安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中地方政府與企業(yè)關(guān)系研究

李 明

一、研究背景與文獻綜述

堅持安全發(fā)展戰(zhàn)略、加強安全生產(chǎn)工作和防范生產(chǎn)安全事故，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中長期面臨的艱巨任務(wù)。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展過程中，國內(nèi)生產(chǎn)安全事故的頻發(fā)給公眾利益和國民生命財產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的威脅。2016年年末出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》(以下簡稱為《意見》)，是新時期我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域重要的頂層設(shè)計?！兑庖姟芬?，到2020年，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制基本成熟，重特大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)勢頭得到有效遏制。黨的十九大報告提出“健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅決遏制重特大安全事故，提升減災(zāi)救災(zāi)能力”。2018年3月，作為國務(wù)院組成部門的應(yīng)急管理部得以組建；4月，中辦、國辦印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》。2018年12月5日，《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》獲得通過并將于2019年4月1日起施行，安全發(fā)展受到前所未有的重視。

既有的安全生產(chǎn)研究成果可歸結(jié)為三個層面的內(nèi)容。一是安全生產(chǎn)的企業(yè)主體責(zé)任與企業(yè)收益，主要從安全生產(chǎn)對于企業(yè)核心競爭力的影響[1]、安全生產(chǎn)對于企業(yè)所產(chǎn)生的收益[2]以及企業(yè)作為安全生產(chǎn)主體的合法性[3]進行研究。二則聚焦于政府安全生產(chǎn)管理的制度、責(zé)任以及績效，涉及的研究包括用“治理結(jié)構(gòu)-利益-激勵”的分析框架研究安全生產(chǎn)管理的制度設(shè)計[4]、從地方政府承諾來研究安全生產(chǎn)目標(biāo)考核制度對治理效果的中介作用[5]以及地方政府安全生產(chǎn)管理績效評估三級指標(biāo)體系的構(gòu)建[6]等。三是從博弈視角研究安全生產(chǎn)規(guī)制過程中的投入、管制與管理機制，例如運用Stackelberg模型研究化工企業(yè)安全生產(chǎn)管理機制[7]、煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)管制的博弈分析[8]或運用納什均衡研究企業(yè)安全生產(chǎn)的投入行為[9]等。

歷次安全生產(chǎn)事故的調(diào)查報告顯示，絕大多數(shù)情況下生產(chǎn)安全事故的發(fā)生與社會主體的違法違規(guī)行為、政府及其職能部門的安全管理和監(jiān)督不到位存在顯著的因果關(guān)系。通過對這些生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告的分析，發(fā)現(xiàn)造成我國當(dāng)前生產(chǎn)安全事故頻發(fā)的表層原因集中于生產(chǎn)經(jīng)營單位的違法違規(guī)行為以及政府職能部門的監(jiān)管不到位，根源是地方政府與企業(yè)之間的關(guān)系不明確。企業(yè)與地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門圍繞安全生產(chǎn)工作所形成的交界面不應(yīng)當(dāng)成為安全生產(chǎn)研究的盲點?；诖?，文章在既有成果基礎(chǔ)上研究安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中地方政府與企業(yè)的關(guān)系：從制度設(shè)計上明確、詮釋安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中二者的權(quán)力關(guān)系，從安全生產(chǎn)管理控制過程分析中明確、詮釋二者的責(zé)任關(guān)系，從安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行的成本分析角度明確、詮釋二者的利益關(guān)系。

二、安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中的權(quán)力關(guān)系：執(zhí)法與守法

安全生產(chǎn)規(guī)制政策是社會公共權(quán)威為了維護公共利益、防范生產(chǎn)安全事故的發(fā)生而做出的制度性安排，是對安全生產(chǎn)領(lǐng)域眾多利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)做出的權(quán)威性分配。其中的利益相關(guān)者包括地方政府、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位、從業(yè)人員、行業(yè)協(xié)會組織以及為安全生產(chǎn)提供技術(shù)和管理服務(wù)的第三方組織。然而，從實現(xiàn)政策目標(biāo)的價值來看，最為核心的政策主體是以安全生產(chǎn)監(jiān)管部門為代表的地方政府和以企業(yè)為代表的生產(chǎn)經(jīng)營單位。

在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，政策設(shè)計固然重要，而政策執(zhí)行是實行政策目標(biāo)的基本途徑。無論是《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡稱為《安全生產(chǎn)法》)，還是“十三五”時期國家安全生產(chǎn)的總體戰(zhàn)略，其目標(biāo)的實現(xiàn)都離不開安全生產(chǎn)規(guī)制政策的執(zhí)行?！栋踩a(chǎn)法》第四條強調(diào)了企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營單位的守法責(zé)任，同時要求它們做好本組織的制度建設(shè)。倘若公共權(quán)威部門所確立的安全生產(chǎn)規(guī)制政策不能被執(zhí)行，《安全生產(chǎn)法》預(yù)期的目標(biāo)勢必落空。要實現(xiàn)安全生產(chǎn)規(guī)制政策所確立的目標(biāo)，生產(chǎn)經(jīng)營單位的守法活動是至關(guān)重要的?！栋踩a(chǎn)法》第九條明確了安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)督管理主體，即縣級以上地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。對于政府安全生產(chǎn)監(jiān)管主體來說，持續(xù)的嚴(yán)格執(zhí)法，除了能確保安全生產(chǎn)規(guī)制的可信度，還能避免部分不守法企業(yè)所帶來的劣幣驅(qū)逐良幣效應(yīng)。任何時候，法律或者制度要求企業(yè)等目標(biāo)群體從事與它們自身利益相背離的行為時，公共部門投入適當(dāng)?shù)娜肆推渌Y源進行監(jiān)督和執(zhí)法便顯得十分必要。政府必須耗費一定的精力來監(jiān)督法律所限制的行為以彰顯政府的執(zhí)法意志和決心；執(zhí)法機構(gòu)必須對違法者給予嚴(yán)厲的懲罰。這樣，其他遵守政策的目標(biāo)群體才能夠感受到公平公正并持續(xù)地守法。

由此可見，在安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行過程中，地方政府和企業(yè)形成執(zhí)法與守法的權(quán)力關(guān)系。執(zhí)法是指政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門使用法律所設(shè)計出來用以確保實現(xiàn)政策目標(biāo)的法律工具，包括對不守法企業(yè)采取懲罰措施。守法是指生產(chǎn)經(jīng)營單位全面履行確保安全生產(chǎn)的法律規(guī)定，在管理過程中實施期望行為，滿足了安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在安全生產(chǎn)規(guī)制過程中，執(zhí)法和守法的效果在相當(dāng)程度上取決于能否對規(guī)制對象的違法行為構(gòu)成威懾。安全生產(chǎn)規(guī)制政策的成功執(zhí)行，需要滿足四個條件：一是生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法行為被查出來的概率高；二是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門執(zhí)法果斷、準(zhǔn)確；三是監(jiān)督管理部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位的違法行為給予嚴(yán)厲制裁；四是給予安全生產(chǎn)經(jīng)營單位形成前面三個條件為既成事實的判斷。

三、安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中的責(zé)任關(guān)系：主體與監(jiān)管

安全生產(chǎn)的目的就是降低風(fēng)險，即減少和控制生產(chǎn)過程中的有害因素和生產(chǎn)事故，盡量避免由于各類事故造成的人身傷害、財產(chǎn)損失、資源破壞、環(huán)境污染以及其他損失[10]。由于專業(yè)知識和時空條件的差異，相比較政府監(jiān)管主體來說，以企業(yè)為代表的生產(chǎn)經(jīng)營單位在安全生產(chǎn)管理和事故防范過程中具有明顯的信息優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢。因而，企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，政府承擔(dān)安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任。安全生產(chǎn)規(guī)制政策的執(zhí)行效果主要取決于以安監(jiān)部門為代表的地方政府以及以企業(yè)為代表的生產(chǎn)經(jīng)營單位采取管理控制措施進而有效落實管理責(zé)任的過程。

生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，伴隨著嚴(yán)重的人員和財產(chǎn)損失，因此，防范和避免事故發(fā)生是安全生產(chǎn)管理的最優(yōu)選項。也正因如此，“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”是安全生產(chǎn)管理工作必須堅持的原則。事實上，以往所有生產(chǎn)責(zé)任事故都有一個共性：總是存在失誤與錯誤。從安全生產(chǎn)事故的事后總結(jié)來看，幾乎每一起事故都是可以避免的，80%以上的生產(chǎn)災(zāi)難都屬于責(zé)任事故，都屬人禍[11]。因此，無論是政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門還是企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)采取前饋控制(見表1)，盡最大努力避免安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，或者制訂應(yīng)急預(yù)案以將未來安全生產(chǎn)事故可能造成的損失最小化。

為此，政府、企業(yè)都必須牢固樹立“安全第一”的理念。首先，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律宣傳和知識傳播是切實提高全社會安全生產(chǎn)意識的重要途徑。政府官員和企業(yè)等組織的管理者都需要樹立正確的發(fā)展理念：在生產(chǎn)與安全的關(guān)系中，安全是生產(chǎn)的底線，一切以安全為重[12]。其次，政府需要科學(xué)制訂安全生產(chǎn)規(guī)劃，并且與地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃有效對接。只有安全生產(chǎn)得到了足夠的重視，經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展才有了堅實的基礎(chǔ)，社會福利最大化才有了切實的保障。接下來，生產(chǎn)事故的防范應(yīng)當(dāng)關(guān)口前移，涉及安全生產(chǎn)事項的建設(shè)項目，政府要嚴(yán)格依法進行審查、批準(zhǔn)或者驗收。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的政企合謀等腐敗行為，需要從源頭上加以根除。最后，科學(xué)制訂事故應(yīng)急救援預(yù)案。盡管安全生產(chǎn)具有多因性，和法制建設(shè)、監(jiān)管水平、科技支撐等諸多因素息息相關(guān)，也就是說，在現(xiàn)有經(jīng)濟社會條件下，生產(chǎn)安全事故難以徹底根除，然而科學(xué)的應(yīng)急救援預(yù)案能夠?qū)⑽磥砜赡墚a(chǎn)生的事故損失最小化。而對于企業(yè)來說，生產(chǎn)安全等于核心競爭力，也是企業(yè)發(fā)展過程中提供的最大社會效益。為此，企業(yè)需要嚴(yán)格遵守建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”制度，建立健全本單位安全生產(chǎn)責(zé)任制，制訂本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和培訓(xùn)計劃，并且在識別重大風(fēng)險源的基礎(chǔ)上科學(xué)擬訂本單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，進而與政府事故應(yīng)急救援預(yù)案有效對接。

事故源于隱患。為了有效防范事故，管理部門就必須主動排查問題，真誠地面對問題，切實消除各種隱患[13]。墨菲定律表明，即使隱患轉(zhuǎn)換成事故的概率非常小，但只要存在，它遲早都會發(fā)生，甚至?xí)a(chǎn)生難以預(yù)料的破壞力?？梢?，對于安全生產(chǎn)事故的防范，不能存有僥幸心理，而付出最大努力去避免。不能期望安全生產(chǎn)規(guī)章制度得到自覺遵守，依法開展安全生產(chǎn)的監(jiān)管能夠有效減少生產(chǎn)經(jīng)營單位的機會主義。

對于安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理的過程控制而言(見表1)，企業(yè)和政府應(yīng)嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，而政府必須依法嚴(yán)格開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作。通過日常管理或群眾舉報，政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門深入企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營單位現(xiàn)場調(diào)查，調(diào)閱企業(yè)安全生產(chǎn)資料，確保企業(yè)的安全生產(chǎn)管理工作處于守法狀態(tài)，消除檢查過程中發(fā)現(xiàn)的安全隱患，對企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為給予懲罰，從而盡力消除企業(yè)的安全隱患或避免違法行為演化為嚴(yán)重的生產(chǎn)事故。同時，政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的公信力和威懾力來源于行政執(zhí)法的公平正義?，F(xiàn)實中，政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在行政執(zhí)法過程中必須客觀公正，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，書面記錄執(zhí)法檢查的過程和內(nèi)容，并且建立企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為信息庫，實現(xiàn)企業(yè)違法行為信息的公開和共享，進而對違法企業(yè)加以限制、施加壓力，對其他企業(yè)產(chǎn)生足夠的震懾力。企業(yè)必須按規(guī)定提取安全生產(chǎn)費用，改善安全生產(chǎn)條件；根據(jù)規(guī)則設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配置安全生產(chǎn)管理人員；認(rèn)真開展面向全體從業(yè)者的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)并予以記錄；對安全設(shè)備要進行經(jīng)常性的維護、保養(yǎng)和定期檢測并予以記錄；最后，企業(yè)安全生產(chǎn)管理過程控制中最為重要的措施就是對本組織重大危險源進行定期檢測評估監(jiān)控，開展安全檢查。

表1 安全生產(chǎn)規(guī)制政策的執(zhí)行階段、責(zé)任主體、責(zé)任類型與責(zé)任內(nèi)容

國外企業(yè)安全生產(chǎn)管理技術(shù)的整體提升以及政府安全生產(chǎn)規(guī)制的持續(xù)改進，在很大程度上源于每一次重特大生產(chǎn)安全事故之后的認(rèn)真反思和經(jīng)驗汲取。由于生產(chǎn)安全事故伴隨著一定的生命和財產(chǎn)損失，因此，每一次重特大生產(chǎn)安全事故都是對事發(fā)企業(yè)以及政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的嚴(yán)峻考驗。然而，無論是責(zé)任事故，還是其他類型的生產(chǎn)事故，生產(chǎn)安全事故本身并不必然造成企業(yè)形象的破壞和政府公信力的喪失。企業(yè)和地方政府在生產(chǎn)安全事故發(fā)生之后的應(yīng)對能力和態(tài)度至關(guān)重要。倘若企業(yè)在事故發(fā)生后第一時間不積極采取有效措施搶救傷員，而是瞞報、漏報或遲報事故信息，甚至故意破壞事故現(xiàn)場、毀滅證據(jù)，不主動配合事故調(diào)查，設(shè)法推卸自身的管理責(zé)任，那么企業(yè)形象會在瞬間崩塌。倘若政府在事故發(fā)生第一時間不能做出有效應(yīng)急響應(yīng)，從而耽誤了事故救援的黃金時間，沒有盡力挽回事故造成的生命和財產(chǎn)損失，或者在事故調(diào)查過程中缺乏客觀公正的態(tài)度，事故調(diào)查結(jié)論缺乏公信力，極力推卸自身的監(jiān)管責(zé)任，則會對政府形象造成極大的損害?？傊?，安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理過程中的反饋控制，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位和地方政府在生產(chǎn)安全事故發(fā)生以后，采取真誠與合作的態(tài)度，采取一切必要的措施，盡最大努力使事故造成的損失最小化，在事故調(diào)查處理過程中秉持客觀公正的原則，做出“程序完備、證據(jù)充分、論證有力、結(jié)論可靠、處置適當(dāng)”[14]的事故調(diào)查結(jié)論。最終，生產(chǎn)安全事故的反思性學(xué)習(xí)，必須轉(zhuǎn)化為企業(yè)自身安全生產(chǎn)管理能力的極大進步以及政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度的持續(xù)完善(見表1)。

四、安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中的利益關(guān)系：沖突與合作

安全生產(chǎn)規(guī)制政策，實際上是政策制定者對各方在安全生產(chǎn)工作中的利益關(guān)系做出的權(quán)威性分配，其中最重要的利益相關(guān)者就是政府安全生產(chǎn)監(jiān)管主體、企業(yè)經(jīng)營管理者以及從業(yè)者。安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行，必然為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門以及生產(chǎn)經(jīng)營單位帶來交易成本。安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行過程中的交易成本就是為了加強安全生產(chǎn)、防止和減少生產(chǎn)安全事故而實施和遵守政策所耗費的各種成本(見表2)。需要注意的是，非公共產(chǎn)品市場中的交易成本與安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行過程中的交易成本存在重要區(qū)別，前者通常是自愿的，而后者是政策誘致的，具有明顯的強制性。安全生產(chǎn)規(guī)制政策要發(fā)揮作用，不僅僅依賴于良好的制度設(shè)計，關(guān)鍵在于政策的有效貫徹實施。在此過程中，政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和企業(yè)都期望以盡可能低的成本實現(xiàn)盡可能好的安全績效。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門盡可能節(jié)約政策實施成本，是源于監(jiān)管資源的稀缺性；企業(yè)盡可能節(jié)約安全生產(chǎn)的守法成本，是源于企業(yè)的經(jīng)濟效率目標(biāo)。

安全生產(chǎn)規(guī)制政策的實施成本指的是安全生產(chǎn)規(guī)制政策制定并付諸實施后，政府安全生產(chǎn)監(jiān)管主體為了讓工業(yè)企業(yè)等目標(biāo)群體能夠遵守，而對政策予以解釋和可操作化所耗費的成本以及判斷生產(chǎn)經(jīng)營單位是否遵守政策而采取措施所產(chǎn)生的成本。前者可概括為組織成本(Ci1+Ci2)，后者可概括為監(jiān)督成本(Ci3+Ci4+Ci5+Ci6)。安全生產(chǎn)規(guī)制政策需要做出解釋的程度，主要取決于政策內(nèi)容。倘若政策目標(biāo)比較模糊，那么在實施過程中就需要做出進一步的解釋。如果實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段有很大靈活性，那么地方政府也可以制定具體的實施細(xì)則?，F(xiàn)實中，有企業(yè)管理者對安全生產(chǎn)規(guī)制政策加以抱怨，認(rèn)為安全生產(chǎn)規(guī)制較為混亂，使用了一些模棱兩可的語言，從而造成管理的復(fù)雜性。因此，安全生產(chǎn)規(guī)制政策的設(shè)計和執(zhí)行，需要建立在政策目標(biāo)群體的認(rèn)知基礎(chǔ)上，運用他們所能理解的政策語言。安全生產(chǎn)規(guī)制政策的監(jiān)督成本，是指政策付諸實施后，為了辨別工業(yè)企業(yè)等目標(biāo)群體是否遵守政策而投入的人員、技術(shù)和管理費用。除政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的監(jiān)督以外，社會公眾對企業(yè)的監(jiān)督是整個安全生產(chǎn)監(jiān)督體系的有效補充。

表2 安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中的成本類型和成本內(nèi)涵

接下來，安全生產(chǎn)規(guī)制政策的執(zhí)行是一個非常重要的問題，因為安全生產(chǎn)規(guī)制政策在設(shè)計階段為生產(chǎn)經(jīng)營單位施加的限制和管理要求并不能夠得到自動的執(zhí)行。安全生產(chǎn)規(guī)制政策中提出的目標(biāo)要想得以實現(xiàn)，就必須轉(zhuǎn)化為企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營單位對安全生產(chǎn)的法律法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的遵守。生產(chǎn)經(jīng)營單位需要知曉自身的安全生產(chǎn)守法要求是什么，并且具備滿足這些要求的能力。通常來說，企業(yè)守法的先決條件就是它們具備安全生產(chǎn)規(guī)制和守法的相關(guān)知識。同時，為了促使生產(chǎn)經(jīng)營單位主動執(zhí)行安全生產(chǎn)規(guī)制政策，企業(yè)執(zhí)行安全生產(chǎn)規(guī)制政策程度的信息應(yīng)該向社會公眾加以披露。特別是在市場競爭和企業(yè)聲譽的壓力下，違法信息的披露能敦促企業(yè)不斷改進自身的安全生產(chǎn)管理工作。同時，企業(yè)等目標(biāo)群體是否守法以及在多大程度上守法也取決于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對企業(yè)守法行為的監(jiān)督和檢查。簡言之，所謂的安全生產(chǎn)規(guī)制政策的守法成本，指的是相關(guān)企業(yè)為了滿足安全生產(chǎn)規(guī)制的政策要求而在人員、制度、設(shè)施以及管理等方面做出努力，從而造成組織成本的增加。

對于企業(yè)來說，為了落實安全生產(chǎn)規(guī)制政策的各項要求，必須承擔(dān)初始的投資成本，用于獲得必需的安全生產(chǎn)管理人員和安全管理設(shè)施設(shè)備。安全管理人員配備以及安全設(shè)施設(shè)備購置構(gòu)成了企業(yè)安全生產(chǎn)的固定成本(Ca1+Ca2)。由于建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”的制度要求，再加上總體上安全生產(chǎn)監(jiān)管力度的加大，出于獲得審批許可或應(yīng)付執(zhí)法檢查的考慮，企業(yè)往往重視安全生產(chǎn)管理的初始投資。安全生產(chǎn)規(guī)制守法成本中的可變成本，指的是企業(yè)為了持續(xù)提升本組織的安全生產(chǎn)水平而在人員培訓(xùn)、安全設(shè)施設(shè)備維護保養(yǎng)或者安全生產(chǎn)自我規(guī)制領(lǐng)域的投入。安全生產(chǎn)規(guī)制中企業(yè)守法成本中的可變成本(Ca3+Ca4+Ca5)，取決于政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的監(jiān)管執(zhí)法的力度(Ci3+Ci4+Ci5+Ci6)以及企業(yè)對安全生產(chǎn)違法或生產(chǎn)安全事故引致成本(Ca6)的預(yù)期。倘若安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的執(zhí)法力度小，企業(yè)對安全生產(chǎn)違法行為或者生產(chǎn)安全事故的懲罰力度預(yù)期較低，那么企業(yè)通常就會減少安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)、安全設(shè)施維護保養(yǎng)以及安全生產(chǎn)監(jiān)測檢查等可變成本的投入。

五、結(jié)論與建議

生產(chǎn)安全事故的頻發(fā)及其給公眾生命和財產(chǎn)造成的慘重?fù)p失，呼吁安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重心從應(yīng)急處置轉(zhuǎn)向源頭治理。對以往特大生產(chǎn)安全事故的研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)違法行為以及政府安全生產(chǎn)監(jiān)管不力是導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故的主要原因。因而，生產(chǎn)安全事故頻發(fā)的重要癥結(jié)在于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，必須從地方政府與企業(yè)在安全生產(chǎn)工作中的互動關(guān)系的交界面尋求解釋。本文從制度設(shè)計、管理控制以及制度執(zhí)行成本的視角，探索了安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中地方政府與企業(yè)的三種關(guān)系：執(zhí)法與守法的權(quán)力關(guān)系、主體與監(jiān)管的責(zé)任關(guān)系以及沖突與合作的利益關(guān)系。從制度設(shè)計上，地方政府與企業(yè)在安全生產(chǎn)工作中擁有的權(quán)力并不對稱，政府公正嚴(yán)格執(zhí)法是企業(yè)安全生產(chǎn)守法的必要條件。從管理控制上，由于專業(yè)知識的差異和時空條件的限制，相比較政府安全生產(chǎn)監(jiān)管主體來說，企業(yè)更有能力也更有責(zé)任確保工作場所的安全并避免生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，因此，從制度設(shè)計上應(yīng)區(qū)分出企業(yè)和政府監(jiān)管部門在安全生產(chǎn)工作中的不同責(zé)任。就政策執(zhí)行的交易成本而言，地方政府應(yīng)承擔(dān)安全生產(chǎn)規(guī)制政策的實施成本，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)安全生產(chǎn)規(guī)制政策的守法成本。地方政府監(jiān)管資源的有限性以及企業(yè)追求經(jīng)濟效率的目標(biāo)，使得雙方存在共同但又有差異的目標(biāo)：確保安全生產(chǎn)的同時，盡力節(jié)約各自的制度交易成本。在不考慮地方政府與企業(yè)合謀的情況下，由于執(zhí)法與守法、監(jiān)管責(zé)任與主體責(zé)任、實施成本與守法成本的差異，雙方的利益關(guān)系會呈現(xiàn)出沖突但又合作的特征。

當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)規(guī)制政策過程具有鮮明的行政主導(dǎo)型特征。中央政府是安全生產(chǎn)規(guī)制政策的制定者，地方政府是安全生產(chǎn)規(guī)制政策的執(zhí)行者，工業(yè)企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)規(guī)制政策的目標(biāo)群體。既往大量的生產(chǎn)安全事故教訓(xùn)表明，科學(xué)民主的安全生產(chǎn)規(guī)制政策出臺之后，地方政府與企業(yè)是影響安全生產(chǎn)績效的主要變量。地方政府與企業(yè)的對立關(guān)系抑或合謀關(guān)系，都不利于安全生產(chǎn)規(guī)制政策目標(biāo)的實現(xiàn)。本文對地方政府與企業(yè)在安全生產(chǎn)工作中所形成的權(quán)力關(guān)系、責(zé)任關(guān)系以及利益關(guān)系進行明確和詮釋，目的在于為地方政府與企業(yè)在安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行過程中構(gòu)建良性合作關(guān)系提供學(xué)理基礎(chǔ)。接下來，需要著力推進以下工作：一是持續(xù)加大領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中的安全生產(chǎn)權(quán)重，促使地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)把安全生產(chǎn)放在經(jīng)濟和社會發(fā)展的優(yōu)先位置；二是在安全生產(chǎn)規(guī)制政策的執(zhí)行過程中，地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門創(chuàng)新實踐，探索命令控制、市場激勵以及企業(yè)自我規(guī)制等政策工具的組合使用；三是地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)特征、企業(yè)數(shù)量以及社區(qū)力量，鼓勵行業(yè)協(xié)會在安全生產(chǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中發(fā)揮更大作用；四是大力推進政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門以及工業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)信息公開，為專家以及社會公眾參與安全生產(chǎn)工作創(chuàng)造有利環(huán)境。