從行政規(guī)制角度淺談我國(guó)失信懲戒制度

宋紫菡

摘要：失信懲戒制度在現(xiàn)實(shí)生活中解決了許多問題，收到了良好的社會(huì)效果。而當(dāng)前的現(xiàn)狀是對(duì)失信懲戒制度立法過少，沒有法律做支撐，行政規(guī)制主體對(duì)失信懲戒制度執(zhí)行力不夠，導(dǎo)致社會(huì)中的失信事件層出不窮。構(gòu)建和諧社會(huì)，需要大家的努力，同時(shí)也要制度的約束，失信懲戒制度會(huì)在建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)中發(fā)揮越來越重要的作用，如何使失信懲戒制度發(fā)揮重要作用，也是擺在所有人面前的一道難題。

關(guān)鍵詞：失信懲戒? ?失信行為人? ?規(guī)制

2018年高鐵一位男性乘客因霸占其他乘客的座位而走紅網(wǎng)絡(luò)，同年九月份高鐵上又出現(xiàn)了相同的事件。一系列的高鐵霸座事件在社會(huì)上引起了廣泛的關(guān)注，這不僅侵害了當(dāng)事人的利益，也嚴(yán)重破壞了文明出行，雖然行政主體對(duì)他們的行為都給予了行政處罰，但是我們?nèi)绾卧谄渌膶用嫒ゼs束和懲戒他們的行為呢？習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，現(xiàn)實(shí)生活中，不能陷入法律萬能主義的境地，這就需要多種不同的手段從不同的角度加以規(guī)制約束一些人的行為舉止，解決一些法律解決不了的問題。①要想處理好這些問題，達(dá)到預(yù)想的效果，采用失信懲戒制度顯得尤為重要，失信懲戒制度是社會(huì)信用管理體系的重要內(nèi)容，主要有懲罰、震懾和獎(jiǎng)勵(lì)三大功能，②在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，失信行為人意識(shí)應(yīng)該嵌入每個(gè)人的言行中。建立失信行為人聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制，讓不守規(guī)范的人付出的成本和代價(jià)最大化。

一、失信懲戒制度的立法現(xiàn)狀

（一）中央層面的立法現(xiàn)狀

關(guān)于失信懲戒方面的立法稀少，沒有一部完備的法律，僅有一部是由國(guó)務(wù)院為了建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度，加快推進(jìn)社會(huì)失信行為人建設(shè)而頒布的一部帶有指導(dǎo)性意見的行政法規(guī)，規(guī)定了加大對(duì)失信行為人主體激勵(lì)和對(duì)嚴(yán)重失信主體懲戒力度，讓守信者受益、失信者受限，形成褒揚(yáng)失信行為人、懲戒失信的制度機(jī)制。司法解釋有7篇，全部都是由最高人民法院頒布的，其中一篇是由最高人民法院聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部等有關(guān)部門頒布的。《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定（2017修正） 》對(duì)失信行為人的懲戒是較為嚴(yán)厲的，如果一旦成為失信行為人，將會(huì)及時(shí)通報(bào)政府有關(guān)部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及承擔(dān)相關(guān)行政職能的企事業(yè)單位和行業(yè)有關(guān)部門等，對(duì)失信行為人在政府扶持、行政審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)認(rèn)定、政府采購(gòu)、融資信貸等方面予以信用懲戒，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以及人大代表政協(xié)委員中的失信行為人，還應(yīng)當(dāng)通知其所在的單位和部門。部門規(guī)章有51篇，不同領(lǐng)域不同部門針對(duì)本部門本領(lǐng)域內(nèi)的失信行為人如何進(jìn)行失信懲戒，這些部門規(guī)章涵蓋了安全生產(chǎn)、旅游、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、金融系統(tǒng)、國(guó)家鐵路部門、婚姻登記等各個(gè)領(lǐng)域。

（二）地方層面的立法現(xiàn)狀

地方政府規(guī)章1篇，地方規(guī)范性文件183篇，地方司法文件8篇，地方工作文件112篇。發(fā)布部門涵蓋了31個(gè)省市自治區(qū)。

首先，地方政府規(guī)章1篇，為沈陽市政府制定的《沈陽市嚴(yán)重失信企業(yè)聯(lián)合懲戒辦法》。針對(duì)對(duì)象為本市行政區(qū)域的嚴(yán)重失信企業(yè)，手段為將其納入嚴(yán)重失信企業(yè)黑名單，通過“信用沈陽”網(wǎng)站或者新聞媒體，向全社會(huì)公布。

地方規(guī)范性文件眾多，都是依據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H工作情況對(duì)行政法規(guī)，規(guī)章的細(xì)化。③以吉林省長(zhǎng)春市為例，《長(zhǎng)春市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)春市法人和非法人組織守信聯(lián)合激勵(lì)與失信聯(lián)合懲戒辦法、長(zhǎng)春市自然人守信聯(lián)合激勵(lì)與失信聯(lián)合懲戒辦法的通知》將納入黑名單的失信行為人的信息的公布網(wǎng)站進(jìn)行細(xì)化，具體為在部門網(wǎng)站、信用中國(guó)（吉林長(zhǎng)春）網(wǎng)站、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（吉林）對(duì)外公布。同時(shí)，文件對(duì)懲戒措施的部門與方式進(jìn)行了細(xì)化，針對(duì)不同嚴(yán)重失信行為由本市不同部門對(duì)其采取不同懲戒措施。

（三）立法現(xiàn)狀評(píng)述

從中央與地方的立法現(xiàn)狀來看，其主要優(yōu)點(diǎn)在于手段較多，涵蓋的領(lǐng)域和范圍也很廣泛，有利于對(duì)失信行為人進(jìn)行打擊，增加失信行為人的失信成本，有效維護(hù)社會(huì)的良好誠(chéng)實(shí)信用秩序，但是也存著諸多的缺點(diǎn)。對(duì)失信行為人進(jìn)行懲戒的法律法規(guī)較多分布于地方層面，而中央層面的立法稀少，無法對(duì)地方性的法律法規(guī)做指導(dǎo)，地方性的法規(guī)比較繁雜，均是按照各自部門領(lǐng)域和需求進(jìn)行制定的，各自之間有可能存在一些沖突，有時(shí)候會(huì)對(duì)失信行為人的一些合法權(quán)益造成損害，這就亟待我們對(duì)失信懲戒制度進(jìn)行研究和探索。

二、失信懲戒制度的規(guī)制框架

（一）失信懲戒的規(guī)制主體

失信懲戒的規(guī)制主體主要是負(fù)有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和具有社會(huì)管理公共職能的社會(huì)組織。如在安全生產(chǎn)領(lǐng)域主要由各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)失信行為人建立聯(lián)合懲戒和“黑名單”制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位嚴(yán)格履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任、依法依規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。再如慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域是由民政部負(fù)責(zé)的，他們會(huì)按照有關(guān)規(guī)定聯(lián)合其他部門通過全國(guó)信用信息共享平臺(tái)向有關(guān)部門提供守信聯(lián)合激勵(lì)與失信聯(lián)合懲戒名單，同時(shí)在有關(guān)網(wǎng)站上向社會(huì)公布，讓守信者處處受益，失信者寸步難行，引導(dǎo)慈善組織、捐贈(zèng)人和受益人守誠(chéng)信、講自律。

（二）失信懲戒的規(guī)制對(duì)象

失信懲戒的規(guī)制對(duì)象主要是那些失信行為人，如安全生產(chǎn)領(lǐng)域主要是對(duì)失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及有關(guān)人員實(shí)施懲戒，慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域主要包括被民政部門列入嚴(yán)重違法失信名單的慈善組織及直接負(fù)責(zé)的主管人員、失信捐贈(zèng)人、失信受益人以及被公安機(jī)關(guān)依法查處的假借慈善名義或假借慈善組織進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的自然人、法人和非法人組織。

（三）失信懲戒的規(guī)制手段

對(duì)失信行為人采取的手段很多，我們可以對(duì)失信行為人采取限制出境和限制購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)如房產(chǎn)，限制坐飛機(jī)、高鐵等高檔次出行消費(fèi)的手段，也可以限制失信行為人入住星級(jí)以上酒店以及其他高消費(fèi)的行為，將他們的失信信息納入信用記錄和信用報(bào)告，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，限制向其提供貸款、保險(xiǎn)等服務(wù)，限制其在企業(yè)內(nèi)部擔(dān)任高管職位，并將他們的失信行為向外界公布等等，在一個(gè)地方失信，在各個(gè)地方都是要承擔(dān)后果的，這些都是對(duì)失信行為人規(guī)制的手段。霸座高鐵男、霸座高鐵女都是因失信而被限制乘坐高鐵。

（四）失信懲戒的規(guī)制效果

我們把失信行為人的信息向外界公布，由社會(huì)公眾對(duì)失信行為人的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成社會(huì)輿論，讓失信行為人在社會(huì)上沒有立足之地，到任何地方都給人留下一個(gè)印象，那就是這個(gè)人已經(jīng)失去信用，出行也受到限制等等。④這些會(huì)給失信行為人的心理造成很大的壓力，相比較一些單純的行政處罰的效果要好很多，同時(shí)會(huì)更好的達(dá)到行政管理的目標(biāo)和效果。

三、失信懲戒制度的發(fā)展完善

失信懲戒制度增加了失信行為人的失信成本，使失信行為人在社會(huì)上難以立足，也收到了一定的良好的規(guī)制效果，但是也存在著許多的缺點(diǎn)和不足。失信懲戒措施涉及向社會(huì)公布失信行為人的個(gè)人信息，侵犯了個(gè)人的隱私權(quán)，限制失信行為人的出行自由，限制失信行為人在某個(gè)方面的從業(yè)資格，這些都嚴(yán)重侵犯了失信行為人的人身自由權(quán)利。⑤所以，失信懲戒制度在現(xiàn)實(shí)的生活中實(shí)施起來一定要非常謹(jǐn)慎，總結(jié)起來，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從幾個(gè)方面入手：

（一）目標(biāo)的設(shè)定要真實(shí)與正當(dāng)

失信懲戒制度的設(shè)定是為了滿足社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)公共秩序。如何來保證目標(biāo)的設(shè)定滿足真實(shí)性與正當(dāng)性，這就要求我們?cè)黾恿⒎ㄟ^程的透明度，在立法過程中廣泛征求并聽取人民群眾意見，讓廣大人民群眾參與其中，讓立法的每個(gè)環(huán)節(jié)都在社會(huì)監(jiān)督下進(jìn)行。這樣有利于目標(biāo)的設(shè)定上更加真實(shí)正當(dāng)，也代表廣大人民群眾的意愿，符合廣大人民群眾的利益。

（二）手段的設(shè)定要合法

立法的最基本的原則就是下位法不能違反上位法的規(guī)定，我們可以對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行仔細(xì)梳理研究，各地立法部門可根據(jù)本地的實(shí)際情況對(duì)部門規(guī)章在法律框架內(nèi)進(jìn)行細(xì)化。在上位法沒有規(guī)定的情況下，下位法不能為行為人增設(shè)某個(gè)義務(wù)，也不能為其創(chuàng)設(shè)某個(gè)權(quán)利。

（三）手段的選擇可引入比例原則

每個(gè)人都有自己的合法權(quán)益和自由，失信行為人雖然在某個(gè)方面做的不夠，但是我們也應(yīng)當(dāng)尊重與保護(hù)他們的權(quán)益。在能實(shí)現(xiàn)某個(gè)社會(huì)管理目標(biāo)的情況下，我們應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)失信行為人的個(gè)人權(quán)益侵害最小的手段，而不能過度踐踏失信行為人的權(quán)益，這也是我們?cè)趯?shí)踐中最需要注意的問題。

四、結(jié)語

失信懲戒制度是一項(xiàng)正處于發(fā)展與完善階段的制度，在維護(hù)社會(huì)公共秩序方面發(fā)揮著越來越重要的作用。筆者相信隨著失信懲戒制度的不斷完善，一個(gè)人民越來越講文明、守誠(chéng)信的和諧社會(huì)終將到來。

注釋：

①江必新：《論行政規(guī)制基本理論問題》，《法學(xué)》，2012年，第12期。

②張善云：《守信激勵(lì)與失信懲戒運(yùn)行機(jī)制研究》，《發(fā)展研究》，2016年，第05期。

③嚴(yán)蔚蘭：《失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄若干問題研究》，中國(guó)工商報(bào)，2018年，第01期。

④盧盛羽：《失信懲戒機(jī)制的建設(shè)思路探討》，《甘肅金融》，2016年，第07期。

⑤李繼：《失信被執(zhí)行人權(quán)利保護(hù)的路徑選擇——基于執(zhí)行行為正當(dāng)性的探討》，《政法論壇》，2018年，第05期。

參考文獻(xiàn)：

[1]李繼.失信被執(zhí)行人權(quán)利保護(hù)的路徑選擇——基于執(zhí)行行為正當(dāng)性的探討[J].政法論壇，2018，（05）.

[2]嚴(yán)蔚蘭.失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄若干問題研究[N].中國(guó)工商報(bào)，2018-01-11.

[3]江必新.論行政規(guī)制基本理論問題[J].法學(xué)，2012，（12）.

[4]盧盛羽.失信懲戒機(jī)制的建設(shè)思路探討[J].甘肅金融，2016，（07）.

[5]張善云.守信激勵(lì)與失信懲戒運(yùn)行機(jī)制研究[J].發(fā)展研究，2016，（05）.

（作者單位：河南省商丘市睢縣高級(jí)中學(xué)）