成本型租賃住房：促進租賃市場發(fā)展的可行選擇

文／嚴榮

在“租購并舉”的住房制度中，培育和發(fā)展住房租賃市場是應有之義，這已在理論界和政策實踐中取得了基本共識。但是，應該清醒地認識到，有關中國住房租賃市場發(fā)展的總體研究還較為薄弱，在諸如建立一個什么樣的住房租賃市場、怎樣建設住房租賃市場等重大問題上，亟需推進相關研究。為深化對中國住房租賃市場發(fā)展的認識，回顧和梳理近70年來的發(fā)展歷程，針對當前較為突出的“三元困境”（成本、安全與包容難以兼得）問題，提出應重點發(fā)展成本型租賃住房。

一、中國住房租賃市場發(fā)展歷程

回顧我國住房制度的發(fā)展與改革歷程，大致可將1949年以來住房租賃市場的發(fā)展分為四個階段。

（一）第一階段：住房福利分配時代的公房租用（20世紀80年代初以前）。新中國成立后，我國在城鎮(zhèn)逐步形成了住房福利分配制度。這種制度的主要特征是：單一產(chǎn)權、低租金、高補貼、福利分配、實物分配。在當時的城鎮(zhèn)中，國家機關的工作人員和企事業(yè)單位的職工所住房屋均屬于全民所有或集體所有，其產(chǎn)權形式是單一的公有制。中華人民共和國成立初期曾經(jīng)制定以租養(yǎng)房的租金政策。11948年房屋租金按照折舊、維修、管理三項費用計算，一般每平方米月租金0.25元左右，占職工家庭收入的6%-10%。到20世紀50年代中期，在片面強調(diào)福利制的影響下，各地住房租金逐步降低。50年代末期，住公房的職工平均每戶負擔房租2.1元，平均占家庭收入的2.4%，占本人工資的3.2%。國家收回的租金一般只達到應收租金的1/3到1/2左右。特別是一貫制的租金水平?jīng)]有隨著職工收入和房屋成本的變化而調(diào)整，最終形成了低租金、租不養(yǎng)房的局面。2

這種住房制度在特定的歷史條件下曾經(jīng)起到了積極的作用，保證了當時城鎮(zhèn)居民的基本生活條件，維護了城鎮(zhèn)社會安定，與當時的計劃經(jīng)濟體制相適應。但是，這種低租金福利制不能以租養(yǎng)房，加重了國家財政和企事業(yè)單位負擔，不能實現(xiàn)住房建設的良性循環(huán)，無法從根本上解決城鎮(zhèn)居民的住房問題，隨著城市規(guī)模的發(fā)展和人口的增長，造成了我國城鎮(zhèn)住房的嚴重短缺。

針對當時住房制度存在的突出矛盾，1980年鄧小平同志在談話中提出：“要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算，因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮?！彪S后，逐步展開了對城鎮(zhèn)住房制度改革的探索，主要的措施是出售公房、提租發(fā)補貼、租售結合、以租促售。

這個時期，由于勞動力流動較少，市場化租賃住房尚未形成規(guī)模。

（二）第二階段：改革公房租用管理，規(guī)范房屋租賃市場（20世紀80年代初至20世紀90年代末）。這個階段的住房租賃市場開始出現(xiàn)制度性的“二元化”，一方面是沿襲住房福利分配時代的城鎮(zhèn)公房租用，另一方面是隨著改革開放出現(xiàn)了私有房屋租賃。

1.以調(diào)整公房租金為切入點推進城鎮(zhèn)住房制度改革。1979年，國家城市建設總局發(fā)布《關于重申制止降低公有住宅租金標準的通知》，明確制止一些城市或單位以減輕職工負擔或調(diào)整租金標準為由任意降低公有住宅租金、減少房租收入。1986年，國務院住房制度改革領導小組提出了“提高工資、變暗補為明補、變實物分配為貨幣分配、以提高租金促進售房”的整體房改思路。這個時期，住房補貼支出對財政的壓力急劇增加。1988年住房補貼總額為583.68億元，是1978年47.15億元的12.4倍（于光遠等，1998），而當年國家財政收入總額不過才2587.82億元，當年財政赤字達到80.49億元。

20世紀90年代初以后，加快了提高公房租金以推動城鎮(zhèn)住房制度改革的步伐。1991年，國務院發(fā)布《關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，要求合理調(diào)整現(xiàn)有公房租金，有計劃有步驟地提高到成本租金。幾個月后，國務院住房制度改革領導小組發(fā)布《關于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，明確提出：要從改革公房低租金制度著手，將公房的實物福利分配制度逐步轉變?yōu)樨泿殴べY分配制度。1994年，國務院發(fā)布《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求積極推進租金改革，穩(wěn)步出售公有住房。

1998年是中國住房制度改革的歷史性年份。該年，國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，明確提出停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。由此，中國住房制度進入了全新的市場化時代。

2.逐步形成私有房屋租賃的管理規(guī)范。改革開放以后，大量務工人員涌入城市，尤其是經(jīng)濟特區(qū)和其他東部沿海城市。在當時的住房制度中，這些外來務工人員只能通過租賃方式解決居住問題。而且，當時城鎮(zhèn)中大部分住房都是公有化住房3，可供外來務工人員租住的住房數(shù)量較為有限，因此，這些人員主要租賃郊區(qū)農(nóng)民房屋、“城中村”房屋以及其他非居住房屋。隨著房屋租賃市場不斷發(fā)展，相關糾紛和矛盾日益凸顯。為了規(guī)范房屋租賃市場，國家和一些沿海城市陸續(xù)出臺了房屋租賃管理的相關規(guī)定。1983年12月17日，為了加強對城市私有房屋的管理，保護房屋所有人和使用人的合法權益，發(fā)揮私有房屋的作用，國務院發(fā)布了《城市私有房屋管理條例》，對私有房屋租賃從八個方面作了規(guī)范，要求房屋租賃合同報房屋所在地房管機關備案，并且提出機關、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位不得租用或變相租用城市私有房屋。

特區(qū)和東部沿海城市面臨大量外來人口的涌入，這些城市在房屋租賃方面遇到問題更早、形勢更緊迫，因此，這些城市在全國較早出臺有關房屋租賃管理方面的規(guī)范。1990年6月，海南省?？谑邪l(fā)布《關于海口市房屋租賃管理的暫行規(guī)定》，提出對租賃合同要辦理驗證手續(xù)。該年12月，廣東省深圳市發(fā)布《深圳特區(qū)房屋租賃管理規(guī)定》，要求房屋租賃實行核準登記制度，未經(jīng)核準登記，不得擅自租賃房屋。

1995年，公安部和建設部先后發(fā)布《租賃房屋治安管理規(guī)定》和《城市房屋租賃管理辦法》，分別從治安管理和租賃關系管理角度對房屋租賃進行規(guī)范。

3.成效與影響。通過推行城鎮(zhèn)住房制度改革，激活了住房市場，形成了以市場為主滿足多樣化住房需求的局面，適應了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢。

但是，隨著公有住房被大量出售，政府等公共部門持有的房源銳減，不利于向城鎮(zhèn)中低收入住房困難群體提供住房保障。另外，這段時期的政策框架以鼓勵住房自有為主，對住房租賃市場的發(fā)展重視不夠，導致“購租失衡”局面不斷被強化。

（三）第三階段：發(fā)展保障性租賃住房，規(guī)范住房租賃市場（20世紀90年代末至2015年）。這個階段開始重視住房保障問題，由此住房租賃體系形成了新的“二元化”，即保障性的租賃住房與市場化租賃住房。

1.逐步形成保障性租賃住房體系。1998年，國務院《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）提出“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策”：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。這是較早使用“廉租住房”名詞的政策文件，標志著我國租賃型保障房的正式起步。1999年，建設部以第70號令頒發(fā)《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，指導全國建立廉租住房制度?！傲庾》繌膶嵨锱渥忾_始起步，并從東部向西部發(fā)展。在廉租住房的發(fā)展過程中，一些城市在實踐中不斷總結經(jīng)驗，相繼探索出租金補貼、租金核減以及房屋置換等多種形式”。（文林峰，2011）

2007年，國務院在《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）中提出，“加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。隨后，建設部在《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》（建設部令〔2003〕120號）的基礎上出臺了《廉租住房保障辦法》（建設部令〔2007〕162號），主要從三個方面健全了廉租住房制度。首先，保障方式從以實物配租為主轉變?yōu)樨泿叛a貼和實物配租相結合、以貨幣補貼為主。其次，明確了以財政預算安排為主的資金來源。其他資金籌措渠道包括提取貸款風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額，土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金，政府的廉租住房租金收入，社會捐贈及其他方式籌集的資金。再次，進一步明確了廉租住房的申請核準程序。

2010年，在加強房地產(chǎn)市場調(diào)控與穩(wěn)定市場預期的背景下，為完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求，住建部等七部委印發(fā)了《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號），指導全國探索公共租賃住房制度。2011年，國務院辦公廳出臺《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號），提出“大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設”，并且提出“逐步實現(xiàn)廉租住房與公共租賃住房統(tǒng)籌建設、并軌運行”。2012年，住建部發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》（住建部令〔2012〕11號），對申請審核、輪候配租、使用與退出等方面作了相應規(guī)范，基本奠定了公租房的管理制度基礎。2013年，住建部會同財政部和國家發(fā)改委印發(fā)《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建?！?013〕178號），明確從2014年起，各地公租房和廉租房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。

2.進一步規(guī)范住房租賃市場。2010年12月，住房和城鄉(xiāng)建設部出臺《商品房屋租賃管理辦法》，取代了15年前的《城市房屋租賃管理辦法》。相關規(guī)定的調(diào)整主要體現(xiàn)在三個方面：鼓勵房屋出租，將原來規(guī)定的九種不得出租的情形減少為四種情形（屬于違法建筑、不符合安全和防災等工程建設強制性標準、違反規(guī)定改變房屋使用性質(zhì)、法律法規(guī)規(guī)定禁止出租的其他情形）；加強保護租賃當事人特別是承租人的權利，比如規(guī)定在房屋租賃合同期內(nèi)，出租人不得單方隨意提高租金；進一步明確出租人的義務，比如房屋維修以及確保房屋安全、承租人合理使用房屋等義務。

但是，《商品房屋租賃管理辦法》中的一些要求在住房租賃市場發(fā)展中沒有得到很好的貫徹落實。比如，規(guī)定房屋租賃合同在訂立三十日內(nèi)應當辦理房屋租賃登記備案，但事實上各城市的租賃合同登記備案率較低。再比如，規(guī)定各地主管部門應當定期分區(qū)域公布不同類型房屋的市場租金水平等信息，該規(guī)定也沒有得到很好的落實，致使住房租賃市場的信息發(fā)布工作相對滯后。

3.成效與影響。通過建立由廉租住房和公共租賃住房組成的保障性租賃住房體系，為城鎮(zhèn)中低收入住房困難群體提供了保障選擇。與此同時，開始探索對商品房租賃關系進行適當管理和規(guī)范，為住房租賃市場的發(fā)展奠定了基礎。

但是，保障性租賃住房與市場化租賃市場之間的分隔被各種政策所強化，使住房租賃市場的“二元化”特征有所加劇。由于保障性租賃住房實行封閉運行，而且覆蓋面不夠廣，大量中等收入群體為了解決住房問題，只有選擇到市場上購房。快速城鎮(zhèn)化催生了大量住房需求，這個階段大部分城市的房價呈快速上漲態(tài)勢，進一步強化了城鎮(zhèn)居民的購房意愿。在這樣一個循環(huán)中，租賃市場被邊緣化，租賃被視為一種過渡性的甚至是無奈的選擇。

第四階段：探索建立租購并舉的住房制度，推進公租房貨幣化（2015年至今）。首先，加大力度培育發(fā)展住房租賃市場，探索建立租購并舉的住房制度。從2015年開始，發(fā)展住房租賃市場逐漸被提上政策議程，并且得到了越來越大的關注力度。2015年，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導意見》（建房〔2015〕4號），明確提出住房租賃市場發(fā)展還不能完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，存在供應總量不平衡、供應結構不合理、制度措施不完善等問題，因而明確住房租賃市場是我國住房供應體系的重要組成部分，要求推進租賃服務平臺建設，大力發(fā)展住房租賃經(jīng)營機構，完善公共租賃住房制度，拓寬融資渠道，推動房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉型升級。

2016年，國務院在《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三五個五年規(guī)劃綱要》、《關于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》（國發(fā)〔2016〕21號）等一系列文件中都提出要建立購租并舉的住房制度。尤其在專門印發(fā)的《國務院辦公廳關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號）中，明確提出“實行購租并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場，是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居目標的重要途徑”，為此提出了住房租賃市場的發(fā)展目標和一系列重要措施。

2017年，為了進一步推進住房租賃市場的發(fā)展，相關部門先后出臺了《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（建房〔2017〕153號）、《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發(fā)〔2017〕100號）等政策，并就《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見，以加強住房租賃市場的法制建設。

其次，不斷推進公租房貨幣化?！蛾P于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號）提出要推進公租房貨幣化，要求轉變公租房保障方式，實物保障與租賃補貼并舉。支持公租房保障對象通過市場租房，政府對符合條件的家庭給予租賃補貼。完善租賃補貼制度，結合市場租金水平和保障對象實際情況，合理確定租賃補貼標準。隨后，住建部會同財政部出臺《關于做好城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補貼工作的指導意見》（建?！?016〕281號），明確“城鎮(zhèn)住房保障采取實物配租與租賃補貼相結合的方式，逐步轉向以租賃補貼為主”。2017年，住建部會同國土資源部印發(fā)《關于加強近期住房及用地供應管理和調(diào)控有關工作的通知》（建房〔2017〕80號），進一步要求各地轉變公租房保障方式，實行實物保障與租賃補貼并舉，推進公租房貨幣化。

二、中國住房租賃市場發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和住房制度改革的深入推進，我國住房租賃市場得到了長足發(fā)展，租賃已成為城鎮(zhèn)居民非常重要的安居方式，有關租賃市場管理的政策規(guī)范體系也逐漸形成。

總體看來，當前中國住房租賃市場存在的主要問題是面臨一種“三元困境”難題，即當前的租賃市場難以兼顧成本、安全和包容這三種要素。由于租賃住房的供給被劃分為市場化租賃住房和保障性租賃住房，另外還存在一些非正規(guī)租賃住房，導致市場化租賃住房能滿足安全與包容、保障性租賃住房能滿足成本和安全、非正規(guī)住房能滿足成本和包容，但它們都不能同時滿足三種要素。

1.住房租賃市場呈現(xiàn)出“二元化”特征。改革開放以后，隨著私有房屋出租規(guī)模不斷增加，住房租賃市場形成了由公有住房租用和私有房屋租賃所組成的二元體系。公有住房租用的對象是在城鎮(zhèn)單位就業(yè)的職工，而私有房屋租賃的對象是外來務工人員和農(nóng)村進城人員。在20世紀80年代和90年代，有關住房租賃的政策規(guī)定都將二者區(qū)別對待。比如，1983年的《城市私有房屋管理條例》明確規(guī)定，“機關、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位不得租用或變相租用城市私有房屋”。1994年的《廣東省城鎮(zhèn)房屋租賃條例》也明確規(guī)定，國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位職工租住本單位住房的，不適用該條例。

在推行城鎮(zhèn)住房制度改革以后，隨著廉租住房和公共租賃住房制度的陸續(xù)建立，住房租賃市場又演變?yōu)橛杀Ｕ闲宰赓U住房和市場化出租住房所組成的二元體系。保障性租賃住房包括廉租住房和公租房，主要面向城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭、部分外來務工人員和新就業(yè)者，租金水平一般低于同地段的市場租金，實行封閉運行。市場化出租住房主要包括三大類：一類是城鎮(zhèn)居民家庭出租的私有住房；第二類是部分企業(yè)持有并出租的住房；第三類是“城中村”和城鄉(xiāng)接合部用于出租的農(nóng)民住房。住房市場的租金水平由市場化出租住房的租金所決定。

2.住房租賃的市場化程度顯著提升，大城市的租賃比例較高。在1998年停止福利分房以后，租用公有住房的家庭戶規(guī)模不斷減少，而通過市場租賃住房的家庭戶數(shù)量不斷增加，住房租賃的市場化程度明顯提升。2000年第五次人口普查中，全國有6.11%的家庭戶租用公有住房，到2015年該比例降至1.35%。與之相比，2000年租賃其他住房（主要是市場化商品住房）的家庭戶占比為2.7%，2010年第六次人口普查時已經(jīng)升至10.5%。

相對而言，大城市的租賃比例更高。以上海為例，2015年租賃其他住房的家庭戶占比為31.75%，是全國平均水平的3.7倍。在第六次人口普查中，北京、上海和天津租賃其他住房的家庭戶占比分別是全國平均水平的3.1倍、3.6倍和1.9倍。這與大城市的人口結構和住房消費方式密切相關（表1）。

表1 租賃住房家庭戶占比（%）

3.住房租賃人群的學歷偏低，供職行業(yè)以服務業(yè)和制造業(yè)為主。根據(jù)2015年全國1%人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)，在租賃保障性住房和市場化商品住房的人群中，初中學歷的占比都是最高的，分別為43.53%和46.66%。在租賃保障性住房的人群中，初中及以下學歷的人群占比高達64.61%，比2005年增加了5.2個百分點。在租賃市場化商品住房的人群中，初中及以下學歷的人群占比為63.65%，比2005年降低了8.85個百分點。這些變化與城鎮(zhèn)住房保障制度的建立健全以及城市外來務工人員的結構變化密切相關。

職業(yè)分布方面，在租賃保障性住房和市場化商品住房的人群中，服務業(yè)從業(yè)人員的占比都是最高的，分別為40.99%和47.03%。其次為制造業(yè)從業(yè)人員，比例分別為32.01%和35.05%。相較2005年，在租賃保障性住房的人群中，服務業(yè)從業(yè)人員的占比增加了10.96個百分點，而專業(yè)技術人員占比下降了6.33個百分點。在租賃市場化商品住房的人群中，服務業(yè)從業(yè)人員占比增加了7.42個百分點，制造業(yè)從業(yè)人員占比下降了7.77個百分點。這些變化與城市經(jīng)濟結構調(diào)整有密切關系（表2）。

4.市場化租賃住房的規(guī)?；潭容^低。在二元化的住房租賃體系中，保障性租賃住房的規(guī)?；潭容^高，主要由政府及其委托的機構持有并運營。以上海為例，全市的廉租住房都由上海市公積金管理中心持有，公共租賃住房由市級和區(qū)級的公租房運營機構持有并運營。

但是，市場化出租住房的規(guī)?；潭容^低，租約關系不穩(wěn)定。一方面，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)持有并經(jīng)營的住房數(shù)量較少。受房地產(chǎn)開發(fā)政策以及住房發(fā)展階段的影響，我國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)形成了滾動開發(fā)、快速銷售的模式，很少持有運營。2015年，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋出租收入占經(jīng)營總收入的比重僅為2.28%，比2000年略增0.17個百分點，但2005年和2010年的比重都低于2%。相較而言，幾個大城市的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出租收入占比更高一些，但最高也沒有超過10%。這說明房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)“重售輕租”的現(xiàn)象較為嚴重(表3)。

表2 全國租賃住房家庭戶的學歷和職業(yè)分布情況（2015年）

表3 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋出租收入占經(jīng)營總收入的比重（%）

另一方面，住房租賃企業(yè)在近些年快速發(fā)展，但目前持有房源數(shù)量不多。目前住房租賃市場上有三類專業(yè)化的租賃機構：集中式公寓運營企業(yè)、分散式代理經(jīng)租企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)中從事自持租賃運營的分支機構。以上海為例，這些專業(yè)化的機構總共持有房源約30萬套（間），僅為上海住房租賃市場份額的10%左右。

5.租賃住房的居住品質(zhì)有待提升。在研究租賃與購買的選擇時，一般將兩者所提供的住房服務完全可替代作為重要前提，如果市場中兩者所提供的住房服務具有很大差異，租賃與購買的選擇就不具可比性。根據(jù)2015年全國1%人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)，在保障性租賃住房中同時擁有廚房和廁所的家庭戶占比為74.88%，而在市場化租賃住房中該比例為66.23%。這意味著租賃市場化住房的家庭戶中有近1/3 面臨廚房和廁所不全的條件。

居住條件較差，加上租賃關系不穩(wěn)定，在一定程度上會使得城鎮(zhèn)居民被迫通過購買住房以獲得穩(wěn)定且舒適的居所，從而導致我國住房市場中的租買選擇機制缺失(表4)。

表4 租賃住房中同時擁有廚房和廁所的家庭戶占比（%）

6.住房租賃的政策體系逐漸形成，但法制化程度不高。近年來，按照以建立購租并舉的住房制度為主要方向的原則，住房租賃市場的政策體系建設取得了顯著進展?！秶鴦赵恨k公廳關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號）從培育市場供應主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設、加大政策支持力度、加強住房租賃監(jiān)管等方面作了相應規(guī)范，涉及土地、金融、稅收、租賃關系、基本公共服務、租賃合同登記備案等政策措施。

為了進一步提高相關政策的效力，住房和城鄉(xiāng)建設部在2017年起草了《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》并向社會公開征求意見。該征求意見稿針對住房租賃作了相應的專門規(guī)定，涉及租賃關系雙方當事人的權利和義務、租賃期限、租賃合同登記備案等。

但到目前為止，我國尚未制定專門針對住房租賃的法律。在處理住房租賃法律糾紛時，主要適用兩份法律文件：一是《合同法》第13章“租賃合同”，二是《房屋租賃合同司法解釋》。有研究者認為：“從形式上看，這兩個法律文件均未區(qū)分住房租賃與其他租賃，缺乏對住房租賃的專門規(guī)制；從內(nèi)容上看，這兩個法律文件在保護租賃合同雙方當事人的利益方面并無明顯的側重，無意于將保護承租人的利益作為其立法宗旨”。（周珺，2013）

三、住房租賃市場發(fā)展思路

為著力解決住房租賃市場發(fā)展不平衡不充分問題，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，應厘清住房租賃市場的發(fā)展思路，探索形成符合中國國情、適應市場規(guī)律的住房租賃市場發(fā)展模式。

針對當前中國住房租賃市場存在的“三元困境”難題，應重點發(fā)展成本型租賃住房，使其租金合理、安全可靠、不排斥任何群體，成為住房租賃市場的主力品種。

1.健全住房租賃體系。通過多主體供給、多方式扶持、規(guī)范化管理，進一步培育住房租賃市場，重點發(fā)展成本型租賃住房，使質(zhì)優(yōu)價廉的租賃住房成為讓全體人民住有所居的重要載體。

2.主要原則。

（1）堅持租購并舉。補齊住房租賃市場發(fā)展的短板，建立健全租購并舉的住房制度。著力改變我國房地產(chǎn)業(yè)租售失衡的局面，大幅增加租賃住房供應，促進房地產(chǎn)企業(yè)增加持有運營的房源數(shù)量，鼓勵盤活低效利用的存量住房資源。通過有效政策手段增強租賃方式的吸引力，使租房和購房所獲得的住房服務可相互替代。

（2）推進租賃市場的融合發(fā)展。為避免住房租賃市場二元化帶來的一系列問題，應通過制度建設推進租賃市場的融合發(fā)展，不僅使保障性租賃住房與市場化租賃住房不相互隔離，而且要讓二者相互競爭來決定市場租金水平。

（3）鼓勵多主體參與。鼓勵包括政府、企業(yè)和社會在內(nèi)的各種主體參與住房租賃市場的建設。政府更加側重制度建設、市場監(jiān)管、保障托底等功能，國資國企可以利用持有的存量土地和住房資源在市場中發(fā)揮穩(wěn)定器和壓艙石的功能，市場化主體是租賃住房供應的主角，社會主體可以在房源供應和市場自律等方面發(fā)揮重要作用。

（4）堅持分層施策。在以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點的同時，針對住房租賃需求的多層次特征，在整體框架下應分別采取相應政策措施。

（5）堅持發(fā)展與規(guī)范并重。針對我國住房租賃市場的發(fā)展現(xiàn)狀，一方面要采取措施大力培育和發(fā)展住房租賃市場，另一方面也要通過建章立制等工作加強對市場的監(jiān)管，使住房租賃市場實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

四、對策建議

1.統(tǒng)籌成本、安全、包容三大要素，整合住房租賃體系。構建以成本型租賃住房為重點的租賃體系，兼顧成本、安全、包容三大要素，避免租賃市場分化趨勢進一步加劇。對于住房困難的低收入人群，主要依靠貨幣補貼，充分利用市場存量房源；對于部分需要通過公租房（廉租房）獲取實物保障的人群，主要依靠商品房項目中配建的保障房房源以及代理經(jīng)租市場存量房源等方式供應，盡量不再大規(guī)模集中新建租賃型保障房。

對于新市民的租房需求，建議采取租房券的方式，穩(wěn)步推進住房保障等基本公共服務覆蓋全部常住人口，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。其基本思路是，符合條件的流動人口可向戶籍所在地政府申請租房券，券面額度是市場租金的15%-20%（視申請人的住房情況而定），租房券可抵租房租金，申請人憑借租房券在就業(yè)地租賃住房可享受相應的租金優(yōu)惠，出租人或機構將收到的租房券交給所在地政府獲得租金及稅收優(yōu)惠，申請人就業(yè)所在地政府依據(jù)租房券的總額向中央政府或省級政府（針對省內(nèi)流動的情形）申請財政轉移支付。租房券的方式，可以被視為人口流入與財政轉移支付掛鉤的具體機制。

對于違法違規(guī)出租房屋，尤其是存在嚴重安全隱患的出租房屋，應建立嚴格整治的長效機制。公共安全與居住權并不必然對立，兩者的公約數(shù)在于大量供應合法合規(guī)的成本型租賃住房。

2.統(tǒng)籌政府、市場與社會三大主體，提高各方推動租賃市場發(fā)展的積極性。合理界定政府、市場與社會在租賃市場發(fā)展中的職責，尤其是處理好政府與市場的關系，這是住房租賃市場平穩(wěn)健康發(fā)展的關鍵。堅持以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的原則，調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，使政府有形之手、市場無形之手、社會創(chuàng)新之手同向發(fā)力。政府的主要職責是提供公共服務基本保障以及加強租賃市場監(jiān)測監(jiān)管；市場提供住房租賃要素配置的基礎制度安排，市場主體是租賃住房供應的主角，競爭機制是租賃市場要素價格的主要形成機制；社會是租賃市場提升規(guī)范性、自律度、創(chuàng)新力的主要場域。

3.統(tǒng)籌土地、金融、財稅三大政策，增強租賃市場發(fā)展的系統(tǒng)性。堅持政策協(xié)調(diào)協(xié)同，盡量減少政策間的縫隙以及反向作用。在各城市的土地供應計劃中單獨列出租賃住房用地規(guī)模，并且針對租賃住房用地的供應積極探索土地年租制，以確保租賃住房的穩(wěn)定供應。在具體實施方面，對于規(guī)劃租賃住房的用地，采取按年支付土地租金的方式，降低租賃住房的開發(fā)成本，吸引房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及其他社會資本投資租賃住房。土地年租制的租賃期應與國有土地出讓制的合同期限一致。與土地出讓制一樣，通過土地年租制取得的國有土地使用權也具有物權性質(zhì)。

優(yōu)化公共支出結構，鼓勵住房租賃消費。建議縮減保障性住房建設支出，增加保障性住房租金補貼支出。在住房保障體系中，逐步實現(xiàn)實物保障與貨幣補貼相結合、以貨幣補貼為主。以此引導住房租賃消費，緩解保障性住房的管理難題。制定支持住房租賃消費的稅收優(yōu)惠措施，引導城鎮(zhèn)居民通過租房解決居住問題，增強租房選擇的吸引力。具體而言，對個人承租住房的租金支出，結合個人所得稅改革，可以作為合理的個人支出納入個人所得稅的稅前抵扣范圍。這一方面有利于降低承租戶的居住成本，鼓勵更多居民選擇租房方式，另一方面也推動承租戶履行租賃合同登記備案義務，以獲得相應抵扣證明，促進住房租賃市場規(guī)范發(fā)展。

4.統(tǒng)籌法規(guī)、監(jiān)測、監(jiān)管三大手段，提升租賃市場發(fā)展的規(guī)范性。通過建章立制，構筑租賃市場發(fā)展的“四梁八柱”，保護租賃雙方當事人合法權益，使相對脆弱的租賃關系有堅實的法規(guī)保障。盡快制定出臺《住房租賃管理條例》，盡早啟動《住房租賃法》的立法調(diào)研，提升住房租賃管理的法規(guī)層級。構建規(guī)范化、智能化、便民化的住房租賃服務平臺，提高住房租賃合同登記備案率，為租賃市場監(jiān)測監(jiān)管奠定基礎。鼓勵各城市根據(jù)市場發(fā)展情況制定出臺租金指導，引導市場預期。不斷加強對租賃市場的監(jiān)管，依法依規(guī)處理各種違法違規(guī)行為。鼓勵各城市制定出臺租賃住房的質(zhì)量標準，不斷提高租賃住房的宜居性。

注釋

1.1948年12月中共中央《關于城市中公共房產(chǎn)問題的決定》、1952年5月24日內(nèi)務部地政司印發(fā)的《關于加強城市公有房地產(chǎn)管理的意見（草稿）》，明確提出這一時期的公房管理方針是“統(tǒng)一管理，以租養(yǎng)房”：“（實行租賃制）一則限制房屋浪費，一則做到以租養(yǎng)房和建房。合理的租金標準應包括折舊金、維修費、管理費、房地產(chǎn)稅和一定的利潤。但實際征收要考慮群眾的負擔能力?！?/p>

2.參見周恩來在八屆三中全會上所作的《關于勞動工資和勞保福利的報告》。

3.1978年，全國城鎮(zhèn)住房中74.8%為公有化住房。參見：侯淅珉、應紅、張亞平.《為有廣廈千萬間——中國城鎮(zhèn)住房制度的重大突破[M].桂林：廣西師范大學出版社，1999：11.