“就近入學”政策的認識誤區(qū)及未來走向

劉國華

摘? ?要?“就近入學”是我國于1980年提出的保障學生受教育權(quán)利、促進教育公平發(fā)展的一項基本政策。但是，就近入學政策一經(jīng)提出就飽受學者和社會群眾爭議。由于就近入學政策的相關(guān)法律法規(guī)、理論研究、制度建設(shè)等都還不完善，其在落實過程中面臨很多阻礙，且滋生了很多不良現(xiàn)象。對此，我們要從政策、價值觀、實施環(huán)境、制度建設(shè)等各方面進行全面建設(shè)，以期實現(xiàn)就近入學政策初衷，促進教育公平發(fā)展。

關(guān)鍵詞 就近入學? 生源固化? 生源流動? 教育公平

1980年，我國為了加強學校布局和辦學形式與群眾生產(chǎn)、生活的緊密聯(lián)系，提出了“就近入學”政策，之后在1986年正式將“就近入學”納入《義務(wù)教育法》中。從2014年起，我國教育部相繼三年以教育部辦公廳基礎(chǔ)教育一司一號文件名義出臺相關(guān)政策，對就近入學工作進行指導和規(guī)范。由此可以看出，就近入學問題是我國教育工作開展過程中的一個重要環(huán)節(jié)。但是，一些學者對就近入學政策還抱有質(zhì)疑態(tài)度。因此，要全面分析就近入學的相關(guān)輿論，探尋輿論背后的學術(shù)關(guān)鍵詞。通過對相關(guān)輿論進行分析，來明確社會民眾對就近入學的信念、態(tài)度、意見和情緒，以此來加強社會對就近入學的理解，促進就近入學的完善與落實。

一、就近入學政策的初衷及其合理性

就近入學政策的提出，是為了加強學校與群眾生活的聯(lián)系，以此來緩解學生、群眾和教育的部分壓力。但是，由于就近入學的相關(guān)政策制度與落實不到位，導致就近入學政策面臨眾多爭議，其初衷及合理性也飽受質(zhì)疑[1]。對此，重申就近入學的初衷及合理性，不僅可以加強社會群眾對就近入學政策的理解，還能對就近入學政策的完善與落實進行引導和規(guī)范。對就近入學政策的初衷進行梳理，我們可以總結(jié)出以下四點：第一，開展義務(wù)教育的必然要求，很多國家將就近入學作為公民義務(wù)教育中的一項權(quán)利，這體現(xiàn)了就近入學的強制性。但是，就近入學強制性的實現(xiàn)，要依托于政府提供充足、便利、免費的教育供給。第二，緩解學生的學業(yè)壓力，免試就近入學是對應(yīng)試教育的抵制，通過免試來緩解升學壓力，其受益對象不僅是學生和家長，還包括學校。第三，促進教育均衡發(fā)展，與就近入學對應(yīng)的是按分擇校，按分擇校會導致生源質(zhì)量的不均衡，長此以往會導致學校差異擴大，最終不利于教育的均衡發(fā)展。第四，解決學區(qū)房的不良社會后果，人們對學區(qū)房的其中一種解讀是房地產(chǎn)市場的衍生品，其會造成教育資源分配的嚴重失衡，還有一些人出于某些利益目的會“偽造”一些名校，這些都導致了教育發(fā)展的異化，就近入學政策通過劃定就學范圍，能有效緩解這一問題。就近入學作為一項公共政策，其政策導向為公民的平等教育權(quán)提供保障，以此看出，其在價值上必然具有合理性[2]。

二、對就近入學政策認識異化的表現(xiàn)

就近入學政策的實施在一定程度上制約了教育選擇權(quán)，并相應(yīng)產(chǎn)生了一些負面影響。第一，在世界上很多國家，教育選擇權(quán)都是公民的一項基本權(quán)利。但是，在我國就近入學政策實施過程中，大部分政府只片面追求就近入學的落實，而忽略了合理布局與平等接受義務(wù)教育。在這種環(huán)境下就滋生了“權(quán)力尋租”，導致了教育發(fā)展的異化。第二，從表象來看，就近入學制約了教育選擇權(quán)，但實際上，被限制的大多是政治、經(jīng)濟、文化三種資本都不足的普通民眾，而持有三種資本的人卻可以“合法”擇校。由此可見，就近入學并沒有實現(xiàn)促進教育公平的初衷，反而加大了學校差距，人為制造了教育選擇權(quán)的不平等。由此，就近入學的合理性也受到嚴重影響。就近入學政策難以有效落實的一個重要問題是其危害日益凸顯，其中包括直接和間接兩種危害[3]。第一，直接危害。就近入學政策使生源固化，會進一步對階層的分化和固化進行復制與強化。生源流動才能有效促進社會融合，生源長期被固化，會造成教育資源的失衡，導致學校間的差距越來越大，不利于教育公平的實現(xiàn)。第二，間接危害。就近入學政策的制度化導致道路依存下的控制。首先，就近入學政策為一些加深教育失衡的政策提供了制度依據(jù)。比如在外來務(wù)工人員聚集的地區(qū)開辦學校，其表象是便利民工子女入學，其實質(zhì)是進一步隔離了隨遷子女與本地兒童。其次，就近入學政策實施多年，其觀念已經(jīng)被大多民眾接受，如此就干擾了民眾對生源流動的認知，不利于打破階層固化的大門。

三、對就近入學政策認識偏差的原因分析

就近入學政策的初衷是為了給義務(wù)教育階段的適齡兒童提供入學保障，是有著非常積極的價值和意義的。但是，就近入學在廣泛解決了上學難問題的同時也對升學范圍進行了限制。人們的擇校需求被抑制的同時滋生了很多不良現(xiàn)象，比如以房擇校、以錢擇校等。就近入學政策的實施以另外一種方式對生源進行固化，在馬太效應(yīng)下教育資源向優(yōu)質(zhì)學校集中，反而加劇了學校差異，并沒有促進教育平衡。

1.就近入學的輿論沖突

我國民眾對就近入學的輿論沖突主要表現(xiàn)為兩種，即認知沖突與程序沖突。第一，認知沖突，當下民眾對就近入學的認知沖突主要是“就近=最近”。我國教育行政部門雖然對就近入學政策中的就近做出了相關(guān)說明，即指適齡兒童就讀現(xiàn)住址所屬地段的學校。但是，民眾卻對就近入學有自己的理解，即距離自己住址最近的學校。出現(xiàn)這種認知沖突的主要原因是就近入學政策不完善，缺乏詳細、明確的劃分標準。第二，程序沖突。就近入學政策出現(xiàn)程序沖突的主要原因是就近入學的劃分程序缺乏透明度。在現(xiàn)實中，就近入學的劃分過程并不公開，也沒有相應(yīng)的聽證會，相關(guān)教育行政部門也不會對民眾質(zhì)疑事項做出明確解釋。這就加重了民眾對就近入學的猜測和質(zhì)疑。

2.就近入學政策執(zhí)行“失真”

第一，政策的象征性執(zhí)行。雖然我國早在上世紀八十年代就提出了就近入學政策，并多次在教育法律法規(guī)中對該政策進行強調(diào)，但是，在現(xiàn)實中，就近入學政策并沒有得到真正落實。究其原因主要是學校間教育質(zhì)量差異較大，群眾擇校意愿比較強烈。第二，政策的附加性執(zhí)行。地方政府有權(quán)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況制定就近入學政策的具體措施，這也為某些政策執(zhí)行主體添加不當舉措提供了機會。第三，政策的選擇性執(zhí)行。由于就近入學政策的執(zhí)行缺乏完善的監(jiān)督、管理、制裁機制，使政策執(zhí)行主體在政策落實過程中會選擇性執(zhí)行符合自身利益的部分，不利于自身利益的部分則會消極對待甚至摒棄。

3.就近入學政策價值追求的內(nèi)在邏輯缺失

對就近入學政策的變遷過程進行觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)其價值追求存在著一定的內(nèi)在邏輯，即學校均衡布局——就近入學——平等接受義務(wù)教育。由此我們可以看出，就近入學是為實現(xiàn)教育平等所采取的手段。但是，對比1986年和2006年的《義務(wù)教育法》，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中關(guān)于學校合理布局的說明已經(jīng)消失，只突出就近入學。由此不難看出，就近入學政策的定位已經(jīng)由手段轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?，但是，這一轉(zhuǎn)變在內(nèi)在邏輯上是不成立的[4]。同時，對邏輯鏈條進行反思可以發(fā)現(xiàn)，就近入學作為中間過程，并不能有效實現(xiàn)兩個因果關(guān)系。首先，學校的相對穩(wěn)定性與人口流動加劇之間存在矛盾，這使學校合理布局并不能確保就近入學的實現(xiàn)。其次，就近入學造成的生源固化，可能會加劇義務(wù)教育的不平等。

4.政策缺乏有效的監(jiān)督機制

第一，就近入學政策執(zhí)行主體缺乏監(jiān)督。我國就近入學相關(guān)法律法規(guī)只明確了政府進行學校合理布局的義務(wù)，但并沒有對不執(zhí)行該政策的后果進行明確，如此就導致就近入學政策的執(zhí)行缺乏問責。第二，就近入學政策中缺乏明確的權(quán)責劃分。就近入學政策的落實涉及到多個部門。在政策的實際落實過程中，各部門之間缺乏有效協(xié)作，職責混亂，這就導致相關(guān)問責很難執(zhí)行，給政策監(jiān)督造成很大阻礙。第三，就近入學政策的監(jiān)督缺乏執(zhí)行力。比如在檢查前督導主體會事先通知各級政府和學校，如此教育督導就變成了“走過場”。政策監(jiān)督不力，會進一步助長“擇校熱”。

四、就近入學政策的未來走向思考

就近入學政策在落實過程中，不僅對群眾的合法權(quán)益造成損害，還阻礙了教育公平的實現(xiàn)。對此，我們將從完善政策制度、加強政策執(zhí)行與監(jiān)督、重建價值理性等方面進行全面改進。

1.完善規(guī)范政策文本

第一，明確對就近入學政策的內(nèi)涵，統(tǒng)一群眾對該政策的認識。首先，要對就近入學的權(quán)利或性質(zhì)進行明確，以此來避免相關(guān)部門對該政策的選擇性執(zhí)行與對擇校行為的漠視。第二，針對就進學校政策的不執(zhí)行設(shè)立懲戒條款。我國于1986年將就近入學政策納入《義務(wù)教育法》，但是由于缺乏相應(yīng)的懲戒措施，很多地方政府、學校和家長并不重視這項政策，這就導致就近入學政策的“有名無實”。所以，完善就近入學政策的懲戒條款，通過明確法律責任來加強該政策的嚴肅性，以此提升就近入學政策的執(zhí)行力。第三，對就近入學政策落實過程中涉及到的職責進行明確。就近入學政策中涉及眾多主體，不僅包括各級地方政府和學校，還包括學生家長。所以，就近入學政策的職責明確應(yīng)該是全面的。

2.逐步建立具有價值理性的“生源流動”政策

要重新構(gòu)建就近入學政策的價值理性，首要任務(wù)是將其價值取向重新導向教育平等。同時通過適當?shù)纳戳鲃觼砭徑馍垂袒瘑栴}。生源流動政策在實施過程中要遵循三個原則：第一，“先均衡，后就近”原則。即在教育教學資源均衡的前提下開展就近入學，當兩者發(fā)生沖突時，要將生源均衡放在首位[5]。第二，平等與自愿相平衡的原則。在群眾擇校完全平等、自愿的情況下，很可能會導致生源單一、教育資源失衡，這不符合“生源均衡多樣”的發(fā)展目標。所以，我們要尋找“平等、自愿”的平衡點，既維護群眾合法權(quán)利，又促進生源流動。第三，市場機制下的理性選擇原則。生源也是教育資源的一個重要組成部分，由此，在生源流動政策實施過程中，適度引入市場機制是有其合理性的。在市場機制下，家長通過對學校名望、交通條件、師資、設(shè)備等資源進行綜合考量，最終做出生源流動抉擇。通過觀察這個抉擇過程，政策研究者可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在規(guī)律，并以此為依據(jù)來完善生源流動政策。

3.樹立正確的均衡觀，認識到擇校的合理性與長期性

要想有效落實就近入學政策，人們必須擺脫對它的思維困境，厘清教育均衡發(fā)展觀。首先，我們要明確教育均衡是一個長期的過程，它是一個理性狀態(tài)下的相對均衡，并不能做到絕對均衡。這是我們實施就近入學政策、促進教育均衡發(fā)展的哲學前提。同時，教育均衡只是緩解擇校問題，并不能從根本上杜絕這種現(xiàn)象。其次，教育均衡并不等同于教育平等。就其本質(zhì)來看，是否均衡是事實判斷，而是否公平則屬于價值判斷，兩者性質(zhì)不同，不能等同而語。此外，教育均衡對教育公平的促進作用是需要我們辯證看待的。通過樹立正確的均衡觀，使各相關(guān)主體更加客觀、理性地對待就近入學政策，可以促進就近入學政策的合理實施。

4.改善政策實施環(huán)境，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展

第一，統(tǒng)一學校建設(shè)標準，實施中小學標準化政策。我國政府有責任對中小學的基礎(chǔ)辦學條件進行標準建設(shè)，這是實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的物質(zhì)保障。第二，強化薄弱學校，緩解學校差異。由于我國在很長一段時間內(nèi)注重“重點?！苯ㄔO(shè)，致使校際差距較大，不利于教育均衡發(fā)展。對此，我們在對學校進行標準化建設(shè)的同時，也要加強對薄弱學校的建設(shè)。其中，既要借助外力，比如引進優(yōu)質(zhì)教育資源或政府強制改造，來強化薄弱學校，也要加強薄弱學校的教學科研，通過自我發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展來提升自身質(zhì)量，縮小與優(yōu)質(zhì)學校的差距。第三，完善學校的合理布局，對擇校行為進行理性引導，平衡各方利益。加強學校合理劃片，拓展學校劃片方式的多樣性，是促進教育均衡的一個有效途徑。

5.健全監(jiān)督機制，加強責任追究

首先，要完善和明確政策執(zhí)行的相關(guān)法規(guī)制度。其中，不僅要對各主體的責任進行明確，還要對其不執(zhí)行的制裁后果進行明確。此外，還要對問責的類型、輕重、對象進行明確，并加大制裁力度，以此來提升該政策的權(quán)威性，加強相關(guān)主體的行為約束力和政策執(zhí)行力。其次，要構(gòu)建完善、科學合理的監(jiān)督機構(gòu)。第一，加強監(jiān)督人員的專業(yè)培訓，使其對就近入學政策的重要性和必要性形成正確的認識，以此來提升其責任意識和政策執(zhí)行的積極性。第二，對就近入學政策的監(jiān)督應(yīng)該是全方位的，內(nèi)外結(jié)合，即不僅有監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督，還要接受社會群眾的監(jiān)督。這就要求加強政策執(zhí)行和監(jiān)督機制的透明度，并開放群眾參與渠道，以此來構(gòu)建立體、全面的監(jiān)督機制，促進就近入學政策的健康、持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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[3] 李濤.中國教育公平亟待深度范式轉(zhuǎn)型——“就近入學”政策背后的社會學觀察[J].教育發(fā)展研究，2015（06）.

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