生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法建議

劉惠明 閆鵬佳

摘? ? ? 要：我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度因缺乏對(duì)企業(yè)行為的具體規(guī)范，導(dǎo)致企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中造成生態(tài)損害的情形時(shí)有發(fā)生。為規(guī)制企業(yè)生態(tài)損害行為，應(yīng)建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度及相關(guān)法律規(guī)范，在立法中明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、賠償方式、責(zé)任主體，優(yōu)化損害賠償鑒定評(píng)估機(jī)制，完善磋商制度與公益訴訟之間的銜接，使生態(tài)文明保護(hù)落到實(shí)處。

關(guān)? 鍵? 詞：生態(tài)環(huán)境;企業(yè)責(zé)任;公益訴訟;損害賠償制度

中圖分類號(hào)：D926.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）03-0109-09

收稿日期：2019-01-07

作者簡介：劉惠明（1964—），男，江蘇靖江人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、民商法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法;閆鵬佳（1994—），女，江蘇南京人，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>

基金項(xiàng)目：本文受中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目專項(xiàng)資金資助，項(xiàng)目編號(hào)：2018B21614。

2017年12月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），明確規(guī)定自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。《改革方案》意圖破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果和獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)默F(xiàn)實(shí)需求，帶動(dòng)鑒定、評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害情況和修復(fù)生態(tài)功能等行業(yè)的發(fā)展，切實(shí)保障生態(tài)環(huán)境。但《改革方案》對(duì)于具體的賠償范圍、責(zé)任主體和施行方式等都沒有明確規(guī)定，尤其對(duì)于企業(yè)行為的規(guī)制還存在空白。因此，必須盡快建立完善、規(guī)范且具有可操作性的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償概述

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)復(fù)合的生態(tài)系統(tǒng)，不僅對(duì)人類的生存有重大影響，還與社會(huì)的發(fā)展及經(jīng)濟(jì)建設(shè)密不可分。生態(tài)環(huán)境的損害結(jié)果主要體現(xiàn)于人的民事權(quán)益和環(huán)境權(quán)益上。目前我國有較為完善的法律規(guī)范和保障制度對(duì)民事權(quán)益進(jìn)行保護(hù)與救濟(jì)，但對(duì)于環(huán)境權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)仍存在不足，這也使生態(tài)環(huán)境常常遭到嚴(yán)重破壞。生態(tài)環(huán)境損害的主要原因可以歸為環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為兩類。環(huán)境污染行為是由于人類在生產(chǎn)經(jīng)營中排放過量的污染物質(zhì)，生態(tài)環(huán)境的自凈能力不足以消解致使環(huán)境質(zhì)量下降。生態(tài)破壞行為是由于人類從自然界中獲取過量資源，生態(tài)環(huán)境的承載力不足以支撐致使資源短缺和生態(tài)功能退化。隨著環(huán)境污染與生態(tài)破壞程度的不斷加劇，生態(tài)環(huán)境的損害己經(jīng)成為一種十分常見的新型損害。[1]損害程度是判定生態(tài)環(huán)境損害是否需要保護(hù)和救濟(jì)的標(biāo)尺，那些能通過自身能力在短期內(nèi)恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害不需要特別的保護(hù)與救濟(jì)，那些需要長時(shí)間人為干預(yù)才有可能恢復(fù)的環(huán)境損害就有保護(hù)與救濟(jì)的必要。

生態(tài)環(huán)境損害賠償主要有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是生態(tài)環(huán)境損害行為具有經(jīng)濟(jì)效用性。目前，大部分的生態(tài)環(huán)境損害問題源于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。一方面是由于企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中長期違規(guī)排放過量污染物，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的修復(fù)能力遠(yuǎn)低于污染物的累積速度，另一方面則是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不規(guī)范操作引起的突發(fā)環(huán)境事件，如生產(chǎn)事故、原材料泄露等。企業(yè)是商主體，商主體生產(chǎn)經(jīng)營的行為屬于商業(yè)行為，所以其損害行為具有經(jīng)濟(jì)效用性?？梢姡?guī)制企業(yè)損害行為對(duì)于生態(tài)環(huán)境尤為重要。為此，應(yīng)早日完善相應(yīng)的法律法規(guī)，督促企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營的同時(shí)注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。二是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕Y(jié)果具有公共性。自然資源與生態(tài)環(huán)境具有公共性，任何人都可以自由的、不排他的使用。所以，生態(tài)環(huán)境損害的是間接而非直接的、抽象而非具體的權(quán)益，這也導(dǎo)致傳統(tǒng)的民事侵權(quán)法律難以有效地解決生態(tài)損害賠償問題。因此，生態(tài)損害賠償制度急需具體可行的法律規(guī)范性文件，以明確賠償內(nèi)容、責(zé)任主體、懲戒方式等問題。三是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)蔫b定評(píng)估具有技術(shù)性。生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果附帶有連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果呈現(xiàn)出領(lǐng)域廣、時(shí)間長的特點(diǎn)。因此，必須依靠強(qiáng)大的技術(shù)支持才能準(zhǔn)確認(rèn)定致?lián)p因素。此外，鑒定評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害的不利后果，如環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能減退等，均難以直接運(yùn)用市場價(jià)格機(jī)制進(jìn)行簡單計(jì)算。生態(tài)環(huán)境損害范圍、程度、性質(zhì)的確定，生態(tài)環(huán)境損害的量化、損失的計(jì)算以及損害的修復(fù)等都需要借助專業(yè)的技術(shù)力量。[2]四是生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)具有局限性。生態(tài)環(huán)境損害大多具有不可逆轉(zhuǎn)性，即使及時(shí)施以積極的救濟(jì)和修復(fù)，也難以恢復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)甚至可能由于破壞程度過于嚴(yán)重而無法救濟(jì)。因此，僅僅依靠生態(tài)環(huán)境損害賠償制度無法從根本上治理生態(tài)環(huán)境損害問題。同時(shí)，法律在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題上也存在局限性，其能夠解決的生態(tài)環(huán)境損害需具有可量化性、損害程度的嚴(yán)重性、救濟(jì)的有效性等特征。[3]

二、生態(tài)損害賠償制度方案解讀

為解決生態(tài)環(huán)境問題，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）于2015年出臺(tái)?！对圏c(diǎn)方案》初步提出將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍劃定為大氣、水源、土地等環(huán)境要素和動(dòng)植物等生物要素，但對(duì)于人身權(quán)益和海洋環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)與保護(hù)不在《試點(diǎn)方案》適用之列?！对圏c(diǎn)方案》對(duì)賠償范圍、賠償權(quán)利義務(wù)人、磋商制度與訴訟規(guī)則、損害的鑒定與評(píng)估及賠償?shù)馁Y金管理都作出了初步的規(guī)定，明確了國務(wù)院授權(quán)江蘇、吉林等七個(gè)試點(diǎn)地方的省級(jí)人民政府作為本行政區(qū)劃內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。在保障措施方面，強(qiáng)調(diào)省級(jí)人民政府對(duì)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保部、財(cái)政部、衛(wèi)計(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院等專業(yè)部門對(duì)于改革業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，對(duì)建設(shè)完善技術(shù)體系和保障政策經(jīng)費(fèi)支持提出了嚴(yán)格要求。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、修復(fù)與監(jiān)督。

相較于《試點(diǎn)方案》，《改革方案》更有利于生態(tài)環(huán)境損害制度的實(shí)施：一是明確了生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍?！陡母锓桨浮窂?qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境本身這一社會(huì)公益的保護(hù)，將破壞生態(tài)環(huán)境所致的人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償排除在外。擴(kuò)大了以往環(huán)境侵權(quán)損害的賠償范圍，將生態(tài)環(huán)境的修復(fù)費(fèi)用、修復(fù)期間的功能損失以及無法恢復(fù)的永久性損失都納入了損害賠償?shù)姆秶?。劃定清晰明確的賠償范圍有利于損害賠償權(quán)利人行使權(quán)利，便于權(quán)利人做到索賠時(shí)于法有據(jù)。損害賠償范圍的擴(kuò)大可以給企業(yè)等賠償義務(wù)人以震懾與壓力，使其迫于種類多、數(shù)目高的賠償金額而在生產(chǎn)經(jīng)營中將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)放在首位，從源頭上減少企業(yè)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的污染與損害。二是擴(kuò)大了《試點(diǎn)方案》中賠償權(quán)利人的范圍?！陡母锓桨浮诽岢隽恕百r償權(quán)利主體”的概念，新增市地級(jí)人民政府為賠償權(quán)利主體。將市地級(jí)人民政府納入賠償權(quán)利人范圍，不僅有利于貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，方便各地因地制宜地制定更為細(xì)化的、具體的、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的損害賠償方案，也便于在跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害案件中實(shí)現(xiàn)地方之間的聯(lián)動(dòng)與合作，讓污染企業(yè)無處可逃，使損害結(jié)果得到及時(shí)的救濟(jì)。同時(shí)，市地級(jí)人民政府行使索賠權(quán)可最大限度地確保賠償責(zé)任人賠償義務(wù)的履行，有利于提高損害賠償工作的效率與索賠成功率。三是前置磋商賠償制度。賠償義務(wù)人可就損害的具體情況和賠償?shù)南嚓P(guān)問題與權(quán)利人進(jìn)行磋商，并可通過向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)這一途徑來賦予磋商達(dá)成的賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境制度缺失的短板。不同于《試點(diǎn)方案》中的“權(quán)利人可以直接提起訴訟”的規(guī)定，《改革方案》明確要求處理生態(tài)損害賠償案件必須經(jīng)過前置的磋商程序（見表1），只有在雙方磋商不成時(shí)權(quán)利人方可提起訴訟。磋商程序前置給了污染企業(yè)等賠償義務(wù)人緩沖和反省的空間，磋商過程中評(píng)估鑒定損害程度和量化計(jì)算損害后果都可以對(duì)污染企業(yè)起到教育及警示的作用。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不僅要通過高額賠償金讓企業(yè)不敢污染環(huán)境、破壞生態(tài)，更要通過警示教育讓企業(yè)不愿以污染破壞為代價(jià)獲取經(jīng)濟(jì)利益，從根本上杜絕企業(yè)的生態(tài)損害行為。四是重視生態(tài)環(huán)境賠償中訴訟規(guī)則的應(yīng)用，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。由于生態(tài)環(huán)境損害的長期性和擴(kuò)張性，損害后果可能無法在短期內(nèi)全部顯示。因此，《改革方案》要求各級(jí)人民法院參照民事訴訟進(jìn)行訴前的證據(jù)保全與先于執(zhí)行，以保證損害結(jié)果能得到相應(yīng)的賠償，避免出現(xiàn)污染企業(yè)逃賠、少賠的情況。允許各級(jí)人民法院基于司法實(shí)踐中的實(shí)際情況提出立法與司法建議，為制定統(tǒng)一的規(guī)范性文件提供信息與幫助。同時(shí)，首次提出銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與一般環(huán)境公益訴訟的想法，并要求最高人民法院等相關(guān)專業(yè)部門基于實(shí)踐出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見或規(guī)定。五是在保障措施方面，將落實(shí)改革責(zé)任確定為重點(diǎn)。要求各地在加強(qiáng)組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓ぷ骷?xì)化到個(gè)人，推進(jìn)改革責(zé)任落到實(shí)處。專門的改革工作小組和專業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)并行，共同保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的順利實(shí)施。

三、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎ㄅc實(shí)踐

（一）國內(nèi)法律規(guī)定

目前，我國專門調(diào)整生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆梢?guī)范仍存在空白。少數(shù)涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定大多分散在各部門法的規(guī)范性文件中，如《固廢污染防治法》第84條、《民事訟訴法》第55條等，這些規(guī)定大多滿足于責(zé)任人對(duì)于環(huán)境損害賠償和侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)，而不要求責(zé)任人對(duì)造成的生態(tài)損害結(jié)果承擔(dān)賠償責(zé)任。[5]《環(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的責(zé)任人，依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。該條文側(cè)重強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任人污染環(huán)境和破壞生態(tài)所造成的對(duì)人的權(quán)益（財(cái)產(chǎn)、人身）的損害，而非對(duì)于生態(tài)環(huán)境本身的損害。雖然也有一些自然資源法的法律條文直接規(guī)定了生態(tài)破壞責(zé)任，如《礦產(chǎn)資源法》第32條、《大氣污染防治法》第62條、《水污染防治法》第55條等，但部分法條大多只要求損害者承擔(dān)罰款、警告類行政責(zé)任。污染企業(yè)往往經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚，罰款、警告等行政處罰不足以對(duì)其產(chǎn)生威懾力。[6]這些零散的條文只能提供簡單籠統(tǒng)的指引，其內(nèi)容不能完全涵蓋損害行為和結(jié)果，所以法官在審理案件過程中常常出現(xiàn)無法可依的情況。在訴訟程序方面，民事侵權(quán)之訴和環(huán)境公益之訴是現(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕V訟程序。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛在收集證據(jù)、分配舉證責(zé)任、確認(rèn)因果關(guān)系、計(jì)算賠償數(shù)額等方面的特殊性和復(fù)雜性，一般的訴訟程序難以完全符合其要求。[7]《改革方案》中雖然明確提出將磋商制度作為處理生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那爸贸绦?，但沒有就磋商的具體實(shí)施規(guī)范作出統(tǒng)一的規(guī)定。磋商制度的使用原則與底線是什么，磋商過程中除了賠償權(quán)利人與義務(wù)人，是否需要無利害關(guān)系的第三方共同參與，磋商制度與環(huán)境公益訴訟如何銜接等問題都需要法律規(guī)范進(jìn)行清晰明確的回應(yīng)。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的地方實(shí)踐

自2015年《試點(diǎn)方案》施行以來，試點(diǎn)的7個(gè)省市開始了建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和開展生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的實(shí)踐。各試點(diǎn)省市依據(jù)實(shí)際情況在行政區(qū)劃內(nèi)出臺(tái)了較為具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償方案，對(duì)《試點(diǎn)方案》的統(tǒng)一規(guī)定進(jìn)行了符合實(shí)際的細(xì)化。其中差異較大的是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍和磋商制度的具體規(guī)定。在適用范圍方面，各省市結(jié)合生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)進(jìn)行了具體規(guī)定：湖南省將環(huán)境質(zhì)量等級(jí)和生態(tài)功能情況作為適用與否的依據(jù)，江蘇省重視對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和水源地的保護(hù)，云南省將林木與土地的具體數(shù)量作為確定適用范圍的重要依據(jù)，貴州省主要關(guān)注表土資源和水資源的質(zhì)量，其他試點(diǎn)省市在生態(tài)環(huán)境損害賠償適用范圍方面以《試點(diǎn)方案》確定的范圍為準(zhǔn)，沒有細(xì)化的規(guī)定。（見表2）

在磋商制度實(shí)施方面，（見表3）各省市在依照《試點(diǎn)方案》統(tǒng)一規(guī)定的情形下，針對(duì)磋商參與人、磋商具體內(nèi)容與規(guī)則等作出了具體的規(guī)定：湖南省出臺(tái)的方案對(duì)銜接磋商與訴訟的相關(guān)問題做出了回應(yīng);江蘇省制定了磋商與啟動(dòng)訴訟的順序與規(guī)則;貴州省出臺(tái)了符合地區(qū)實(shí)際的磋商辦法，并明確了磋商參與人為指定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門和市（州）政府職能部門;吉林省提出組建無利害關(guān)系的中立第三方調(diào)解組織參與磋商，以確保磋商的公正與高效;山東省規(guī)定磋商不成的，權(quán)利人應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟。

此外，江蘇省將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的相關(guān)情況列為重點(diǎn)關(guān)注，通過編制《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理暫行辦法》，規(guī)定了損害賠償資金的來源、繳付方式、使用原則與范圍、審核撥付程序、資金監(jiān)督渠道等。[8]同時(shí)，江蘇省人民政府積極履行索賠權(quán)利、多次提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，如對(duì)德司達(dá)（南京）染料有限公司污染環(huán)境一事①和對(duì)安徽海德化工科技有限公司破壞生態(tài)一事提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。[9]云南省也在積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌咐龑?shí)踐，并產(chǎn)生了全國首例通過司法確認(rèn)賦予生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的案件。貴州省建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法司法的專門機(jī)構(gòu)，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的管轄，制定并完善了生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度和技術(shù)規(guī)范。云南省在《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上新增了5種追責(zé)行為。[10]吉林省確定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以保證生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和工作人員的專業(yè)性，明確了損害賠償資金的繳庫方式，建立了符合城市發(fā)展需要的磋商、資金管理和執(zhí)行監(jiān)督等制度。

四、規(guī)制企業(yè)生態(tài)損害行為的立法建議

雖然《改革方案》和各省市的實(shí)踐都對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶⒇?zé)任主體、權(quán)利主體等進(jìn)行了較為具體的規(guī)定，但在適用法律方面仍舊沿襲之前的做法，將散見于各法律規(guī)范性文件中的單獨(dú)法條做為法律依據(jù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償具有特殊性與復(fù)雜性，不同于一般的侵權(quán)損害賠償，為保障這一制度的落實(shí)與實(shí)施，急需出臺(tái)專門性的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律規(guī)范性文件。相對(duì)于個(gè)人造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞而言，企業(yè)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有時(shí)間長、范圍廣、強(qiáng)度大的特點(diǎn)。出于逐利的特性，企業(yè)不惜以破壞環(huán)境和生態(tài)為代價(jià)，通過大量不合規(guī)的排污和破壞生態(tài)行為獲得經(jīng)濟(jì)利益。目前，以行政處罰為主的判罰方式造成了違法成本低、守法成本高的情況。相較于巨額的經(jīng)濟(jì)收益，企業(yè)更愿意承擔(dān)因污染環(huán)境和破壞生態(tài)受到的懲罰性經(jīng)濟(jì)支出。因此，企業(yè)普遍在繳納少量罰款的基礎(chǔ)上繼續(xù)違法生產(chǎn)經(jīng)營，從而賺取大量的灰色收入。所以，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的規(guī)制顯得尤為重要。

（一）明確損害賠償范圍，優(yōu)化損害評(píng)估機(jī)制

生態(tài)環(huán)境損害賠償是為了修復(fù)受損的環(huán)境質(zhì)量、填補(bǔ)原有的生態(tài)功能，明確能夠納入生態(tài)環(huán)境損害賠償范疇的內(nèi)容與范圍是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那疤帷Ｒ酝婕吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆蓷l文，大多只是強(qiáng)調(diào)生態(tài)損害對(duì)于人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成的侵害，而生態(tài)損害對(duì)自然利益造成的損失卻極少被提及。即便有規(guī)定，也僅是要求侵害人承擔(dān)清除污染、恢復(fù)原狀的費(fèi)用。但污染的清除和生態(tài)的恢復(fù)均不是短時(shí)間內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的，生態(tài)的恢復(fù)更是一個(gè)長期的過程且生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性決定了大部分生態(tài)環(huán)境無法被完全恢復(fù)到破壞之前的狀態(tài)。所以，恢復(fù)期間的生態(tài)服務(wù)功能損失和無法恢復(fù)的永久性損害都應(yīng)該由做出損害行為的污染企業(yè)承擔(dān)。因此，《改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶鷶U(kuò)大為清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失、生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查及鑒定評(píng)估費(fèi)用，這是較為合理的。

生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的確定是一個(gè)十分復(fù)雜而又精確的過程，需要綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種專業(yè)知識(shí)共同鑒定評(píng)估。[11]無論是開展生態(tài)環(huán)境損害的原因調(diào)查、認(rèn)定損害事實(shí)，還是制定修復(fù)方案和量化損害賠償金額都需要鑒定評(píng)估作為技術(shù)依據(jù)或證據(jù)支撐。我國目前缺少統(tǒng)一的、全國性的鑒定評(píng)估規(guī)范和管理制度，也缺少專門的司法鑒定機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估主要由相關(guān)的自然資源行政管理部門、有司法鑒定資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等做出。[12]此外，國內(nèi)缺乏具有較強(qiáng)可操作性的評(píng)估方法。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》的相關(guān)規(guī)定，鑒定評(píng)估要經(jīng)過實(shí)地調(diào)查分析、因果關(guān)系確認(rèn)、量化計(jì)算損失、篩選修復(fù)方案、最終效果評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)。[13]其中最為重要的就是要對(duì)生態(tài)損害結(jié)果進(jìn)行量化，以便判斷損害行為造成的結(jié)果范圍和生態(tài)功能喪失的程度。在賠償標(biāo)準(zhǔn)方面，我國處理生態(tài)環(huán)境類案件的主要依據(jù)是《環(huán)境污染損害賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)》，該文件出臺(tái)于2004年，不能較好地適應(yīng)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件且無涉及生態(tài)損害賠償?shù)木唧w規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠?jì)算沒有相應(yīng)的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序可循，難以有效實(shí)施生態(tài)環(huán)境污染損害賠償制度。

綜上，我國急需擴(kuò)大原有的生態(tài)環(huán)境類案件的賠償范圍，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間的功能性損失和對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的永久性傷害損失等都納入其中，并通過立法予以明確。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估規(guī)范和技術(shù)體系，提高評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的準(zhǔn)入門檻，細(xì)化完善生態(tài)損害評(píng)估監(jiān)管制度。根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估規(guī)范，制定統(tǒng)一的、嚴(yán)格的、階梯狀的生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，并適度提高賠償標(biāo)準(zhǔn)的限額，使其以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)有所顧慮，從根本上減少企業(yè)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的損害行為。

（二）擴(kuò)大責(zé)任主體范圍，嚴(yán)格責(zé)任承擔(dān)方式

新《環(huán)保法》規(guī)定，對(duì)于造成環(huán)境污染事故的企業(yè)，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依法行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門根據(jù)其所造成的危害后果處以罰款;情節(jié)較重的，由相關(guān)責(zé)任人員所在的單位或者政府主管機(jī)關(guān)給予行政處分?？梢姡P款是目前規(guī)制污染企業(yè)的主要懲戒措施，只有在情節(jié)較重的情況下才追究相關(guān)人員責(zé)任并給予行政處分。對(duì)此筆者建議，應(yīng)適度擴(kuò)大企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任主體，可將直接決策公司生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)高管一并納入追責(zé)名單，以加強(qiáng)企業(yè)高管對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與重視。此外，在生態(tài)環(huán)境損害類案件中，可將損害生態(tài)環(huán)境的行政責(zé)任與刑事責(zé)任相銜接，以增強(qiáng)法律規(guī)定的威懾力。目前，提及“行刑兩法銜接”的條文規(guī)定大多在治理污染的政策法規(guī)、司法解釋以及相關(guān)部門發(fā)布的指導(dǎo)意見中，法律位階較低、法律效力不強(qiáng)，[14]導(dǎo)致實(shí)踐中處理此類案件時(shí)出現(xiàn)大量對(duì)責(zé)任人處以行政處罰，卻極少追究責(zé)任人刑事責(zé)任的情形。雖然兩法銜接在環(huán)境污染治理中發(fā)揮的效用不盡如人意，但生態(tài)損害賠償制度可以借鑒這一處理方法，通過立法將損害生態(tài)環(huán)境的行政責(zé)任與刑事責(zé)任對(duì)接，并納入現(xiàn)有法律體系，提高其法律位階，增強(qiáng)法律的威懾力，通過嚴(yán)格生態(tài)損害行為人的責(zé)任承擔(dān)方式，促使企業(yè)自覺杜絕生態(tài)損害行為。

（三）加強(qiáng)磋商制度設(shè)計(jì)，完善磋商訴訟銜接

《改革方案》規(guī)定，磋商是處理生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋亟?jīng)程序，損害賠償權(quán)利人可以就生態(tài)損害的事實(shí)、生態(tài)損害的程度及損害賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式等與賠償責(zé)任人進(jìn)行磋商，并達(dá)成賠償協(xié)議，磋商不成的應(yīng)當(dāng)提起生態(tài)環(huán)境損害之訴?！陡母锓桨浮分械拇枭糖爸媒o予了損害責(zé)任人更多的選擇和更大的自由空間，有利于責(zé)任人明確造成的損害后果，并選取更為便捷高效的責(zé)任承擔(dān)方式。目前，雖然方案中提出了要適用磋商機(jī)制，但無論是《改革方案》還是試點(diǎn)省市出臺(tái)的具體規(guī)定，都沒有確立可行的磋商機(jī)制。因此，要想保障磋商機(jī)制的順利實(shí)施，必須盡快出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件，將磋商的原則、內(nèi)容、程序與救濟(jì)渠道等通過法律條文固定下來。其中磋商的內(nèi)容和依據(jù)的程序都應(yīng)符合相關(guān)法律的規(guī)定，遵循調(diào)查分析——確認(rèn)因果——評(píng)估鑒定——量化計(jì)算——簽訂協(xié)議的先后順序。

此外，當(dāng)政府部門和環(huán)境公益組織就同一生態(tài)環(huán)境損害事件進(jìn)行追責(zé)時(shí)，可以將磋商制度與環(huán)境公益訴訟制度相銜接，以節(jié)省行政和司法成本，保證追責(zé)活動(dòng)合理、有序開展。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟還可以成為磋商違約的救濟(jì)手段，為磋商的順利進(jìn)行保駕護(hù)航。需要特別注意的是，磋商與環(huán)境公益訴訟不能同時(shí)進(jìn)行。磋商相較于環(huán)境公益訴訟具有較強(qiáng)的時(shí)效性，可以最大程度地限制生態(tài)環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。[15]《改革方案》規(guī)定磋商前置也證明了這一觀點(diǎn)。因此，從高效實(shí)用的角度看，磋商先于環(huán)境公益訴訟實(shí)施能更好地修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。一旦磋商機(jī)制開始運(yùn)行，環(huán)境公益訴訟就暫時(shí)不能被提起。[16]由于二者的目的是一致的，重復(fù)使用不僅是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)，也有環(huán)境公益訴訟干預(yù)磋商之嫌。如果雙方經(jīng)過磋商，最終達(dá)成了一致的磋商協(xié)議，那么環(huán)境公益訴訟無需再被提起。磋商之后再提起環(huán)境公益訴訟的原因有兩個(gè)方面：一是磋商不成，損害賠償權(quán)利人與義務(wù)人未能通過協(xié)商達(dá)成一致的協(xié)議。二是損害賠償義務(wù)人在磋商后單方面不承認(rèn)、不履行或違反協(xié)議，需要環(huán)境公益訴訟作為手段進(jìn)行救濟(jì)。

總之，要將生態(tài)文明發(fā)展落到實(shí)處，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是必由之路，制定統(tǒng)一的、完善的、全面的調(diào)整生態(tài)環(huán)境損害的法律規(guī)范性文件是前提和基礎(chǔ)。所以，要重視對(duì)于企業(yè)的管理，通過明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、制定嚴(yán)格賠償標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大責(zé)任主體范圍、嚴(yán)格責(zé)任承擔(dān)方式等，在立法層面上規(guī)制企業(yè)的生態(tài)環(huán)境損害行為、預(yù)防企業(yè)損害生態(tài)環(huán)境造成的不利后果。此外，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，遵守生產(chǎn)規(guī)范和法律規(guī)定，制定嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)，使用合規(guī)的排污設(shè)備，堅(jiān)決遵循“三同時(shí)”原則，在生產(chǎn)經(jīng)營的同時(shí)注重對(duì)環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）