河南省國土空間用途管制研究

傅建春

摘 要：以河南省為例，根據新常態(tài)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，結合河南省發(fā)展的現狀，基于三生理念，利用河南省近年來的社會經濟數據、土地利用數據、生態(tài)條件數據，采取ArcGIS軟件分析并處理數據，進行土地利用分區(qū)處理，然后在此基礎上提出國土空間用途管制政策與措施。

關鍵詞：河南省;分區(qū);國土空間用途管制

中圖分類號：F301.23? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0054-02

一、相關概念

國土空間：指一國主權及其主權范圍所管轄的地域空間，是國民的生存場所和環(huán)境，包括陸地、內海、領海、大陸架以及它們的上層和下空。本文主要是按照十八大報告“生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀”的說法，將國土空間區(qū)分為生產空間、生活空間、生態(tài)空間等。

國土空間用途管制：國土空間用途管制是建立在土地用途管制的基礎上，將管制范圍擴大到自然生態(tài)環(huán)境空間的一種管制制度。國土空間用途管制是國土空間規(guī)劃的基本工具，其實質就是用政府的行政權來管控土地發(fā)展權。隨著社會的發(fā)展，國土空間利用逐步顯示出一些弊端。國家開始逐漸擴大對土地用途管制的范圍，不僅重視建設用地的用途管制，而且重視自然生態(tài)用地的管制，使得發(fā)展與環(huán)境保護有機的結合，成為一個整體。從而建立一個對土地資源的保護、挖掘國土開發(fā)潛力、提高存量空間資源利用效率的綜合管理體系，以實現國土空間有序增長[1]。

二、研究區(qū)概況

河南省位于中國中部，簡稱“豫”，地處北緯31°23'-36°22'，東經110°21'-116°39'之間，全省總面積16.7萬Km2。河南省地勢西高東低，土地利用類型多樣，平原和盆地、丘陵、山地分別占總面積的55.7%、17.7%、26.6%;在經濟上是中西部地區(qū)向沿海發(fā)達地區(qū)的過渡帶，是中國經濟由東向西梯次推進發(fā)展的中間地帶。

三、研究區(qū)國土空間結構

土地利用數量結構與布局分析主要是研究各類土地，包括耕地、林地、草地、工礦用地、交通用地等在數量上的關系，以及在空間上的分配是否合理。本文中土地類型按照土地覆被分類系統(tǒng)，根據地物的空間分布、內部結構以及物質組成等來劃分，且其劃分結果與生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力密切相關的一種土地覆蓋分類系統(tǒng)[2]。具體分為二級，一級為IPCC（政府間氣候變化專門委員會）土地覆被類型，分為6類;二級基于碳收支的LCCS（土地覆被分類系統(tǒng)）土地覆被類型，共分為38類。據此得出河南省各年份土地類型數量。通過數據可以發(fā)現，耕地在所有地類中的占比最高;“其他”類型的土地占比較少。在所有地類中，耕地和林地的占比之和達到了80%以上，而草地、其他、人工表面、濕地四項地類相加總量不超過20%。從2000—2017年耕地的總量逐年減少，濕地和人工表面的總量逐年增加。

四、河南省國土空間用途分區(qū)

（一）生態(tài)空間管控區(qū)劃定

結合相關文獻中對于生態(tài)空間管控區(qū)的劃定規(guī)則，將全省不屬于耕地和建設用地的地塊全部劃入生態(tài)空間保護區(qū)范圍類。具體的劃分數據來源于2017年河南省地類調查圖斑矢量圖，應用ArcGIS查詢功能將非耕地和建設用地的地塊篩選出來，剩下的地塊為林地、草地、水域和未利用地。然后再根據這些地類的實際生態(tài)狀況區(qū)分為兩個梯度，分級管理。第一級是生態(tài)狀況良好，生態(tài)服務功能沒有遭受到較大的破壞，劃定為生態(tài)保育緩沖區(qū);第二級是生態(tài)服務功能薄弱，短時間內對周圍的生態(tài)環(huán)境不會造成重大影響，劃定為生態(tài)復合發(fā)展區(qū)，這類地塊可以適當地進行人工開發(fā)。

（二）生產空間管控區(qū)劃定

河南省地處平原地帶，為溫帶-亞熱帶季風氣候，海河、黃河、淮河、長江四大流域都流經河南省，優(yōu)越的氣候條件使得河南省成為全國的主要糧食產區(qū)[3]。本文中的生產空間指河南省農業(yè)生產區(qū)，結合各地降雨情況將年降雨量少于800毫米農業(yè)生產區(qū)分為雨量充沛農業(yè)生產區(qū)，將年降雨量多于800毫米的農業(yè)生產區(qū)稱為雨量充沛農業(yè)生產區(qū)。

（三）生活空間管控區(qū)劃定

生活空間一般指人們的居住區(qū)。本文中生活空間管控區(qū)的劃定是在原居住區(qū)的基礎上結合河南省的自然災害發(fā)生區(qū)而形成的。利用ArcGIS的空間分析功能篩選居住區(qū)，然后疊加區(qū)域內地質災害易發(fā)生區(qū)，進行分區(qū)處理。河南省東部為地質災害少發(fā)生區(qū)，將此地區(qū)的生活空間劃為理想生活空間區(qū)，建議此地區(qū)的建筑密度可以加大;在西部居住區(qū)較少，并且是地質災害易發(fā)生區(qū)，因而劃分為非理想生活區(qū)，建議此地區(qū)的建筑密度適當控制，人口不宜過于集中居住。

五、河南省國土空間用途分區(qū)管制

（一）生態(tài)空間管控區(qū)管制

1.生態(tài)保育區(qū)管制總體要求。生態(tài)是當前社會發(fā)展過程中的重中之重，國家和人民都對其抱有殷切的希望[4]。生態(tài)保育區(qū)的管制包括用途管制和開發(fā)強度管制。

用途管制：須要遵守生態(tài)空間管制條例以及用途專用許可制度，嚴格控制土地開發(fā)與利用，預防各種非法開發(fā)占用生態(tài)用地。將生態(tài)保育區(qū)的土地利用放在生態(tài)保護紅線的優(yōu)先地位，嚴格控制人為因素對自然生態(tài)和文化自然遺產的原真性和完整性的干擾。

開發(fā)強度管制：在符合生態(tài)空間管制條例下，控制生態(tài)保育緩沖區(qū)附近的各類建設用地項目的規(guī)模和開發(fā)強度，改變傳統(tǒng)的農村居住方式，大力促進農村土地增減掛鉤的執(zhí)行，力求達到生態(tài)建設與經濟建設的平衡。

2.生態(tài)保育緩沖區(qū)管制要求。對于生態(tài)保育緩沖區(qū)的土地利用，適合發(fā)展為種植業(yè)、旅游業(yè)以及畜牧業(yè)等并進行必要的基礎生活設施建設。保護生態(tài)保育緩沖區(qū)內的水源是重中之重，禁止在水源附近地區(qū)建設其他非保護水源設施項目，已經建設的項目要在規(guī)定的時間內搬遷撤離。

3.生態(tài)復合發(fā)展區(qū)管制要求。生態(tài)復合發(fā)展區(qū)生態(tài)服務性功能較弱，因而生態(tài)復合發(fā)展區(qū)的主體功能應是滿足生產與生態(tài)的雙向平衡需求，建設有機、環(huán)保的原材料加工基地，同時加強衛(wèi)生治理，不能因為發(fā)展生產而毀壞原有環(huán)境，要根據當地的特色來發(fā)展觀光休閑農業(yè)、服務業(yè)、農產品加工業(yè)。

（二）生產空間管控區(qū)管制

1.農業(yè)生產區(qū)管制總體要求。河南省是全國的糧食生產核心區(qū)，省內的糧食生產區(qū)主要集中在東部和南部，在農業(yè)生產區(qū)附近要限制大規(guī)模的非農業(yè)生產，切實保護好優(yōu)質的耕地資源，為未來的農業(yè)規(guī)模生產提供契機。農業(yè)生產區(qū)管制包括用途管制和開發(fā)強度管制。

用途管制：建立嚴格的耕地保護制度，不允許任何組織或個人占用農業(yè)生產區(qū)內的基本農田，除非該項目對公共利益和社會利益有較大的影響。除此之外，增加耕地的方式有征收、占用、轉變土地用途，當然這些方式都必須要經過相關的政府部門同意后才能實施。

開發(fā)強度管制：要切實保護好耕地質量和數量，在進行耕地整治以及建設開發(fā)時，要遵守相關管理條例，對于那些需要退出耕地的農業(yè)用地，要在其他地域空間中進行相應的補劃。

2.雨量稀疏農業(yè)生產區(qū)管制。河南省的雨量稀疏農業(yè)生產區(qū)主要集中在北部，其灌溉設施一般為機井。要想保證雨量稀疏農業(yè)區(qū)的糧食生產，必須要保證農業(yè)生產區(qū)的水量供給，建設更多的雨量儲存設施以及農業(yè)灌溉設施，避免大面積灌溉，浪費水資源，加大基礎設施建設的投入力度，保障生產需求。

3.雨量充沛農業(yè)生產區(qū)管制。河南省南部雨量充沛，其主要種植作物為水稻以及主要的灌溉設施為水渠，灌溉方式為漫灌，因而對于南部的糧食生產穩(wěn)定措施是要注意防洪。

（三）生活空間管控區(qū)管制

1.生活空間區(qū)管制總體要求。用途管制：河南省的生活建設空間的開發(fā)要符合河南省土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，不能隨意改動土地用途，改變土地的利用方式要向相關的土地管理部門申請，經審核批準后方可實施。

開發(fā)強度管制：河南省的人口數量較大，而可用于建設的用地數量少，因而合理的開發(fā)強度對于全省的生活建設空間影響較大，因此通過提高河南省的生活空間土地承載力的方式減輕河南省人多地少的壓力。

2.非理想生活區(qū)管制。非理想生活區(qū)是指地質災害易發(fā)生區(qū)域，該區(qū)域一般集中在河南省西部。為了人們生產生活的安全性，本文建議此區(qū)域內的建筑密度不宜過大，建筑高度要也要相應的降低，人口不宜過度集中;除此之外應該建設較多的臨時應急避難場所，以應對地質災害的發(fā)生。

3.理想生活區(qū)。理想生活區(qū)是指地質災害不易發(fā)生的區(qū)域，該區(qū)域一般集中在河南省東部，因為本地區(qū)的安全性較強，有力于生產生活建設，所以本文建議這一部分的地區(qū)在不違背土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃等法律文件的前提下可以適當地提高建筑密度，當然必要的臨時避難場所也是不可缺少的。

六、結論

本文選用河南省作為研究對象，基于全省的經濟數據、土地利用現狀數據，借用ArcGIS軟件中的空間分析功能以及疊加分析功能等對河南省的土地進行國土空間用途管制研究?；谌砟顚ν恋乩梅謪^(qū)處理，劃分為生態(tài)空間管制區(qū)、生產空間管制區(qū)和生活空間管制區(qū)三種一級分類，然后在一級分類的基礎上根據具體情況進行二級分類，劃分為六種二級分類，分別是生態(tài)保育緩沖區(qū)、生態(tài)復合發(fā)展區(qū)、雨量稀疏農業(yè)生產區(qū)、雨量充沛農業(yè)生產區(qū)、非理想生活區(qū)、理想生活區(qū)，在此基礎上提出各類管制區(qū)的總體要求和管制措施。

參考文獻：

[1]? 周璞，劉天科，靳利飛.健全國土空間用途管制制度的幾點思考[J].生態(tài)經濟，2016，32（6）：201-204.

[2]? 孫小妮.中國土地利用分類研究[J].山東省農業(yè)管理干部學院學報，2012，29（3）：41-42.

[3]? 榮穎.基于耕地壓力指數的河南省耕地保護與城市化發(fā)展研究[D].鄭州：河南農業(yè)大學，2014：61.

[4]? 黃志斌.人工自然與天然自然璧合：美麗中國的生態(tài)環(huán)境特質[J].自然辯證法研究，2014，30（1）：117-122.