基礎。習近平在2014年4月15日主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出“堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”。2016年12月發(fā)布的《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出：“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，落實責任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，切實提高防災減災救災工作法治化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力?！?/p>

三是綜合國力的提升為應急管理體制轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了經(jīng)濟基礎。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，綜合國力不斷提升，為應急管理體系建設奠定了經(jīng)濟基礎和物質(zhì)保障。雄厚的經(jīng)濟實力可以為應急管理的工程性建設（預防準備、監(jiān)測預警、先進的應急救援裝備等）和非工程性建設（科學技術研發(fā)、人才培養(yǎng)等）提供充足的人力、物力和技術保障。

四是科學技術發(fā)展為應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展提供了技術支撐?，F(xiàn)代科技、網(wǎng)絡技術、人工智能的快速發(fā)展不僅改變了人類的生活方式，也為應急管理目標的實現(xiàn)提供了新的技術手段和管理方法。特別是在風險分析與情景模擬、突發(fā)事件監(jiān)測預警、復雜情景下的搜救與救援、應急指揮決策輔助等方面，為應急管理的科學發(fā)展提供了技術支撐。

五是國際社會應急管理協(xié)同發(fā)展的外部環(huán)境。世界各國在防災減災、風險治理、反恐怖等應急管理領域加強了合作。聯(lián)合國減災署等國際組織一直致力于推動風險管理的國際合作，在2015年聯(lián)合國第三次世界減災大會通過了致力于減少災害風險的“2015～2030年仙臺減少災害風險框架”[10]。美、歐、日等發(fā)達國家在應急管理體制建設方面有很多成熟的經(jīng)驗和模式可以借鑒。因此，我國應急管理體系建設具有后發(fā)優(yōu)勢。

六是具有應對重特大危機事件的實戰(zhàn)經(jīng)驗和理論成果。在黨和政府的英明領導和決策指揮下，我國成功戰(zhàn)勝了98長江特大洪水災害，取得了汶川特大地震的抗震救災勝利。同時在應急管理體制、政策、技術方法等方面，開展了多學科的研究，特別是在實證研究和應用研究方面取得了豐碩成果，為應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗財富。

我國應急管理工作面臨巨大的挑戰(zhàn)。習近平總書記指出，“當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀”。所以，新時代的應急管理體制建設，既是發(fā)展機遇，更是巨大挑戰(zhàn)。

一是氣候及環(huán)境變化導致自然災害風險增加。近十年來全球自然災害發(fā)生數(shù)不斷增加，災害損失嚴重，其中2008年汶川大地震、2011年日本東北大地震及海嘯災害、“山竹”臺風等特大災害時有發(fā)生。由于巨災的突發(fā)性、不確定性和嚴重危害性，給應急管理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

二是技術風險積聚、生產(chǎn)事故頻發(fā)。社會學大師烏爾里?！へ惪嗽赋?，在人類創(chuàng)造出現(xiàn)代生活方式的同時，也在創(chuàng)造風險。而風險最終會隨著現(xiàn)代生活的擴張，由潛在因素轉(zhuǎn)為顯性事件?，F(xiàn)代工業(yè)和技術的蓬勃發(fā)展，構成了復雜的城市空間和社會系統(tǒng)，一旦技術風險引發(fā)事故，將給人類帶來巨大災難，如日本福島核電站泄漏事故等。此外，我國改革開放以來經(jīng)歷了經(jīng)濟高速增長，期間大型工程、基礎設施、房屋建筑等因不同程度縮短工期等原因可能導致工程質(zhì)量下降而積累了風險隱患，未來一定時期內(nèi)存在事故多發(fā)的風險。

三是社會風險不斷積聚。全球化背景下的國際社會環(huán)境更加復雜多元，各種利益交織，危機四伏，隱患重重，社會風險積聚，社會安全事件多發(fā)。而全球經(jīng)濟發(fā)展和人口快速增長帶來的資源匱乏，造成環(huán)境退化和貧困，都將引發(fā)新的社會矛盾、社會沖突;我國進入經(jīng)濟增減速的新常態(tài)，過去被高增長所掩蓋的社會矛盾和問題也將可能以一些意想不到的方式呈現(xiàn)，社會風險將會進一步放大。

四是國際恐怖主義威脅。當今世界國際恐怖主義活動頻繁發(fā)生，危害不斷升級，已經(jīng)對世界和平與安全構成巨大威脅和嚴峻挑戰(zhàn)。受國內(nèi)外多種因素影響，我國反恐怖斗爭形勢嚴峻、復雜、尖銳，恐怖主義威脅長期存在。

五是快速城鎮(zhèn)化導致城市風險暴露和脆弱性增加。伴隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展和城市化進程，特別是快速城鎮(zhèn)化作為國家策略以來，城鎮(zhèn)建設突飛猛進。但與此同時，一些地方低標準的城市建設導致城市脆弱性增加，而城市人口積聚和老齡化加劇了風險暴露性和社會脆弱性，導致城市風險放大。

六是應急管理制度性缺陷。隨著科學技術發(fā)展和情報信息的普及，現(xiàn)代社會越發(fā)多元和復雜，改變了政府、企業(yè)、社會、個體之間的關系，人民群眾對應急管理的要求越來越高，原有的一元化垂直型管理體制難以適應現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。

新時代國家應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展

組建應急管理部是我國機構改革的重要舉措，更是應急管理體制建設的重大機遇。但是由于災害風險的不確定性和復雜性，應急管理工作將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，需要在新時代中國特色社會主義體系建設中，在總體國家安全觀的理論指導下，立足當代，放眼未來，將應急管理納入國家經(jīng)濟社會總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，構建以風險管理為基礎，以智慧技術為手段的新時代新型國家應急管理體制。

首先，基于總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度構建國家應急管理體制。國家安全和社會穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提，也是改革發(fā)展的目標。在中央國家安全委員會第一次會議上，習近平總書記提出了“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路”的總體國家安全觀。加強應急管理體制建設，就是全面做好防災減災和安全管理工作，最大限度地維護公共安全，確保人民群眾生命和財產(chǎn)安全。所以，需要在總體國家安全觀的指導下進行應急管理機構改革和體制創(chuàng)新。一是需要從總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度，將國家應急管理體制建設放到維護最廣大人民根本利益中來認識，堅持以人民為中心，貫徹落實國家總體安全觀，努力構建符合國家安全治理的應急管理體系。二是應急管理是國家安全治理體系的一部分，必須納入國家安全治理框架，將應急管理放到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來把握。必須遵循國家治理理論，依托應急管理部的日常管理職能，充分發(fā)揮政府各部門的積極作用;同時，發(fā)揮市場機制和社會力量的作用，依靠人民群眾、依靠社會各界參與，構建公民廣泛參與的全民應急管理體制。

其次，基于國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)維度構建國家應急管理體制。事件推動型應急管理體制的發(fā)展方式，不可避免導致應急管理體系建設滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，造成應急管理工作的被動。一方面由于城市規(guī)劃不科學、管理不到位，造成災害隱患增多，風險暴露度增大。如由于城市防洪防汛標準跟不上城市的快速發(fā)展，每逢暴雨，必然導致城市內(nèi)澇或發(fā)生洪澇災害;再如天津港“8.12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故一定程度上是由于城市缺失科學的功能分區(qū)，城市不科學規(guī)劃建設增加了民眾的風險暴露度。另一方面，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中，因不斷積累風險或產(chǎn)生新的風險，導致災害事故頻發(fā)。發(fā)達國家將防災減災與社會發(fā)展相結(jié)合，提出韌性城市建設，如美國紐約提出了《一個更強大，更有韌性的紐約》的規(guī)劃[11]、英國倫敦制定了《管理風險和增強韌性》的戰(zhàn)略規(guī)劃[12]，都將防御能力和應對能力建設納入城市規(guī)劃建設。因此，新時代應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展，需要將應急管理體制建設納入國家經(jīng)濟社會總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定系統(tǒng)長遠的應急管理體制建設規(guī)劃，使應急管理體系適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要。我國應該以應急管理體制建設為契機，從提高國家工程防御能力和社會應對能力的戰(zhàn)略視角規(guī)劃應急管理體系建設，提高經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃標準，增加社會韌性，降低脆弱性，同時將應急管理的具體任務和工作融入社會發(fā)展的各階段、各領域，避免在規(guī)劃建設與發(fā)展中積累風險或產(chǎn)生新的風險。努力將我國建設成為既能有效防御和減輕災害事故的發(fā)生，又能在突發(fā)事件發(fā)生時及時應對、災害發(fā)生后快速恢復的強韌性國家。

再次，基于風險管理的專業(yè)深度構建國家應急管理機制。從應對災害到管理風險的重要轉(zhuǎn)變，不僅僅是災害管理部門的責任，災害作為負面力量，可能關系到整個社會整個國家的發(fā)展。世界銀行《2014年世界發(fā)展報告》的主題是“風險與機會——管理風險以促進發(fā)展”，呼吁個人和機構成為“具有主動性和系統(tǒng)性的風險管理者”[13]。有效的風險管理可以成為促進發(fā)展的有力工具——它能拯救生命，避免經(jīng)濟震蕩，并幫助人們構建更美好、更安全的未來。它特別強調(diào)以一種主動、系統(tǒng)、綜合的方式來管理風險。政府對管理系統(tǒng)性風險發(fā)揮著關鍵作用，它能提供一個使各方能夠共同行動、共擔責任的環(huán)境，從對已發(fā)生的危機作出無準備、臨時性的反應的被動狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃印⑾到y(tǒng)、綜合的風險管理。因此，需要從風險管理專業(yè)深度，更積極主動、系統(tǒng)全面地建設與發(fā)展應急管理體系。在體制上，需要將風險管理作為應急管理的核心內(nèi)容之一，納入應急管理范疇，并在管理目標任務、機構人員設置、職責分工等方面設立專業(yè)的部門系統(tǒng)規(guī)劃和管理。在機制上，需要轉(zhuǎn)變風險管理的內(nèi)涵。其一是需要重視廣布型風險，即高頻率和低損失的危險事件。需要從規(guī)劃、設計、施工、維護（養(yǎng)護）、使用、管理、監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)，實行源頭治理和精細化管理。對新的規(guī)劃建設項目，高標準嚴要求，防止產(chǎn)生新的風險;對已有的系統(tǒng)，進行全面排查、分析、評估，不斷發(fā)現(xiàn)，及時治理，防止積累風險，或?qū)е嘛L險積聚、放大。其二則是在發(fā)展過程中預防或避免產(chǎn)生新的風險和累積風險。巨災具有不確定性、巨大破壞力、高度復雜性和處置極其困難等特點，給應急管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)，通過建立突發(fā)事件情景構建，能更好地認識重特大災害事故的演變規(guī)律，更好地指導應急準備規(guī)劃、應急預案管理和應急培訓演練等應急管理工作[14]，從而有針對性地采取預防和應急準備措施。

最后，基于智慧科學的技術精度構建新型國家應急管理機制。突發(fā)事件的影響涉及到社會各領域，所有的職能部門都不同程度地承擔著應急管理責任。新組建的應急管理部雖然整合了分散于13個部門（或機構）的職責，但也不可能包攬所有職能部門的應急管理職責，部門化管理必然存在體制上的不足。大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡技術和人工智能（AI）技術方法的快速發(fā)展，已經(jīng)將社會各系統(tǒng)有機連接。因此，通過大數(shù)據(jù)和智慧系統(tǒng)，能有效實現(xiàn)各部門的融合和數(shù)據(jù)共享，突破部門間應急管理的“信息孤島”，以達到“更透徹的感知、更廣泛的互聯(lián)互通、更深入的智能化”，形成基于“同一畫面”的應急管理，使得政府、企業(yè)和市民可以做出更明智的決策。而隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)技術的廣泛應用，以及傳感技術的終端采集裝備不斷完善，新型智慧技術也開始逐步實現(xiàn)對災害風險更為直接和細致的全面感知，深度挖掘和綜合分析能力將為優(yōu)化政府的應急管理與社會管理職能提供有力的技術支持。因此，可以依托智慧技術，構建超越職能部門管理的新型國家應急管理體制，以一種更智慧的方法，通過利用新一代信息技術建立跨越部門和不同系統(tǒng)的壁壘，來改變政府、企業(yè)和人們相互交互的方式，以提高交互的明確性、效率、靈活性和響應速度。將信息基礎架構與高度整合的基礎設施完美結(jié)合，使政府職能部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會民眾之間，在突發(fā)事件應急管理中進行“深度整合、協(xié)同運作”，實現(xiàn)國家安全的有效治理。

注釋

[1]閃淳昌、薛瀾主編：《應急管理概論——理論與實踐》，北京：高等教育出版社，2012年，第99頁。

[2]鐘開斌：《組建國家應急管理部的現(xiàn)實意義》，《紫光閣》，2018年第4期，第35～36頁。

[3]《國家應急管理工作體系》，中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)，http：//www.gov.cn/yjgl/2005-08/31/content_69625.htm。

[4]汪波、樊冰：《美國安全應急體制的改革與啟示》，《國際安全研究》，2013年第3期，第146頁。

[5]滕五曉、[日]加藤孝明、[日]小出治：《日本災害對策體制》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2003年。

[6]中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)，http：//www.gov.cn/test/2005-06/28/content_10715.htm。

[7]閃淳昌等：《中國突發(fā)事件應急體系頂層設計》，北京：科學出版社，2017年，第121頁。

[8]滕五曉：《城市突發(fā)事件應急管理體制創(chuàng)新：上海模式研究》，《城市公共安全與應急管理研究》，左學金、晉勝國主編，上海社會科學院出版社，2009年。

[9]閃淳昌等：《中國突發(fā)事件應急體系頂層設計》，北京：科學出版社，2017年，第49頁。

[10]Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030， https：//www.unisdr.org/.

[11]Michael R. Bloomberg， "A Stronger， More Resilient New York"， EESI briefing， 2014， pp. 1-12.

[12]Boris Johnson， Managing Risks and Increasing Resilience： The Mayor's Climate Change Adaptation Strategy， 2011， pp. 18-22.

[13]世界銀行：《2014年世界發(fā)展報告》，2014年，第4～13頁。

[14]范維澄、閃淳昌等：《公共安全與應急管理》，北京：科學出版社，2017年，第101頁。

責 編/馬冰瑩

Abstract： Since the founding of New China， the CPC and the state have always attached great importance to disaster prevention and mitigation and established corresponding emergency management institutions and working mechanisms. After fighting against several major disasters， such as the SARS epidemic and the Wenchuan Earthquake， the national emergency management system has been continuously developed and the capability has been profoundly improved. With the establishment of the Ministry of Emergency Management， the emergency management has shifted away from irregular coordination-based response system toward a daily management system led by a permanent administration department， which conforms to the changing times. Entering the new era， Chinas emergency management has ushered in strategic development opportunities， but it still faces severe challenges. The innovation of national emergency management system should be developed from the strategic perspective of taking an integrative approach to national security， from the systemic perspective of national economic and social development planning， from the expertise perspective of risk management theory and from the technical perspective of intelligent science.

Keywords： emergency management system， integrative approach to national security， risk management， intelligent technology