行政公益訴訟法治化路徑探究

摘? ? ? 要：公益訴訟在國家層面的構(gòu)建肇始于執(zhí)政黨關(guān)于國家治理的重要政策性制度，在此基礎(chǔ)上，最高立法機(jī)關(guān)以及最高司法機(jī)關(guān)積極開展自上而下式的行政公益訴訟的試點(diǎn)探索。行政公益訴訟制度的本土化構(gòu)建歷程，充分體現(xiàn)了我國司法體制改革的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)。行政公益訴訟實(shí)踐運(yùn)行中，檢察權(quán)、行政權(quán)以及司法權(quán)三者相互交織產(chǎn)生的矛盾集中體現(xiàn)為公益訴訟中的“檢察監(jiān)督權(quán)”的設(shè)置、檢察權(quán)對行政權(quán)的介入以及行政公益訴訟中的司法審查等方面。對此，行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)充分厘清訴訟目的、公益救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及訴訟類型等核心理論規(guī)則。同時(shí)，從訴訟運(yùn)行過程的視角出發(fā)，分別從訴前階段、訴中階段以及審理程序階段構(gòu)建適用于我國司法現(xiàn)狀的可行性制度。

關(guān)? 鍵? 詞：公益訴訟;檢察監(jiān)督權(quán);公共利益;訴訟目的

中圖分類號：D926.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）03-0118-12

收稿日期：2018-12-20

作者簡介：張薇（1990—），女，河南濮陽人，中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

我國關(guān)于構(gòu)建行政公益訴訟制度的官方探索起始于2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》的發(fā)布成為確立和指導(dǎo)我國行政公益訴訟制度構(gòu)建的重要規(guī)范性文件。在《決定》確立的司法改革精神與制度框架下，立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施一系列舉措積極推進(jìn)行政公益訴訟的制度探索與構(gòu)建。行政公益訴訟制度的核心在于針對行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)力對行政權(quán)力的制衡，在權(quán)力制約權(quán)力的模式中實(shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)。

一、行政公益訴訟制度的本土化考察

（一）制度確立的規(guī)范依據(jù)

⒈中共中央的政策解讀。我國積極推進(jìn)的行政公益訴訟制度屬于官方主導(dǎo)式建立的司法制度，其中，中共中央關(guān)于該制度的政策理念對于確立行政公益訴訟的本土制度具有實(shí)質(zhì)性的影響。針對實(shí)踐中頻發(fā)的公共利益受損事件，《決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，[1]賦予檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)具有的法定監(jiān)督性權(quán)力，并將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力具體落實(shí)到公益保護(hù)事項(xiàng)之中。

⒉立法機(jī)關(guān)的授權(quán)規(guī)定及立法?！稕Q定》從國家政策層面為我國構(gòu)建行政公益訴訟制度提供了規(guī)范依據(jù)，然而行政公益訴訟制度在實(shí)際運(yùn)行過程中依然面臨著“無法可依”的尷尬境地。為解決這一現(xiàn)實(shí)問題，全國人大常委會于2015年7月發(fā)布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱“《試點(diǎn)決定》），至此，行政公益訴訟制度進(jìn)入試點(diǎn)探索階段，《試點(diǎn)決定》授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的部分市級與基層檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。

⒊司法機(jī)關(guān)的試點(diǎn)方案及解釋。2015年，最高人民檢察院分別發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）以及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)辦法》），專門對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的細(xì)節(jié)內(nèi)容進(jìn)行了明確。同年，最高人民法院發(fā)布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《高院實(shí)施辦法》），具體就公益訴訟案件的司法審判適用問題進(jìn)行規(guī)定。2018年，《行政訴訟法》的修改將行政公益訴訟作為新增制度予以規(guī)定，基于此，最高人民檢察院與最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》）對行政公益訴訟案件的具體適用進(jìn)行解釋?！秲筛呓忉尅访鞔_了行政公益訴訟案件的司法適用問題，是司法機(jī)關(guān)關(guān)于公益訴訟制度最新的規(guī)范成果。

（二）行政公益訴訟法定制度內(nèi)涵

結(jié)合《行政訴訟法》的立法內(nèi)容、立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)就行政公益訴訟制度發(fā)布的相關(guān)法律文件的規(guī)定，行政公益訴訟制度的具體制度規(guī)則包括以下相關(guān)內(nèi)容：

⒈訴訟主體。在相關(guān)立法性文件尚未明確之時(shí)，關(guān)于行政公益訴訟的主體資格是理論界與實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)問題，相關(guān)討論直到《試點(diǎn)方案》的出臺?！对圏c(diǎn)方案》明確了檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人的法定地位。之所以將公益起訴權(quán)力賦予檢察機(jī)關(guān)，主要是基于其本身具備的法律監(jiān)督職權(quán)以及其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律地位的考量。

⒉受案范圍。根據(jù)《決定》對于行政公益訴訟起訴事項(xiàng)的規(guī)定，國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是立法予以明確的受案范圍，這主要是基于重點(diǎn)和優(yōu)先對上述幾個(gè)領(lǐng)域內(nèi)事項(xiàng)進(jìn)行保護(hù)的需要。[2]面對實(shí)踐中常發(fā)的侵害公共利益的案件，立法上結(jié)合實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行導(dǎo)向性和針對性的立法規(guī)定，采取對重點(diǎn)事項(xiàng)列舉的方式予以優(yōu)先起訴的司法實(shí)踐探索。但是，根據(jù)現(xiàn)有的關(guān)于受案范圍的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在具體實(shí)施監(jiān)督權(quán)時(shí)仍存在需進(jìn)一步就受案范圍的具體內(nèi)容以及標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行細(xì)化和明確化的問題。

⒊訴訟規(guī)則?！缎姓V訟法》及相關(guān)司法機(jī)關(guān)的法律文件就行政公益訴訟的訴訟制度方面主要規(guī)定了以下內(nèi)容：第一，明確了檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位以及權(quán)利義務(wù)。2018年“兩高”的司法解釋明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以“公益訴訟起訴人”的身份起訴，從立法上對檢察機(jī)關(guān)的法律地位進(jìn)行了規(guī)定，并且突出檢察機(jī)關(guān)具有的不同于一般訴訟原告的特殊法律地位。第二，細(xì)化規(guī)定公益訴訟的訴前程序。檢察機(jī)關(guān)適用訴前程序，對發(fā)現(xiàn)的行政違法行為提出檢察建議是實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的重要體現(xiàn)?！缎姓V訟法》及司法解釋進(jìn)一步細(xì)化了關(guān)于訴前程序的規(guī)定，如對檢察機(jī)關(guān)作出建議的方式與時(shí)間等因素作出限定，以利于更好地實(shí)現(xiàn)訴前程序的效果。第三，明確了行政公益訴訟制度程序方面的具體規(guī)則內(nèi)容。現(xiàn)有立法內(nèi)容結(jié)合公益訴訟試點(diǎn)工作取得的相關(guān)成果就行政公益訴訟制度的程序規(guī)則進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，如關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任的規(guī)定、檢察人員的出庭職責(zé)以及案件審理的各項(xiàng)程序的規(guī)定。

（三）行政公益訴訟運(yùn)行實(shí)踐

⒈試點(diǎn)探索階段。2016年11月5日，最高檢察院就公益訴訟試點(diǎn)工作開展情況向全國人大常委會進(jìn)行了匯報(bào)。根據(jù)相關(guān)司法數(shù)據(jù)來看，在檢察機(jī)關(guān)開展的公益訴訟試點(diǎn)工作中，共計(jì)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索2982件，其中涉及到環(huán)保資源的有2221件，涉及到國土出讓的有371件，國土資源保護(hù)領(lǐng)域的案件有280件，以及食品藥品安全案件有110件。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟案件42件，其中行政公益訴訟為28件。截至報(bào)告當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)顯示，行政公益訴訟案件中有8件以檢察院的訴訟請求得到滿足一審結(jié)案，2件是檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)被訴后改正行政行為而撤回起訴。[3]根據(jù)最高檢察院向全國人大常委會提交的中期報(bào)告，結(jié)合檢察院進(jìn)行的一系列司法實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)實(shí)踐工作主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是訴訟案件范圍較為集中;二是公益訴訟案件線索數(shù)量多，但是真正進(jìn)入到實(shí)體審理的案件數(shù)量較少;三是公益訴訟案件結(jié)案結(jié)果呈現(xiàn)“一邊倒”的情形。根據(jù)最高檢的試點(diǎn)報(bào)告可知，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟積極行使監(jiān)督職權(quán)，涉及到的案件全部以行政機(jī)關(guān)糾正違法行為收場，因此不存在檢察機(jī)關(guān)敗訴的案件。

⒉立法確立階段。2017年，《行政訴訟法》進(jìn)行修改，行政公益訴訟制度作為新增立法正式規(guī)定在新法的第25條之中。2018年3月，為解決新法的適用以及實(shí)踐中的疑難問題，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。至此，行政公益訴訟制度在規(guī)范層面來說，既具有法律上的明確規(guī)定又具有司法解釋的細(xì)化規(guī)定。經(jīng)過前期的試點(diǎn)探索階段，隨著立法的明確，行政公益訴訟制度正式進(jìn)入到立法確立發(fā)展階段。

相較于試點(diǎn)探索階段，立法確立階段對于行政公益訴訟制度各方面的考量都更為成熟與全面。具體來說，在《行政訴訟法》對行政公益訴訟制度進(jìn)行基礎(chǔ)框架規(guī)定的同時(shí)，兩高共同發(fā)布司法解釋，主要就行政公益訴訟案件的司法適用和法律實(shí)踐問題進(jìn)行了解釋說明。立法層面關(guān)于行政公益訴訟制度的完善，對行政公益訴訟司法實(shí)踐中法律依據(jù)不明確的問題予以了回應(yīng)，使檢察機(jī)關(guān)能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有法定監(jiān)督權(quán)力。此外，行政公益訴訟制度對于檢察機(jī)關(guān)正確行使維護(hù)公益、監(jiān)督行政職權(quán)的行使提出了更高和更具體的要求，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過程序與實(shí)體規(guī)則不斷提升自身的辦案能力。

通過對行政公益訴訟制度在規(guī)范層面的靜態(tài)發(fā)展以及司法實(shí)踐方面的動(dòng)態(tài)探索的探究與分析可知，我國的行政公益訴訟制度在立法層面實(shí)現(xiàn)了有法可依，并且在司法實(shí)踐方面也取得了較為明顯的效果。但應(yīng)看到，行政公益訴訟制度在我國的確立同樣面臨一系列亟待解決的問題，主要表現(xiàn)為圍繞檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的法定地位為核心展開的檢察權(quán)力與行政權(quán)力、司法權(quán)力之間的相互沖突問題。

二、行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境

（一）以“檢察監(jiān)督權(quán)”的設(shè)置為視角

行政公益訴訟制度主要圍繞檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督展開，因此，檢察權(quán)力的具體設(shè)置是行政公益訴訟制度的核心。

⒈現(xiàn)有的一元啟動(dòng)機(jī)制問題。早在立法規(guī)范對公益訴訟制度進(jìn)行具體構(gòu)建之初，理論界與實(shí)務(wù)界針對公益訴訟的起訴主體的爭議主要表現(xiàn)為對訴訟啟動(dòng)主體范圍的討論，具體可概括為“一元論”[4]“二元論”及“三元論”三種不同觀點(diǎn)。三種觀點(diǎn)就起訴主體的具體范圍發(fā)生爭議，“一元論”主張檢察機(jī)關(guān)作為法定起訴主體，獨(dú)攬公益起訴權(quán);“二元論”認(rèn)為，作為公權(quán)力主體的代表檢察機(jī)關(guān)以及私權(quán)利主體都有權(quán)成為行政公益訴訟制度的原告方;“三元論”認(rèn)為，除了檢察機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體，公民個(gè)人也享有起訴的權(quán)利。[5]立法確立的行政公益訴訟一元啟動(dòng)模式，使得檢察機(jī)關(guān)成為唯一合法的起訴主體，在一定程度上排斥了社會團(tuán)體與公民個(gè)人對公益訴訟的參與。這樣的制度設(shè)計(jì)，使得對公共利益的保障成為檢察院的法定職權(quán)事項(xiàng)，但是，由于檢察機(jī)關(guān)很難基于平常的職權(quán)履行環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)有損公益的違法行為，因而一定程度上導(dǎo)致了對公共利益救濟(jì)的不足。

⒉檢察機(jī)關(guān)的訴訟法律地位問題。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的法定起訴主體，對于行政公益訴訟的程序推進(jìn)具有實(shí)質(zhì)影響，因此檢察機(jī)關(guān)具有哪些實(shí)質(zhì)性的訴訟權(quán)力以及具有哪些法定職權(quán)是學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界爭議較多的熱點(diǎn)問題之一。學(xué)界關(guān)于該問題形成的代表性學(xué)說有原告人說、法律監(jiān)督人說、公益代表人說、訴訟代理人說、公訴人說等。[6]檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體地位問題直接關(guān)系到公益訴訟原告資格與起訴問題的實(shí)施，由于對檢察機(jī)關(guān)法律地位理解不一，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)面對檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟往往不知應(yīng)當(dāng)適用何種程序規(guī)則。

⒊檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)起訴的內(nèi)部動(dòng)力問題。行政公益訴訟作為我國司法體制改革的重要內(nèi)容，主要是在全國人大常委會授權(quán)之下，以最高檢察院為主導(dǎo)從中央至地方開展而來。不同于西方國家公益訴訟制度發(fā)展的民間與社會主導(dǎo)，我國公益訴訟制度的形成發(fā)展延續(xù)了我國以往司法體制改革的既有傳統(tǒng)，即由官方主導(dǎo)構(gòu)建形成。我國構(gòu)建的檢察公益訴訟制度屬于典型的建構(gòu)式司法制度，因此，帶有濃厚的國家強(qiáng)權(quán)色彩。最高人民檢察院是改革宏觀規(guī)則和微觀制度的制定者，試點(diǎn)改革尚存在內(nèi)部自主性不足、參與度不高，外部整體協(xié)調(diào)不夠兩個(gè)問題。[7]

（二）檢察權(quán)對行政權(quán)的介入角度

⒈行政職責(zé)履行認(rèn)定的專業(yè)性和復(fù)雜化。行政管理方式與手段的日益多元化，間接促成了行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大式集中，行政事項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)違法行為頻發(fā)，行政爭議與糾紛成為社會性問題。如何高效實(shí)現(xiàn)行政救濟(jì)一直是司法制度改革中的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題，行政權(quán)力龐大且復(fù)雜化使得對行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督成為國家治理中被高頻率提及的問題。具體到實(shí)踐情形中的實(shí)務(wù)操作來說則更為復(fù)雜，并且大多情形需要依靠專業(yè)性人士來判斷。如在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定某縣國土局怠于行使職權(quán)的案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)沈某等五人在未取得許可證的情況下非法采礦并且嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)氐牡V山資源，檢察機(jī)關(guān)向當(dāng)?shù)乜h國土資源局提出檢察建議，要求國土資源局就此履行監(jiān)管職責(zé)?？h國土資源局回復(fù)稱，依據(jù)國土部2009年頒發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，縣國土資源局對沈某等人的行為不負(fù)有法定的監(jiān)管職責(zé)。[8]由于立法上沒有明文依據(jù)，就使得對行政機(jī)關(guān)職權(quán)的確定成為檢察機(jī)關(guān)具體認(rèn)定行政行為是否違法的實(shí)際難題。

⒉檢察權(quán)對行政權(quán)的“審查”壓力。行政公益訴訟中必然會涉及到對行政違法情形的認(rèn)定問題，檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)具體的審查認(rèn)定行政行為的義務(wù)，由此就會涉及到檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)是否依法履職的具體審查。檢察機(jī)關(guān)作為國家公訴機(jī)關(guān)，長期致力于國家法律監(jiān)督以及公訴事項(xiàng)的提起，在組織構(gòu)成以及人員配備方面主要偏向于司法案件的偵查、承辦，對于打擊違法犯罪具有專業(yè)能力。但是，具體到對行政事項(xiàng)的專業(yè)判斷，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的辦案資源難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要，加之我國將行政公益訴訟的起訴主體限定于檢察機(jī)關(guān)一方，一定程度上加大了檢察機(jī)關(guān)的辦案難度。

⒊檢察權(quán)與行政權(quán)的現(xiàn)實(shí)沖突。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在理論上來說屬于分工配合的關(guān)系，即二者之間是獨(dú)立平等的兩大權(quán)力體系。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)各司其職，互相不存在隸屬關(guān)系，但由于我國行政權(quán)力過于強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)，司法機(jī)關(guān)特別是地方的法檢機(jī)關(guān)難以真正脫離行政機(jī)關(guān)的影響實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立。行政公益訴訟制度是一場自上而下實(shí)施的司法改革式運(yùn)動(dòng)，中央層面積極倡導(dǎo)的權(quán)力分立與監(jiān)督的理念是具有積極意義的，可是具體到現(xiàn)實(shí)層面，特別是具體到基層檢察機(jī)關(guān)的司法現(xiàn)實(shí)環(huán)境來說，地方行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)生長狀態(tài)更為復(fù)雜，各項(xiàng)利益糾葛帶有深刻的地方化烙印，如果僅僅依靠立法上有限的法條規(guī)定來具體推進(jìn)行政公益訴訟制度，而不去深入思考司法權(quán)與行政權(quán)之間的權(quán)力制衡關(guān)系，多少存在一些理想化色彩。

（三）行政公益訴訟中的司法審查

⒈訴前程序的設(shè)置效果不理想。行政公益訴訟的訴前程序作為訴訟程序的前置性制度，主要是為檢察機(jī)關(guān)設(shè)置相關(guān)的訴前審查認(rèn)定義務(wù)。訴前程序的存在一方面能夠及時(shí)糾正行政違法，盡量以較小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)力的制約，另一方面也有利于實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的克制，減少司法權(quán)力對行政權(quán)力的不正當(dāng)干涉。[9]訴前程序是基于公共利益受到損害而啟動(dòng)，因此，訴前程序的運(yùn)行實(shí)施的核心即在于檢察機(jī)關(guān)對公共利益狀態(tài)的具體把握。結(jié)合立法規(guī)定可知①，關(guān)于訴前程序的法律規(guī)則，更多是停留在形式條件的層面，對于檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)和條件約束不夠。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)現(xiàn)有的立法規(guī)定適用訴前程序?qū)彶樾姓袨?，易于造成?shí)踐中判斷標(biāo)準(zhǔn)不一、檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)限過大的問題。

⒉受案范圍確定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際適用的難題。行政公益訴訟制度的受案范圍是在《決定》列舉的重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，結(jié)合最高人民檢察院在試點(diǎn)工作中形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐步確立的。《行政訴訟法》中關(guān)于行政公益訴訟制度受案范圍的規(guī)定，首先，明確了行為屬性，即針對行政違法行為及行政不作為;其次，列舉規(guī)定了四類領(lǐng)域的重點(diǎn)保護(hù)事項(xiàng)，為檢察機(jī)關(guān)具體監(jiān)督職權(quán)的展開限定了范圍;再者，確定了實(shí)質(zhì)起訴標(biāo)準(zhǔn)，即“國家利益或者社會公共利益受到侵害”。對于立法內(nèi)容的規(guī)定，可以將其概括為“權(quán)益受損+范圍列舉”式受案范圍標(biāo)準(zhǔn)。

檢察機(jī)關(guān)在具體審查公共利益是否受到損害時(shí)，一是需要受制于其對于公共利益事項(xiàng)持有的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)當(dāng)對公益與私益的劃分具備基本的判斷力;二是需要結(jié)合法定事項(xiàng)范圍具體考察，在該具體事項(xiàng)領(lǐng)域下，公共利益的主要形式與標(biāo)準(zhǔn)是什么，即形成微觀的公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn);三是在完成前兩項(xiàng)的判斷之后，還應(yīng)當(dāng)對行政行為進(jìn)行具體判斷，進(jìn)而決定是否應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)對受案范圍的合理適用的目標(biāo)，必須細(xì)化對權(quán)益受損標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定規(guī)則，同時(shí)，對于法條中重點(diǎn)列舉保護(hù)的行政事項(xiàng)范圍，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政部門法的具體規(guī)定，確定具體事項(xiàng)的行政職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

⒊證明責(zé)任的分配及承擔(dān)不明晰。立法規(guī)定將行政公益訴訟制度具體規(guī)定在《行政訴訟法》中，主要目的即是希望在現(xiàn)有的行政訴訟立法框架下建構(gòu)公益訴訟制度，因此，行政公益訴訟制度的具體制度建設(shè)都不能脫離《行政訴訟法》的基礎(chǔ)規(guī)定。按照立法規(guī)定，行政公益訴訟中關(guān)于舉證問題的規(guī)定，既包括行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的對于行政行為合法性的責(zé)任的舉證義務(wù)，同時(shí)也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在訴前程序以及向法院起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)證明材料。立法關(guān)于行政機(jī)關(guān)的舉證規(guī)定因?yàn)槭茄佑门f有制度，因此較為完善。當(dāng)具體到檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任時(shí)，《行政訴訟法》中并沒有涉及，兩高的司法解釋僅對檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交證明文件作出了規(guī)定，并未對檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種形式與承擔(dān)的證明責(zé)任作出具體規(guī)定。由于立法上對于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在舉證責(zé)任方面的分配與承擔(dān)的規(guī)定存在欠缺，因而實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任問題尚需法院來具體把握。

三、行政公益訴訟邏輯基礎(chǔ)的厘清

（一）行政公益訴訟的目的

⒈多元化目的下的《行政訴訟法》。法律目的體現(xiàn)著法律制度的價(jià)值理念，同時(shí)也是具體訴訟程序規(guī)則運(yùn)行的規(guī)范性力量。關(guān)于我國《行政訴訟法》的立法目的的探究，主要是基于《行政訴訟法》的現(xiàn)有立法規(guī)定①。理論界對于行政訴訟立法目的的相關(guān)探討形成了眾多學(xué)說，主要有權(quán)利救濟(jì)說、[10]行政監(jiān)督說[11]和糾紛解決說[12]等。不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都間接地表明，《行政訴訟法》天然性地具有肩負(fù)維護(hù)公共利益的“本能”。立法目的是支配具體訴訟制度規(guī)則的重要保障，因此，以維護(hù)公益為主要目的的《行政訴訟法》能夠?yàn)樾姓嬖V訟的具體設(shè)置提供較為合理的制度架構(gòu)前提。然而，現(xiàn)有的行政訴訟雖然具有維護(hù)公共利益的目的性，但在制度設(shè)計(jì)與訴訟規(guī)則上卻難以完全滿足與支撐行政訴訟監(jiān)督行政的目的。在筆者看來，對于行政公益訴訟制度的目的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)在行政訴訟確立的多元化目的的現(xiàn)實(shí)情形下，積極探索實(shí)現(xiàn)公益的有效制度設(shè)計(jì)，并且行政公益訴訟的目的設(shè)計(jì)應(yīng)以公益最大化為基本考量因素。

⒉檢察權(quán)與行政權(quán)的制衡目的。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法的授權(quán)行使法律監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立享有和行使監(jiān)督職權(quán)，行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人無權(quán)對此進(jìn)行干涉。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為公益起訴人充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，既具有法定依據(jù)又具有正當(dāng)合理性。[13]檢察機(jī)關(guān)依據(jù)自身享有的法律監(jiān)督職權(quán)能夠充分實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督，并且在行政公益訴訟制度中得以充分地實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)對行政行為的外部監(jiān)督促使行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)需要面對來自檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督與權(quán)力壓力，行政機(jī)關(guān)在受到約束過程中實(shí)施行政行為，行政機(jī)關(guān)的行為相對來說更為規(guī)范化，因此更有利于公共利益的保護(hù)。

⒊行政公益訴訟目的審視。“目的對于法律規(guī)范而言意義重大，可以說法律目的即是全部法律的創(chuàng)造者，法律規(guī)則基于特定的目的而產(chǎn)生。”[14]訴訟目的對于具體訴訟制度的構(gòu)建具有實(shí)質(zhì)性的導(dǎo)向作用，具體來說，不同的訴訟目的對訴訟制度建構(gòu)以及解釋訴訟規(guī)則有著不同的影響。涉及到原告資格、受案范圍、審理原則、程序設(shè)置、判決方式等內(nèi)容的訴訟制度設(shè)計(jì)都體現(xiàn)著對行政公益訴訟目的的參照，同時(shí)，行政訴訟目的對于行政公益訴訟基本制度的構(gòu)建提供了基礎(chǔ)規(guī)則?，F(xiàn)行立法采取將行政公益訴訟制度作為行政訴訟制度中的一部分內(nèi)容而予以規(guī)定，依此規(guī)定，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)依照《行政訴訟法》的基本制度與規(guī)則作為實(shí)施的依據(jù)。行政公益訴訟目的的設(shè)定應(yīng)充分體現(xiàn)《行政訴訟法》關(guān)于公益保護(hù)的基本理念，同時(shí)達(dá)成檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制衡目的。

（二）公益救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)

⒈公益之判斷。公共利益是具體判斷和審查公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)性規(guī)則，同時(shí)針對公共利益是否存在以及受損情形的具體判斷也是決定公益訴訟制度是否符合公益訴訟制度根本目的重要依據(jù)。公共利益作為不確定性的法律概念，其內(nèi)涵過于抽象化并且難以對其進(jìn)行準(zhǔn)確性的界定。學(xué)者們基于公共利益具有的特點(diǎn)，對公共利益進(jìn)行界定時(shí)往往采取對其進(jìn)行描述的方式而非下定義。[15]多數(shù)學(xué)者主張，對于公共利益的把握不能依靠簡單下定義或者進(jìn)行情況列舉的方式進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)是基于綜合性的考量因素來綜合理解。[16]具體而言，對于公共利益基本內(nèi)涵的理解應(yīng)當(dāng)從以下方面綜合認(rèn)定：一是公共利益的主體對象具有開放性與不特定性;二是公共利益大多情形下表現(xiàn)為整體性利益;三是公共利益的核心規(guī)則在于保護(hù)公共事項(xiàng)，根本目的是對公共性的追求;四是公共利益是關(guān)乎不特定群體的基本利益。

⒉公益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。對于公共利益的研究不能僅局限于靜態(tài)理論的探討，公共利益的動(dòng)態(tài)保護(hù)是維護(hù)公共利益生命力的重要形式。根據(jù)三權(quán)分立理論的經(jīng)典表述，“立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自享有立法權(quán)、行政權(quán)和司法裁決權(quán)，并且三者各自代表不同屬性的利益?！盵17]公益在立法權(quán)項(xiàng)下的實(shí)現(xiàn)主要依賴于立法過程中對于各種利益群體之間的協(xié)調(diào)與整合，并通過民主程序?qū)?quán)益協(xié)調(diào)的結(jié)果形成規(guī)則。依照理想化的狀態(tài)，政府作為公共利益的代表，應(yīng)確保一切行政權(quán)力的運(yùn)行都圍繞實(shí)現(xiàn)公益的目的。司法機(jī)關(guān)作為權(quán)益救濟(jì)的最終渠道，主要是通過化解糾紛，協(xié)調(diào)爭端的方式維護(hù)公共利益。當(dāng)社會各方權(quán)益出現(xiàn)爭議特別是涉及到不特定多數(shù)群體的利益糾紛時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)在司法中立的基礎(chǔ)上就利益保護(hù)作出合理選擇，并且適用公益優(yōu)先保護(hù)的原則。

⒊行政公益訴訟中的公益救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟中的公益救濟(jì)主要具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是行政公益訴訟保護(hù)的公共利益主要體現(xiàn)為社會中影響多數(shù)人權(quán)益的重大公益;二是行政公益訴訟中的公共利益是在法定案件范圍限定下的公益。有學(xué)者認(rèn)為“公益有限”原則應(yīng)當(dāng)成為行政公益訴訟制度的指導(dǎo)性原則，并且就“公益有限”原則的具體內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋：“公益有限原則中的有限是指，任何合法正當(dāng)?shù)臋?quán)益都不是沒有邊界的，公共利益同樣是存在限度的。具體來說，各種權(quán)益都在歸屬主體、目的指向、內(nèi)容范圍、表現(xiàn)形式以及效果功能方面存在著各自的限度，因此，再具體設(shè)置與權(quán)益相匹配的國家機(jī)關(guān)來行使具體的權(quán)益時(shí)就應(yīng)當(dāng)充分考慮該機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能、地位和資源等各個(gè)要素?！盵18]按此觀點(diǎn)，行政公益訴訟制度中作為核心概念的公共利益應(yīng)采取具體的制度設(shè)計(jì)將規(guī)則細(xì)化，將公益目的分化到具體的事項(xiàng)保護(hù)之中，這也是立法者采取權(quán)益概括式與事項(xiàng)列舉式標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行受案范圍規(guī)定的初衷。筆者認(rèn)為，公共事項(xiàng)范圍的確定以及權(quán)益保護(hù)范圍的限定化也是符合現(xiàn)實(shí)情形的立法選擇。

（三）訴訟類型的設(shè)定

⒈公益訴訟與私益訴訟。我國學(xué)者大多采用“目的論”的視角，將旨在維護(hù)私人利益的訴訟稱為私益訴訟，反之，以維護(hù)公共利益為目的的訴訟稱為公益訴訟。[19]理論上對于公益訴訟與私益訴訟多是從訴訟目的、訴訟客體以及利害關(guān)系是否具有特定性等具體因素來進(jìn)行界分。在訴訟案件中，公益訴訟與私益訴訟制度的差異被具體化為起訴目的、原告主體資格、訴訟雙方法律地位以及訴訟請求等規(guī)則，因此，公益訴訟與私益訴訟分別代表了兩種權(quán)益救濟(jì)的方式。從與私益救濟(jì)相區(qū)分的角度來分析公益訴訟，主要在于強(qiáng)化公益訴訟的關(guān)鍵因素“公共性”，也就是旨在將“公共性”作為衡量一切訴訟案件是否應(yīng)當(dāng)被納入公益訴訟案件的主要標(biāo)準(zhǔn)。通過對案件是否具備“公共性”的分析判斷，既可以將公益訴訟從傳統(tǒng)的私益訴訟中識別出來，還可以剔除那些假借“公益”之名，行保護(hù)私人利益之實(shí)的“偽公益訴訟”，防止這一在我國新生的訴訟機(jī)制被濫用。[20]

⒉主觀訴訟與客觀訴訟。以訴訟目的為標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟可以分為主觀訴訟和客觀訴訟兩種模式。[21]主觀訴訟的目的在于為相對人提供權(quán)利救濟(jì)以維護(hù)私益， 通常要求起訴者與被訴行政行為之間存在利害關(guān)系;客觀訴訟旨在維系客觀公法秩序或公共利益，僅對起訴者作出形式上的要求而不必受到行政行為的現(xiàn)實(shí)侵害。[22]結(jié)合我國現(xiàn)行行政訴訟制度的內(nèi)容來看，行政救濟(jì)可歸屬在“被害者訴訟”模式之下?；趯χ饔^權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的重視和認(rèn)可，行政訴訟制度主義同樣認(rèn)可和強(qiáng)調(diào)主觀訴訟模式規(guī)則，也即行政訴訟制度更多地是為了承擔(dān)對個(gè)體實(shí)際權(quán)益受損進(jìn)行救濟(jì)而實(shí)際運(yùn)行的。在現(xiàn)有的行政訴訟模式和體制下，更有利于對個(gè)體權(quán)利的救濟(jì)，因此難以有效承擔(dān)公共利益救濟(jì)與維護(hù)的客觀訴訟目的任務(wù)。他益救濟(jì)的公益訴訟屬于一種新的訴訟形式，即原告起訴并非由于自己的權(quán)利或利益受到某種直接的侵害，而是為了維護(hù)客觀的法律秩序或抽象的公共利益。[23]

⒊行政公益訴訟類型的現(xiàn)實(shí)化考量?；趯嬖V訟與私益訴訟的二元?jiǎng)澐?，進(jìn)一步強(qiáng)化了公益訴訟制度中“公共性”的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對于鑒別公私益混合案件具有較大的理論意義。主觀訴訟與客觀訴訟是行政訴訟基于訴訟目的不同而產(chǎn)生的訴訟類型劃分，主要通過主客觀兩類不同的訴訟類型的劃分來具體構(gòu)建與之相對應(yīng)的訴訟制度與規(guī)則。結(jié)合我國行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行體制，筆者認(rèn)為，在對行政公益訴訟類型進(jìn)行設(shè)定時(shí)應(yīng)充分考慮以下因素：一是公益救濟(jì)目的最大化實(shí)現(xiàn)優(yōu)先。對于行政公益訴訟制度規(guī)則的設(shè)計(jì)前提應(yīng)以有利于公益保護(hù)和救濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)作為前置性考量因素，一切實(shí)體制度和程序規(guī)則都應(yīng)建立在合理正當(dāng)?shù)哪康闹隆Ｖ挥写_保訴訟類型的設(shè)定能夠確保公益救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，才能使行政公益訴訟制度不至于偏離正常的運(yùn)行軌道;二是既有制度的掣肘作用。任何制度的設(shè)計(jì)都不可能憑空構(gòu)建，而只能在既有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行繼受和創(chuàng)新。涉及到行政公益訴訟制度具體規(guī)則的構(gòu)造，也不能脫離行政訴訟制度的既有框架和制度基礎(chǔ)。然而，在具體選擇行政公益訴訟制度的訴訟類型時(shí)，不能簡單地遵循主觀訴訟亦或是客觀訴訟，而應(yīng)在審視行政訴訟制度現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)造性地革新。

四、完善行政公益訴訟制度的建議

（一）行政訴訟程序的規(guī)則建構(gòu)與優(yōu)化

⒈實(shí)體規(guī)則的構(gòu)建。早在關(guān)于行政公益訴訟制度的前期探索階段，學(xué)者們就對行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)采取單行立法還是附屬規(guī)定存在分歧。[24]自2014年至2016年，中央層面與地方司法機(jī)關(guān)關(guān)于行政公益訴訟不斷開展相關(guān)理論與實(shí)踐探索，并最終在2018年的法律修改中正式確立。筆者認(rèn)為，關(guān)于行政公益訴訟制度的實(shí)體規(guī)則構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則：一是行政公益訴訟作為行政訴訟制度框架內(nèi)的具體制度，應(yīng)當(dāng)符合行政訴訟的基本理念和基礎(chǔ)價(jià)值，并且在具體的制度設(shè)計(jì)方面不能與行政訴訟存在矛盾與沖突;二是行政公益訴訟制度在起訴主體、受案范圍以及起訴標(biāo)準(zhǔn)等方面應(yīng)作特殊的制度設(shè)置，以區(qū)別于普通行政訴訟制度。三是在對行政公益訴訟具體適用時(shí)，適用機(jī)關(guān)應(yīng)采取區(qū)分性原則，即優(yōu)先適用行政公益訴訟制度的特有制度規(guī)則，并盡量突出行政公益訴訟適用范圍的特定性與確定范圍，以確保立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

⒉程序規(guī)則的優(yōu)化。結(jié)合《行政訴訟法》及“兩高”的司法解釋規(guī)定可知，行政公益訴訟制度的程序規(guī)則內(nèi)容主要是在行政訴訟程序內(nèi)容的基礎(chǔ)上結(jié)合行政公益訴訟制度的特殊之處形成的。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟制度具體的程序規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)滿足和保證檢察機(jī)關(guān)作為公益起訴主體具有的特殊法律地位，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有不同于一般訴訟原告的起訴主體地位。并且，行政公益訴訟特殊的權(quán)益救濟(jì)程序也應(yīng)當(dāng)積極體現(xiàn)行政公益訴訟制度所特有的權(quán)利救濟(jì)功能和價(jià)值內(nèi)容。因此，對行政公益訴訟制度程序規(guī)則的優(yōu)化應(yīng)充分考慮以下因素：一是檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中的特殊法律地位?！肮嬖V訟起訴人”是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具有的法定地位，如此設(shè)計(jì)主要是基于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)針對公益保護(hù)層面的職責(zé)。二是行政事項(xiàng)的復(fù)雜化。行政公益訴訟程序規(guī)則應(yīng)具體設(shè)置訴前程序以及特殊的舉證規(guī)則以便檢察機(jī)關(guān)對違法行政進(jìn)行監(jiān)督。三是法院在行政公益訴訟中的特殊作用。因行政公益訴訟具有不同于一般訴訟規(guī)則的起訴標(biāo)準(zhǔn)以及司法審查范圍，法院在具體的司法審查過程中需要考慮到行政公益訴訟權(quán)益糾紛的特殊性，故相應(yīng)的審理程序規(guī)則也應(yīng)盡量配合法院。

（二）公益訴訟制度的個(gè)性化考慮

公益訴訟從訴訟制度的價(jià)值理念到制度規(guī)則都與傳統(tǒng)的三大訴訟制度具有較大的區(qū)分度：一是在訴訟目的方面，公益訴訟強(qiáng)調(diào)其具有的維護(hù)公共利益的核心目的;二是在訴訟對象方面，公益訴訟的訴訟對象具有特定性，特指起訴主體針對直接侵害起訴人合法權(quán)益或者不具有侵害可能性的行為提起訴訟;三是在訴訟后果方面，公益訴訟的原告與訴訟對象并不具有不可分割的權(quán)益關(guān)系，因此訴訟原告通?？梢圆怀袚?dān)訴訟后果。[25]考慮到行政公益訴訟制度的特殊之處，筆者建議，在設(shè)置與考量公益訴訟制度規(guī)則時(shí)可以從訴前階段、起訴階段和審理程序三部分具體分析：

⒈訴前階段。行政公益訴訟的訴前階段主要涉及到檢察機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督從而引發(fā)的檢察建議、行政機(jī)關(guān)先行處理等訴前程序規(guī)則。行政公益訴訟的訴前階段主要圍繞檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)參與其中的前置程序展開，訴前程序的設(shè)置主要在于盡量確保行政機(jī)關(guān)對行政違法的內(nèi)部糾正，即在檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督壓力之下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)糾正違法行為的主要職權(quán)義務(wù)。具體而言：一是在案件線索來源方面。就檢察機(jī)關(guān)自身現(xiàn)有的司法資源來說尚不能完全滿足充分實(shí)現(xiàn)對違法行政行為監(jiān)督的需求，因此應(yīng)盡量擴(kuò)大案件來源范圍，充分發(fā)揮社會團(tuán)體在具體行政領(lǐng)域中的社會資源以及專業(yè)化能力。二是在訴前程序的具體設(shè)置方面。訴前程序主要是指檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)作出的檢察建議，而檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)對存在行政機(jī)關(guān)違法行政以及行政不作為情形的主要規(guī)范化文件，在行政公益訴訟中對于推動(dòng)訴訟程序的發(fā)展具有實(shí)質(zhì)性作用。因此，檢察建議應(yīng)進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)對此負(fù)有的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及程序要求;三是在行政機(jī)關(guān)的先行處理程序方面。行政機(jī)關(guān)在訴前程序中的先行處理對于糾正違法行為、防止公益破壞的擴(kuò)大具有重要意義，故行政機(jī)關(guān)的先行處理程序應(yīng)相應(yīng)設(shè)置具體的主體、事項(xiàng)范圍以及標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，以約束行政機(jī)關(guān)的行為。

⒉起訴階段。行政公益訴訟的起訴階段主要涉及到檢察機(jī)關(guān)正式啟動(dòng)訴訟程序時(shí)具體應(yīng)當(dāng)適用的相關(guān)程序規(guī)則。筆者認(rèn)為，根據(jù)行政公益訴訟制度的特殊性，行政公益訴訟在起訴階段應(yīng)當(dāng)滿足以下主要特點(diǎn)：一是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有強(qiáng)制性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定來具體行使自身的公益起訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力受到法律的嚴(yán)格限定和制約，檢察機(jī)關(guān)對此不應(yīng)享有過多的自由決定性權(quán)力;二是檢察機(jī)關(guān)在起訴階段承擔(dān)主要的調(diào)查舉證義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)向法院提起訴訟時(shí)，需就存在行政違法及不作為的情形提起檢察建議和行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的情形進(jìn)行前期證明。從起訴的程序上來說，檢察機(jī)關(guān)需向法院提交以上事項(xiàng)的各項(xiàng)證明材料作為起訴的依據(jù)。在此過程中，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了各主要事項(xiàng)的調(diào)查舉證責(zé)任，因此，應(yīng)在起訴階段中根據(jù)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的需要設(shè)置相應(yīng)的程序規(guī)則，以確保起訴職權(quán)的實(shí)現(xiàn);三是行政公益訴訟的濫訴問題。由于行政公益訴訟的起訴條件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定相對來說較為寬泛，故起訴階段還應(yīng)充分考慮行政公益訴訟的濫訴問題。行政公益訴訟起訴事項(xiàng)范圍應(yīng)采取嚴(yán)格的法律限定規(guī)則。換言之，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)僅能就法律規(guī)定的具體事項(xiàng)范圍提起訴訟，不能自行擴(kuò)大訴訟范圍。

⒊審理程序。行政公益訴訟的具體審理程序主要是圍繞公益受損及行政機(jī)關(guān)是否存在不依法履行職權(quán)的違法情形進(jìn)行的，保護(hù)公共利益、糾正違法行政是審理程序的核心。對此，筆者建議，在行政公益訴訟審理程序中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下規(guī)則：一是舉證責(zé)任分配問題。行政公益訴訟中涉及到的主體具有特殊性，其中檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中具有不同于一般原告主體的法定權(quán)利，這主要是檢察機(jī)關(guān)具有的特殊法律地位所決定的，故檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的舉證責(zé)任分配是訴訟程序中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)予以關(guān)注的制度。行政訴訟規(guī)則中，基于訴訟雙方力量的不對等，舉證責(zé)任主要由行政機(jī)關(guān)一方來承擔(dān)。行政公益訴訟中的訴訟各方對于訴訟對象事項(xiàng)承擔(dān)著不同的責(zé)任，因此應(yīng)綜合考慮檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在訴訟中具有的訴訟地位來具體確定各自的舉證責(zé)任;二是裁判規(guī)則。行政公益訴訟目的的具體實(shí)現(xiàn)需要依賴于嚴(yán)密完善的裁判規(guī)則來推進(jìn)，這表明程序規(guī)則是公益訴訟制度中的核心制度和環(huán)節(jié)，故法院在具體裁判過程中應(yīng)基于最大化地保護(hù)公共利益的目的，合理適用具體的裁判規(guī)則。行政公益訴訟裁判規(guī)則的核心在于有效糾正行政機(jī)關(guān)不履行行政職權(quán)的違法行為，促使行政機(jī)關(guān)積極實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的法定職責(zé)。

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