農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究

張珺茹 徐榮磊 趙馳

【摘 要】近年來，由于農(nóng)村人口眾多，隨著人口老齡化的不斷加劇，農(nóng)村養(yǎng)老問題受到越來越多的關(guān)注。本文以鎮(zhèn)江市下蜀鎮(zhèn)為例，旨在分析我國(guó)農(nóng)村居民的養(yǎng)老現(xiàn)狀、現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所存在的問題，以及農(nóng)村衛(wèi)生院和養(yǎng)老院的設(shè)施及服務(wù)現(xiàn)狀，并針對(duì)這些問題，結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策及解決方法。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老意識(shí)，對(duì)策建議

近年來，越來越多的國(guó)家開始出現(xiàn)人口老齡化的問題。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)60周歲及以上人口高達(dá)23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%；65周歲及以上人口高達(dá)15003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%。我國(guó)老齡人口數(shù)和人口老齡化速度居全球之首。隨著中國(guó)人口老齡化的日益加重，人們也越來越關(guān)注養(yǎng)老問題。

我國(guó)從20世紀(jì)90年代初就開始探索實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱老農(nóng)保），但當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老基金主要依靠農(nóng)村居民個(gè)人繳納，財(cái)政沒有資金投入，無法有效解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題。針對(duì)老農(nóng)保實(shí)施過程中的問題，從2009年起在全國(guó)范圍內(nèi)開展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)（簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）?？捎捎谖覈?guó)長(zhǎng)期存在的二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。相比于城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化速度更快，養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2050年農(nóng)村65歲及以上老人的比例將達(dá)到32.7%。目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋?？捎捎谖覈?guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平滯后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度十分不完善，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)仍存在著共濟(jì)性差、覆蓋面小、層次低、個(gè)人繳費(fèi)水平低等問題。

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行以來，收到了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。岳家聲、徐莎莎等人（2016）在《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策滿意度調(diào)研報(bào)告》中以遼寧省農(nóng)村居民為研究對(duì)象，針對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度滿意度進(jìn)行調(diào)查。最終通過調(diào)查分析得出，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)滿意度主要受對(duì)未來的預(yù)期、對(duì)政策及執(zhí)行的認(rèn)可度和對(duì)操作層面的認(rèn)可度共三方面的影響。岳巖（2017）在《我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展與完善——基于德國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)》中，通過借鑒德國(guó)、日本農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)點(diǎn)，指出我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不足。對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出對(duì)策建議。李琳（2018）在《我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制研究》中通過對(duì)鞍山農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的研究，并充分結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，討論適合中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的保險(xiǎn)模式和不同地區(qū)的體系建設(shè)，并提出相應(yīng)的解決措施和改進(jìn)方法。相似的，戴穩(wěn)勝（2015）在《農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解決農(nóng)村養(yǎng)老問題研究》中，以農(nóng)村城鎮(zhèn)化為大背景，提出了多渠道扶持家庭養(yǎng)老、探索家庭、社區(qū)與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的思想。而有的學(xué)者更是從農(nóng)民工的角度出發(fā)，切實(shí)討論農(nóng)民工群體如何跨越“半城鎮(zhèn)化”，如何更多更公平地分享改革發(fā)展成果（胡杰成，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策，2018）。由此可見，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度越來越受到人們的廣泛關(guān)注，隨著社會(huì)的發(fā)展，這成為了一個(gè)亟待破解的重要問題。

一、句容市下蜀鎮(zhèn)農(nóng)村居民及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)概況

（一）句容市下蜀鎮(zhèn)農(nóng)村居民概況

以鎮(zhèn)江市句容市下蜀鎮(zhèn)為例，下蜀鎮(zhèn)全鎮(zhèn)面積152平方公里，人口6.3萬人，下轄3個(gè)集鎮(zhèn)、2個(gè)社區(qū)、9個(gè)行政村。句容市是江蘇省鎮(zhèn)江市的一個(gè)縣級(jí)市，而下蜀鎮(zhèn)作為江蘇省重點(diǎn)鎮(zhèn)，是江蘇省句容市的唯一的沿江鎮(zhèn)，擁有3.75公里長(zhǎng)的長(zhǎng)江深水岸線。

據(jù)調(diào)查顯示，至2018年底，下蜀現(xiàn)有總?cè)丝?5652人，60周歲以上老人10979人。老年補(bǔ)貼參保人數(shù)2799人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)8552人，其中退休人數(shù)4476人，在職人員4076人。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)參保費(fèi)用為每人每年600元，財(cái)政補(bǔ)貼每人每年50元。低保、五保，殘疾二級(jí)以上人員由財(cái)政繳費(fèi)，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為100/年。

1.農(nóng)村老年居民人口數(shù)

2.農(nóng)村居民的養(yǎng)老意識(shí)及觀念

通過對(duì)下蜀鎮(zhèn)居民的走訪調(diào)查，以調(diào)查問卷和訪談兩種方式相結(jié)合進(jìn)行調(diào)查。下蜀鎮(zhèn)居民養(yǎng)老意識(shí)受“養(yǎng)兒防老”觀念，文化水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度四方面因素影響。

①傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”觀念

從古至今，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”的觀念深入人心，所以大多數(shù)的農(nóng)村居民仍然傾向于這種養(yǎng)老模式，認(rèn)為老年之后的生活應(yīng)該依靠自己的子女，“百善孝為先”，子女有責(zé)任、有義務(wù)完成對(duì)父母的贍養(yǎng)。下蜀鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)，33%的居民為60周歲以上的老年人，其子女多在地市級(jí)城市打工。下蜀鎮(zhèn)的老年農(nóng)村居民所居住的房子，大多為拆遷安置房，除去住房上的花銷，平時(shí)的生活費(fèi)基本來自子女供養(yǎng)。據(jù)調(diào)查，68%的60歲以上的老年人口不止擁有一個(gè)子女，所以他們更傾向于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式。

②文化水平

文化水平是影響農(nóng)村居民養(yǎng)老意識(shí)的重要因素。文化水平較低的居民，傳統(tǒng)思想根深蒂固，并且無法在短時(shí)間內(nèi)接受新事物。以養(yǎng)老為例，他們更愿意相信自己子女對(duì)自己履行的贍養(yǎng)義務(wù)，而不愿意通過養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式，解決今后的養(yǎng)老問題；而文化水平越高的人，受教育程度更高，會(huì)自覺關(guān)注最新的政策，并且具有獨(dú)立的判斷能力，面對(duì)新型的養(yǎng)老方式則會(huì)更加理性、更加容易接受。

③經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定程度上決定了當(dāng)?shù)氐奈幕胶拖M(fèi)水平，進(jìn)而影響了人們的養(yǎng)老意愿。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用竦南M(fèi)能力相對(duì)較好。除了日常開銷之外，人們會(huì)更愿意將資金投入到醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)上，經(jīng)濟(jì)能力更強(qiáng)的居民甚至?xí)?gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地區(qū)，人們的消費(fèi)能力較差，大部分或全部收入都用于日常生活，對(duì)社會(huì)保障缺乏最基礎(chǔ)的認(rèn)知，這時(shí)就只能依靠政府幫助以及子女供養(yǎng)。

④養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國(guó)自2009年以來，在全國(guó)范圍內(nèi)開展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。但由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。相比于城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化速度更快，養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是保障農(nóng)村居民老年基本生活的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是社會(huì)保障的主要形式之一。不同居民的養(yǎng)老意愿與要求不同，而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的狀況很大程度上影響了農(nóng)村居民的參保意愿。所以當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的籌資水平較低、無法實(shí)現(xiàn)保障基本生活目標(biāo)等問題直接影響了農(nóng)村居民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的選擇。

（二）句容市下蜀鎮(zhèn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)概況

據(jù)調(diào)查，下蜀鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)由政府財(cái)政支持、村集體幫助和個(gè)人繳費(fèi)三方面組成。至2018年，參保費(fèi)用為每人每年600元，財(cái)政補(bǔ)貼每人每年50元。除此之外，低保、五保，殘疾二級(jí)以上人員由財(cái)政繳費(fèi)，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為100元/年。

（三）農(nóng)村衛(wèi)生院和養(yǎng)老院現(xiàn)狀

通過在下蜀鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查得知，下蜀鎮(zhèn)現(xiàn)有一家衛(wèi)生院和一家養(yǎng)老院。衛(wèi)生院位于下蜀鎮(zhèn)中心，交通方便，現(xiàn)有員工128人。下蜀鎮(zhèn)養(yǎng)老院共有床位50張，收費(fèi)為500-1000不等。下蜀鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院與下蜀鎮(zhèn)養(yǎng)老院經(jīng)常開展志愿活動(dòng)。下蜀鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院的志愿者們會(huì)為老人們開展健康知識(shí)講座和義診活動(dòng)，定期為老人們做健康檢查并建立個(gè)人檔案，對(duì)需要隨診的老人定期上門服務(wù)，進(jìn)而形成家庭醫(yī)生管理服務(wù)。通過這種方式不僅為下蜀鎮(zhèn)養(yǎng)老院的老人們提供了健康醫(yī)療保障，更是為出行不便的老人們解決了就醫(yī)難題。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)存在的問題

（一）當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)共濟(jì)性差，覆蓋面小，層次低

當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)共濟(jì)性不足，擴(kuò)大了群體間、地區(qū)間初次分配的差距。同時(shí)，過大的個(gè)人賬戶比例會(huì)削弱養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性。而養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍與共濟(jì)和制度的可持續(xù)性是密不可分。但是當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面小，層次低，會(huì)制約其發(fā)揮社會(huì)保障功能，并且無法保障公平性。同時(shí)，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中一些政府官員缺乏積極性和主動(dòng)性，缺乏準(zhǔn)確到位的深度宣傳，所以文化水平較低的農(nóng)村居民無法及時(shí)了解最新的制度，更不了解養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)自身的重要性，從而很大程度上影響了農(nóng)村居民的參保積極性。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低是養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的根源所在。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)存在基金缺口問題

在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中養(yǎng)老基金主要來自個(gè)人繳納，村集體補(bǔ)助以及政府補(bǔ)貼，用以保證農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的最低水平。但當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)存在較大的基金缺口問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在給予補(bǔ)助時(shí)，短缺的財(cái)政收入無法將大量資金投入到集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼之中。除此之外，參保的部分農(nóng)村居民收入較少，因此個(gè)人繳納方面的投入較少，進(jìn)而加重了政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助的壓力。并且農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍有限，因病致貧的情況較容易發(fā)生。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)法律制度不完善

目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的法律不夠完善，現(xiàn)存的法律法規(guī)缺乏針對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障的具體措施和方法。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌集、使用和管理等各環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致少數(shù)不規(guī)范、損害農(nóng)民利益的行為得不到應(yīng)有的管理和懲罰。同時(shí)，各級(jí)政府在農(nóng)民養(yǎng)老保障方面的權(quán)責(zé)劃分不夠明晰，最后傷害的還是農(nóng)民。農(nóng)民最基本的權(quán)益受損，自然無法提高其參保的積極性。

三、解決措施及建議

（一）提高農(nóng)村居民養(yǎng)老意識(shí)，加大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率。

我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老意識(shí)受傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”觀念、文化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度四方面因素的影響。以下蜀鎮(zhèn)為例，據(jù)調(diào)查顯示，大約54%的老年居民更愿意選擇依靠子女養(yǎng)老、度過晚年，他們對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)知還很欠缺。要解決這一問題就要從根本上加強(qiáng)農(nóng)村居民的養(yǎng)老意識(shí)。當(dāng)?shù)卣钊肓私庾钚轮贫日撸⒓哟笮麄髁Χ?。可以通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦宣講會(huì)，設(shè)立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息咨詢點(diǎn)，對(duì)咨詢?nèi)藛T進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)。對(duì)于行動(dòng)不便的老人可以安排專人上門進(jìn)行一對(duì)一的咨詢服務(wù)，并建立信息檔案，方便管理。運(yùn)用這些方法讓農(nóng)村居民真正參與其中，充分了解之后才會(huì)產(chǎn)生興趣。農(nóng)村居民的養(yǎng)老意識(shí)提高了，參保興趣也隨之提升。從根本上改變農(nóng)村居民的傳統(tǒng)觀念，不僅可以為自己今后的老年生活提供一份保障，也可以一定程度地減輕子女的負(fù)擔(dān)。

另外，針對(duì)共濟(jì)性差的問題，最主要的解決方法就是擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，有限的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面會(huì)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)發(fā)揮社會(huì)保障功能，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生。因此擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍會(huì)更有利于共濟(jì)和制度可持續(xù)性。

（二）彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金缺口問題

首先，以加大資金投入的方式，確保政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的投入。各級(jí)政府職責(zé)明晰，嚴(yán)格管理資金的籌集與分配，杜絕不規(guī)范的行為發(fā)生。適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大政府資金投入。其次可以為居民提供不同檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并提出多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)村居民在條件允許的前提下選擇更高檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，以此彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金缺口。

（三）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)

針對(duì)農(nóng)村的養(yǎng)老保障必須制定完備的法律法規(guī)，對(duì)政府和集體的行為進(jìn)行監(jiān)管，避免不合理、不規(guī)范行為的發(fā)生，并對(duì)損害農(nóng)民利益的行為進(jìn)行嚴(yán)懲，防止權(quán)力的濫用和誤用。其次對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行監(jiān)督，避免不交、遲交保險(xiǎn)費(fèi)用的行為出現(xiàn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要擁有完備的法律法規(guī)，才能使其發(fā)揮最大的作用。通過建立完備的法律，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平有序的運(yùn)行，從法律角度保障農(nóng)村居民的根本權(quán)益，做到這真正的惠及于民。

四、小結(jié)

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的根本目的是為了保障廣大農(nóng)村居民的老年基本生活需要，本文基于對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行研究，以鎮(zhèn)江市下蜀鎮(zhèn)為例分析其目前存在的問題，并由小及大，提出適合全國(guó)推廣的對(duì)策及方法。在人口老齡化的大背景下，為農(nóng)村居民提供更加合理、更加完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使其可以真正地惠及人民。

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