檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況研究

謝國(guó)昌

【摘 要】自2015年7月1日檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，貴州省的試點(diǎn)工作取得了累累碩果。對(duì)貴州兩年試點(diǎn)工作中的公益訴訟案件進(jìn)行全面掃描，分析和闡述這些案件在司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出完善對(duì)策，以使公益訴訟在司法實(shí)踐中發(fā)揮更有效的作用，為完善司法制度作出積極貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】檢察機(jī)關(guān)：公益訴訟；試點(diǎn)情況；對(duì)策

環(huán)境污染沒(méi)人管？“僵尸肉、鎘大米”誰(shuí)主張權(quán)利？國(guó)有資產(chǎn)流失無(wú)人問(wèn)？2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)決定，授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展為期二年的提起公益訴訟試點(diǎn)，貴州省為試點(diǎn)地區(qū)之一。這些與老百姓工作生活息息相關(guān)的頑疾，統(tǒng)統(tǒng)有了“對(duì)癥藥方”。經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)地區(qū)均形成了一些具有鮮明特色的地方性經(jīng)驗(yàn)，以貴州為例，如行政公益訴訟和解、公益訴訟重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象等。但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一個(gè)新鮮事物，兩年的試點(diǎn)實(shí)踐情況可謂有喜有憂，仍有諸多問(wèn)題亟待解決，本文以貴州公益訴訟案件為分析對(duì)象，梳理試點(diǎn)工作中的地方性經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)完善措施。

一、貴州省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件分指標(biāo)評(píng)析

為期兩年的貴州試點(diǎn)工作落下帷幕，2017年8月10日，貴州省檢察機(jī)關(guān)在畢節(jié)大方召開(kāi)全面開(kāi)展公益訴訟工作會(huì)議，根據(jù)會(huì)議通報(bào)，提煉出貴州省檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以一窺貴州省公益訴訟的概貌。

在兩年試點(diǎn)期間，貴州省6個(gè)市州56個(gè)試點(diǎn)檢察院機(jī)關(guān)共摸排發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索2095件，履行訴前程序案件1528件；各試點(diǎn)檢察院起訴案件153件，其中行政公益訴訟案件145件，民事公益訴訟案件5件，刑事附帶民事公益訴訟案件3件；已審結(jié)的92件案件中，檢察機(jī)關(guān)均勝訴。[1]

同時(shí)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)（http：//wenshu.court.gov.cn/）上已公開(kāi)的貴州省公益訴訟文書(shū)進(jìn)行整理，方法為在高級(jí)檢索項(xiàng)下選定案件類(lèi)型為“公益訴訟”，同時(shí)將地域或法院篩選定位到貴州省，得出89份文書(shū)（本文所列案例為試點(diǎn)期間審結(jié)和受理案件）。對(duì)該89份文書(shū)進(jìn)行篩選，剔除其中裁定書(shū)2份，最終選取87起公益訴訟案件的判決書(shū)進(jìn)行分析。

（一）訴前程序作用巨大，公益訴訟以行政公益訴訟為主

試點(diǎn)期間，貴州省各試點(diǎn)檢察院發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索2095起，通過(guò)履行訴前程序解決案件1528起，占到案件線索數(shù)的72.94%，而同期進(jìn)入訴訟程序的案件僅145件，只占線索案件的6.92%。此外，從會(huì)議通報(bào)數(shù)據(jù)來(lái)看，其中行政公益訴訟案件占起訴案件的94.77%，而民事公益訴訟案件占起訴案件的3.27%，相對(duì)較少。對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，我們能得出一些結(jié)論：

第一，訴前程序作用巨大。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下《檢察機(jī)關(guān)實(shí)施辦法》）規(guī)定，人民檢察院在提起公益訴訟之前，應(yīng)該履行訴前程序，因此，訴前程序是必經(jīng)程序。而訴前程序在貴州試點(diǎn)工作期間能發(fā)揮如此之大作用的原因筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)：首先是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)規(guī)定積極履行其法定職責(zé)，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益；其次是大部分行政機(jī)關(guān)知錯(cuò)能改，在接到檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議之后，能積極履行法定職責(zé)。

第二，公益訴訟以行政公益訴訟為主。從《檢察機(jī)關(guān)實(shí)施辦法》來(lái)看，民事公益訴訟的被告為實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的公民、法人或其他組織，而行政公益訴訟的被告為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。兩者被告的不同應(yīng)是公益訴訟以行政公益訴訟為主的原因之一。此外，訴前程序在民事公益訴訟中主要是督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟，而根據(jù)現(xiàn)行法律，具有這樣資格的主體十分有限，這也是公益訴訟中民事公益訴訟極少的原因。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件勝訴率百分之百

貴州省試點(diǎn)工作期間已審結(jié)的92件案件中，檢察機(jī)關(guān)均勝訴。在2017年11月9日舉辦的研究研討會(huì)上，呂忠梅教授在其發(fā)言稿中這樣說(shuō)道：“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟到目前為止幾乎百分之百勝訴，只有一起案件進(jìn)入二審程序，結(jié)案率也不高。檢察機(jī)關(guān)百分之百勝訴，這不是一個(gè)正常現(xiàn)象。打官司勝敗是常事，有輸有贏才是常態(tài)?！?[2]

這樣的局面是喜是憂？這并不是一個(gè)很好回答的問(wèn)題。從有利的方面來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)積極履行其職責(zé)，運(yùn)用更專(zhuān)業(yè)的業(yè)務(wù)能力，對(duì)相關(guān)職能部門(mén)的違法或不作為提起訴訟，督促其糾正違法行為或履行法定職責(zé)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益；同時(shí)百分之百的勝訴率也證明檢察機(jī)關(guān)未濫用其職權(quán)。從不利的方面來(lái)看，正如呂忠梅教授所言，一個(gè)訴訟制度中，一個(gè)百分之百贏，另一方常敗，打破了訴訟平衡，那糾紛解決機(jī)制設(shè)置還能有什么作用，理想的訴訟模式應(yīng)該是各方和平的爭(zhēng)吵，發(fā)表意見(jiàn)。

（三）公益訴訟案由以行政不作為為主

雖在試點(diǎn)工作期間貴州已審結(jié)公益訴訟案件92起，但在裁判文書(shū)網(wǎng)上公開(kāi)的公益訴訟判決書(shū)僅87件，因此案由基于87件案例進(jìn)行分析。通過(guò)對(duì)這些案件全面掃描，發(fā)現(xiàn)該87件案例的案由主要由行政不作為和行政行為違法兩類(lèi)構(gòu)成。其中被告不履行法定職責(zé)案例共計(jì)64件，皆因行政機(jī)關(guān)未履行其法定監(jiān)管職責(zé)，也未對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議采取措施，約占筆者整理案例73.56%；行政行為違法案件相對(duì)較少，約占22.99%，共計(jì)20件；其他案由案例共計(jì)3件，占訴訟案件的3.45%。據(jù)此，貴州兩年試點(diǎn)工作期間，檢察院提起的公益訴訟案件案由以行政機(jī)關(guān)不作為為主。

由上述案件掃描情況來(lái)看，在司法實(shí)踐工作中，存在大量的行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的情況，[3]即行政不作為。從而使國(guó)家和社會(huì)的公共利益受到嚴(yán)重的損害，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行自身職責(zé)，對(duì)行政部門(mén)的行政不作為重點(diǎn)監(jiān)督，通過(guò)訴前程序、訴訟程序等手段糾正行政不作為。

二、貴州省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地方性經(jīng)驗(yàn)評(píng)析

（一）行政公益訴訟案件不可調(diào)解，可以和解

根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)實(shí)施辦法》第二十三條規(guī)定，在不損害社會(huì)公共利益的前提下，人民檢察院可以就民事公益訴訟與被告和解，人民法院也可以調(diào)解；而對(duì)于行政公益訴訟，《檢察機(jī)關(guān)實(shí)施辦法》四十八條規(guī)定行政公益訴訟案件不適用調(diào)解，但對(duì)和解未作規(guī)定，因此存在一定的制度障礙。2014年修訂的《行政訴訟法》第六十條規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！边@雖然是對(duì)調(diào)解的規(guī)定，但實(shí)際上也極大地?cái)U(kuò)展了行政訴訟和解的范圍。[4]我們不難發(fā)現(xiàn)，《行政訴訟法》規(guī)定的私益訴訟，并不能用于行政公益訴訟，私益訴訟與公益訴訟的差別較大。因此，行政公益訴訟和解制度仍缺乏法律依據(jù)。

貴州省金沙縣環(huán)保局因行政不作為“怠于處罰”污染企業(yè)被當(dāng)?shù)貦z察院告上了法庭，成為全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案。2014年10月20日，金沙縣檢察院以行政公益訴訟原告身份，將金沙縣環(huán)保局訴至仁懷市人民法院，2014年10月27日，仁懷市人民法院決定立案受理，在審理過(guò)程中，金沙縣檢察院與金沙縣環(huán)保局達(dá)成和解協(xié)議，在金沙縣環(huán)保局積極履行法定職責(zé)之后，檢察機(jī)關(guān)撤訴。[5]

（二）環(huán)境與資源保護(hù)是公益訴訟重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象

從“貴州省檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟工作會(huì)議”來(lái)看，兩年試點(diǎn)工作期間，我省共監(jiān)督恢復(fù)和保護(hù)耕地、林地等各類(lèi)土地1150余畝，督促整治和關(guān)停污染企業(yè)和養(yǎng)殖場(chǎng)383家，全省各試點(diǎn)院共督促追回國(guó)有資金達(dá)10.6億元。其在環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域取得碩果累累。

由具體案件掃描分析來(lái)看，案件范圍集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，占案件比例的54.02%，達(dá)到47件；其他范圍共計(jì)40件，約占45.98%。究其原因，筆者認(rèn)為主要在于《試點(diǎn)方案》中明確規(guī)定：“試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟?！碑?dāng)然，這樣的規(guī)定一是從保護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益出發(fā)，二也反映出我國(guó)環(huán)境問(wèn)題面臨的困境。

（三）公益訴訟判決應(yīng)明確履行或整改期限

歸納法院具體判決情況，掃描出來(lái)的數(shù)據(jù)使筆者陷入沉思。一紙空文的繼續(xù)履行法定職責(zé)判決書(shū)意義何在？負(fù)有相關(guān)監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)正是由于行為違法或者不履行監(jiān)管職能才被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，現(xiàn)在法院審理時(shí)約56.32%的案件判決是繼續(xù)履行法定職責(zé)，并未規(guī)定履行時(shí)限等，如公益訴訟人貞豐縣人民檢察院訴被告貞豐縣國(guó)土資源局行政不作為一案，[7]判決被告貞豐縣國(guó)土資源局應(yīng)于本判決生效后，依法繼續(xù)履行追繳貴州益榮房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司未交納的土地出讓金的職責(zé)，僅僅判決繼續(xù)履行收繳職責(zé)，不規(guī)定相應(yīng)期限等措施，難道不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)繼續(xù)流失？談何保護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益。但不難發(fā)現(xiàn)，仍有36.78%的案件法院在判決時(shí)規(guī)定了具體整改期限或措施，有利于公共利益的保護(hù)。

三、試點(diǎn)中存在的問(wèn)題進(jìn)措施

（一）盡快完善公益訴訟配套法規(guī)

正如上文分析，現(xiàn)有的《檢察機(jī)關(guān)實(shí)施辦法》、《法院實(shí)施辦法》等不足以解決司法實(shí)踐中的各種問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)各試點(diǎn)地區(qū)的地方性經(jīng)驗(yàn)，完善配套法規(guī)。如其中涉及的執(zhí)行問(wèn)題，通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)的制定，賦予檢察機(jī)關(guān)督促人民法院?jiǎn)?dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。此外，公益訴訟的內(nèi)容、案件范圍、案件管轄等，應(yīng)該有明確規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有法律依據(jù)。當(dāng)然還有賠償問(wèn)題，法院該如何判決，這些在許多案件中未得到統(tǒng)一，也應(yīng)通過(guò)制定法律法規(guī)來(lái)解決。[8]

（二）完善公益訴訟的訴前程序信息公開(kāi)制度

訴前程序是公益訴訟案件辦理的主要方式和結(jié)案的主要形式，效果顯著。但是其透明度較差，因此應(yīng)該完善訴前程序信息公開(kāi)制度，如檢察院公開(kāi)發(fā)出的檢察建議、行政部門(mén)公布自己的履行情況等，使訴前程序在陽(yáng)光之下運(yùn)行；同時(shí)，各級(jí)黨委應(yīng)積極支持紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)體制改革工作，主動(dòng)出臺(tái)相關(guān)的配套制度，積極幫助解決統(tǒng)管中的具體困難和問(wèn)題，為派駐機(jī)構(gòu)樹(shù)立權(quán)威，推動(dòng)公益訴訟的發(fā)展。[9]

四、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地方性經(jīng)驗(yàn)還應(yīng)該上升到理論層面繼續(xù)論證，以完善公益訴訟制度，但本文以試點(diǎn)中的實(shí)踐為基礎(chǔ)，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在此筆者不在理論層面多作闡述，另作他文研究。隨后將結(jié)合實(shí)踐和理論的分析，探索形成全面開(kāi)展公益訴訟工作的“貴州經(jīng)驗(yàn)”。

注釋?zhuān)?/p>

[1] 石仁均，黃遠(yuǎn)武：《貴州省檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟工作會(huì)議在畢節(jié)召開(kāi)》，中國(guó)網(wǎng)：http：//www.china.com.cn/legal/2017-08/11/content_41392535.htm，最后訪問(wèn)日期：2017年12月20日。

[2] 呂忠梅：《開(kāi)啟中國(guó)環(huán)境資源司法新征程》.“全國(guó)環(huán)境資源司法理論研究基地與實(shí)踐基地第二屆聯(lián)席會(huì)暨貴陽(yáng)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化十周年論壇”（2017/11/9）和“第十二屆泛珠三角與發(fā)展法治論壇”（2017/11/10）發(fā)言稿。

[3] 如公益訴訟人貴州省黔西縣人民檢察院訴被告貴州省黔西縣國(guó)土資源局、第三人貴州省黔西縣華宇商品混凝土有限公司不履行行政職權(quán)案：仁懷市人民法院行政判決書(shū)（2016）黔0382行初2號(hào)。

[4] 鄧可祝.環(huán)境行政公益訴訟和解制度研究[J].法治研究，2016（04）：101-102。

[5] 霍桃：《金沙探路環(huán)境行政公益訴訟》，中國(guó)環(huán)保網(wǎng)：http：//www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx？k=20151209195505435，最后訪問(wèn)日期：2017年12月20日。

[6] 如公益訴訟人六枝特區(qū)人民檢察院請(qǐng)求確認(rèn)被告六枝特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市管理局行政行為違法案：六盤(pán)水市鐘山區(qū)人民法院行政判決書(shū)（2017）黔0201行初109號(hào)。法院判決六枝特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市管理局未履行法定職責(zé)違法，責(zé)令其2017年12月31日前依法收繳六枝特區(qū)易朗房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)有限公司應(yīng)繳納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)795070元的職責(zé)并作出相應(yīng)處罰。

[7]普安縣人民法院判決書(shū)（2017）黔2323行初23號(hào)。

[8]溫華.論國(guó)家賠償責(zé)任與侵權(quán)損害賠償?shù)呢?zé)任分野[J].遵義師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（2）：53-56。

[9]李正旭.紀(jì)檢檢察派駐機(jī)構(gòu)體制改革的實(shí)踐探索—以遵義市為個(gè)案的分析. 遵義師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：25-30。