美國國家公園的立法規(guī)制及其啟示

夏云嬌 劉錦

摘 要： 黨的十九大報(bào)告指出，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。相較于發(fā)達(dá)國家，我國在國家公園建設(shè)方面起步較晚，相關(guān)立法也還處于探索期。美國作為世界上最先建立起國家公園體系的國家，不僅確立了保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合的環(huán)保理念，而且形成了一套完整、系統(tǒng)的法律架構(gòu)，充分體現(xiàn)出立法先行性、系統(tǒng)性、公益性、公眾參與性、時(shí)代性等特點(diǎn)。對(duì)美國國家公園的立法歷程、立法內(nèi)容及特征進(jìn)行了梳理，提出了我國國家公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)做到制度建設(shè)和改革同步，充分發(fā)揮國家公園體制建設(shè)的法律指引作用;加強(qiáng)立法統(tǒng)籌和規(guī)劃，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地法律法規(guī)框架體系;做到立法民主，切實(shí)保障國家公園的公益性;實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，增強(qiáng)國家公園法律法規(guī)的實(shí)效性等建議。

關(guān)鍵詞： 國家公園; 立法規(guī)制; 公益性

中圖分類號(hào)： DF712.46;D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.04.016

面對(duì)資源日趨緊張、環(huán)境問題突出、生態(tài)系統(tǒng)破壞的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的十八大站在新的歷史起點(diǎn)上，確立了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念，這是對(duì)以往粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的深刻反思。2013年11月，中共中央提出要“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國家公園體制”，并由此拉開了中國國家公園建設(shè)的序幕。黨的十九大報(bào)告指出，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。美國是世界上最早建立國家公園的國家，而且一直視“國家公園”概念的提出是其對(duì)世界作出的三大貢獻(xiàn)之一，在國家公園的立法及管理方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒。

一、 美國國家公園立法之歷史演進(jìn)

“國家公園”這一概念最早是由美國的藝術(shù)家喬治·卡特琳在1832年的一次旅行中提出來的，當(dāng)時(shí)他認(rèn)為當(dāng)時(shí)美國西部的印第安文化以及野生荒原應(yīng)該由政府劃定區(qū)域并出臺(tái)相關(guān)政策予以恰當(dāng)保護(hù)[1]?，F(xiàn)在一般認(rèn)為，國家公園是國家為了保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，讓人們可以享受更加優(yōu)質(zhì)的自然風(fēng)光，為科學(xué)研究和環(huán)境教育提供完好無損的理想場(chǎng)所，而專門劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。美國在國家公園建設(shè)過程中較早引入了法治工具，構(gòu)建了一套完整的法律體系，為其他國家相關(guān)立法提供了參考。美國國家公園的立法進(jìn)程大致可以分為初始、發(fā)展、完備三個(gè)階段（詳見表1）。

（一） 初始階段（1872年-1916年）

從1872年到1916年，在這四十多年時(shí)間里，美國頒布了兩部重要的法律，分別是1872年3月《關(guān)于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法案》和1916年8月《關(guān)于建立國家公園管理局及相關(guān)目的的法案》。前者促成了世界上第一座國家公園——黃石國家公園的誕生，后者則在內(nèi)政部成立了一個(gè)全國統(tǒng)一的公園管理機(jī)構(gòu)，即國家公園管理局。國會(huì)本想把黃石地區(qū)作為娛樂休閑的特別保留地劃分給其所在的州政府進(jìn)行管理，然而在缺乏資金和發(fā)展前景的情形下，州政府似乎并不感興趣。無奈之下，國會(huì)只能通過立法將其交給內(nèi)政部予以管理，這便是黃石國家公園成立的坎坷歷程。國家公園管理局的誕生是美國民眾及環(huán)保主義者對(duì)美國混亂的公園治理表示不滿并要求改革的結(jié)果，該管理機(jī)構(gòu)的成立，成功地解決了公園管理部門林立的問題，促使國家公園的建設(shè)進(jìn)入了快車道。至此，美國國家公園立法體系業(yè)已基本完成。

（二） 發(fā)展階段（1916年-1970年）

從1916年到1970年，在這五十多年的時(shí)間里美國國家公園的立法不斷具體化，從解決現(xiàn)實(shí)中遇到的新問題出發(fā)，“向深化公園管理，擴(kuò)大管理類別、宣傳環(huán)保理念等方面轉(zhuǎn)移”。[2]在這一階段里，美國相繼出臺(tái)了《管理者關(guān)于過度開發(fā)的決議》、《荒野法》、《國家自然與風(fēng)景河流法》、《國家步道系統(tǒng)法》、《特許經(jīng)營政策法》、《國家環(huán)境政策法》等一系列法律，分別從國家公園的開發(fā)、擴(kuò)大國家公園管理單元和提升環(huán)保理念等方面對(duì)國家公園的管理進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，使得這套法律體系逐步擴(kuò)充，日臻完備，公園管理也都能逐步變得于法有據(jù)，有法可依。

（三） 完備階段（1970年至今）

從1970年至今的這個(gè)時(shí)段，在這個(gè)階段里，世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都開始了國家公園的建設(shè)，他們無一不把目光投向美國。當(dāng)然，在實(shí)際建設(shè)過程中，各個(gè)國家和地區(qū)也會(huì)發(fā)展出適合本國或本地區(qū)的制度設(shè)計(jì)，逐漸傾向于科學(xué)化管理。美國也根據(jù)建設(shè)國家公園系統(tǒng)面臨的一些新的變化和挑戰(zhàn)，汲取境外有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)管理策略積極地加以調(diào)整，出臺(tái)了《一般授權(quán)法案》、《國家公園及娛樂法》、《國家公園綜合管理法》等系列法律，使得各個(gè)公園都有了屬于自己的單獨(dú)立法，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)做了部分調(diào)整，“所以立法的內(nèi)容很有針對(duì)性”[3]，加強(qiáng)了國家公園的環(huán)境保護(hù)。

二、 美國國家公園立法的體系和內(nèi)容

美國國家公園的立法體系主要包含為基礎(chǔ)性法律、一般性法律及部門規(guī)章三個(gè)部分，分別從不同層面對(duì)國家公園的規(guī)劃建設(shè)及管理做出了相關(guān)的規(guī)定，既有上位法里的一般性原則，也有下位法的具體措施，整個(gè)法律體系十分完備。

（一） 國家公園基礎(chǔ)性法律

美國國家公園基礎(chǔ)性法律是指1916年成立國家公園管理局時(shí)制定的《國家公園管理局組織法》和1969年指定的《國家環(huán)境政策法》。這兩部法律成為國家公園管理以及環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性法律，對(duì)國家公園統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)和國家公園的開發(fā)保護(hù)起了根本性的指導(dǎo)作用。

根據(jù)《國家公園管理局組織法》的規(guī)定，設(shè)立國家公園管理局是為了“保護(hù)公園中的風(fēng)景、歷史遺產(chǎn)以及野生動(dòng)植物，并以此種手段和方式為人們提供愉悅并保證他們完好無損，以確保子孫后代的福祉”[5]，這條規(guī)定確立了“保護(hù)性原則”，即建設(shè)國家公園的首要目的是為了保護(hù)環(huán)境而不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然很多人對(duì)該條原則性的規(guī)定提出了質(zhì)疑，認(rèn)為這是“悖論式”的條文，既要求環(huán)境保護(hù)，又給旅游開發(fā)留有缺口。當(dāng)然，這種富有張力的規(guī)定，確為后來公園的管理造成了一些麻煩，但同時(shí)也使得法在適用時(shí)有了更多的解釋空間。

《國家公園管理局組織法》還規(guī)定，國家公園管理局受美國內(nèi)政部直接管理，是“專門負(fù)責(zé)國家公園事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，成為美國國家公園體系的最高行政機(jī)關(guān)”[6]，這就把所有國家公園的管理事務(wù)都交給了一個(gè)行政部門，改變了以往部門林立的局面，既減少了部門之間爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象，也使得國家公園的管理更為高效和標(biāo)準(zhǔn)化。在給國家公園管理局正名的同時(shí)，《組織法》還授予內(nèi)政部長制定規(guī)章制度的權(quán)力，為國家公園管理局發(fā)揮主觀能動(dòng)性提供了授權(quán)，得以將一些粗線條的政策通過具體方案加以落實(shí)。

《組織法》還把以前由林業(yè)局管轄的部分森林公園、陸軍部管轄的一些歷史遺跡和紀(jì)念地、農(nóng)業(yè)部管轄的部分濕地公園都納入到國家公園體系，這樣國家公園管理局所管理的國家公園不僅涉及范圍廣，而且類型多樣。至此，由國家公園管理局管理的國家公園包括國家戰(zhàn)場(chǎng)及歷史遺跡、湖泊海岸、自然風(fēng)景區(qū)、景觀大道、動(dòng)植物保護(hù)區(qū)和部分國家保留地等。除此之外，還有部分“國家野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)”是由漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局管理的，一些允許商業(yè)利用的“國家森林”是由林業(yè)局管理的，而還有部分尚未確權(quán)的國家保留地則由土地管理局管理，國家公園局有時(shí)也會(huì)與這些部分進(jìn)行聯(lián)合治理。

《國家環(huán)境政策法》是美國環(huán)境保護(hù)的基本大法，這部成文法并不僅僅針對(duì)國家公園而制定，它是針對(duì)國家所有的環(huán)境問題而做出的規(guī)定，因而，在適用上國家公園法有規(guī)定的優(yōu)先適用國家公園法的相關(guān)規(guī)定，國家公園法沒有規(guī)定的則適用國家環(huán)境政策法。這部法律的一個(gè)突出亮點(diǎn)在于該法要求所有的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目都要運(yùn)用系統(tǒng)的方法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，不僅促使政府的決策更為科學(xué)，也方便了群眾對(duì)公共決策的有效監(jiān)督。

（二） 國家公園一般性法律

國家公園的一般性法律是指除了基本法之外的其他法律法規(guī)，它們構(gòu)成了國家公園立法體系的主要組成部分。這部分法律一般是從具體方面對(duì)國家公園的管理及保護(hù)做出了具體規(guī)定，其中《國家公園系統(tǒng)授權(quán)法》、《荒野法》、《國家自然與風(fēng)景河流法》、《國家步道系統(tǒng)法》《特許經(jīng)營政策法》則比較典型，它們從縱向和橫向兩個(gè)層面共同構(gòu)成國家公園法的體系，使各方面管理和建設(shè)都有了法律的指導(dǎo)。這些“縱橫交織的法律相互間的協(xié)調(diào)性很強(qiáng)，很少發(fā)生法律沖突”[2]，即使發(fā)生沖突，也可以援引判例或者運(yùn)用法律解釋予以妥善解決。

一般授權(quán)法是國家公園法體系中非常重要的一部分，該法案規(guī)定了國家公園進(jìn)入的標(biāo)準(zhǔn)，通常還會(huì)“明確規(guī)定該國家公園單位的邊界、重要性以及其他適用該國家公園單位的內(nèi)容”，這些規(guī)定有很強(qiáng)的針對(duì)性，它們會(huì)涉及到不同公園的保護(hù)等級(jí)及保護(hù)措施。這樣的制度設(shè)計(jì)，一方面，為已有的和今后要進(jìn)入到該體系中的保護(hù)區(qū)域確立了嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，保證了國家公園環(huán)境保護(hù)的高質(zhì)量，另一方面，在處理實(shí)際問題的時(shí)候，也使得基本法能更好地落實(shí)，增強(qiáng)了法律的實(shí)際操作性。

《荒野法》，顧名思義就是對(duì)原生態(tài)荒野的保護(hù)性法律，該法使得國會(huì)獲得命名聯(lián)邦公有土地為國家原野保護(hù)體系一部分的權(quán)力。也就是說，通過該法獲得命名的荒野即成為國家公園管理局或林業(yè)局或其他管理部門管理的自然保護(hù)區(qū)域，而該區(qū)域?qū)⒉辉偈强梢噪S便利用或是買賣的公有土地了?；囊胺ù_立了成為該法保護(hù)客體的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別為原始性、相當(dāng)?shù)囊?guī)模以及具有科學(xué)研究?jī)r(jià)值。此外，荒野法也對(duì)荒野內(nèi)人類的活動(dòng)作了具體的規(guī)定，如此便將一些有環(huán)保價(jià)值的公有土地納入到國家公園體系之中加以管理和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力。

《國家自然與風(fēng)景河流法》是為了“建立一個(gè)系統(tǒng)，以保護(hù)那些具有杰出的風(fēng)景、休憩、地質(zhì)、野生動(dòng)物、歷史、文化和相似價(jià)值的河流，使其保持自然狀態(tài)”[3]。這部法律顯然是針對(duì)河流所做出的具體性保護(hù)，其實(shí)是在彌補(bǔ)國家公園法的不足，將那些優(yōu)質(zhì)的河流資源也納入到國家公園的保護(hù)體系之中。國家公園法是抽象的基本法，一些措施未必能夠?qū)恿髌鸬匠浞值谋Ｗo(hù)作用，因而自然與風(fēng)景河流法就誕生了。根據(jù)該法，國家獲得對(duì)相關(guān)河流命名的權(quán)力，國家和地方政府也可以共同管理。如果地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)想要在某景觀河上構(gòu)筑水利設(shè)施，而聯(lián)邦政府卻認(rèn)為這會(huì)對(duì)河流環(huán)境構(gòu)成威脅的話，那么聯(lián)邦政府也可以通過購買的方式獲得該河流的所有權(quán)，以避免地方政府在河流保護(hù)方面掣肘。

《國家步道系統(tǒng)法》是指國家對(duì)那些具有旅游價(jià)值的原始性步道采取法律上的保護(hù)，以阻礙人類對(duì)這類步道的破壞。美國是個(gè)崇尚自由的國度，有很多原始性的旅游線路，或許荊棘遍布，或許坎坷難行，但是熱愛自由和野性的美國人認(rèn)為這樣的步道也是一種旅游資源。他們對(duì)此人類的建造活動(dòng)保持高度警惕，因而希望通過法律來杜絕人類的肆意破壞。

《特許經(jīng)營政策法》是為了更好地協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)之間的關(guān)系而出臺(tái)的法律。美國人認(rèn)識(shí)到良好的環(huán)境保護(hù)并非只是劃定區(qū)域禁絕人類的一切活動(dòng)，而是將人類視為整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的一部分，允許對(duì)環(huán)境進(jìn)行無損合理的有限度的開發(fā)利用?！懊绹浅Ｖ匾暟l(fā)揮私營企業(yè)促進(jìn)國家公園體制的作用，為達(dá)到促進(jìn)公共利益的目的，也不避諱私營企業(yè)的盈利和擴(kuò)大聲望的訴求”[7]，因而加以立法，對(duì)適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)建設(shè)提供規(guī)范化的指導(dǎo)，確立了景觀建造的一些良性規(guī)則。

（三） 部門規(guī)章

除了以上列舉的這些法律，美國的國家公園立法體系中還包括了許多部門規(guī)章。部門規(guī)章相對(duì)于成文法而言，更多體現(xiàn)在對(duì)一些程序性事項(xiàng)的規(guī)定上。這些部門規(guī)章同樣具有法律效力，可以成為司法裁決的依據(jù)。如果說國家公園基本法和一般法是實(shí)體法的話，那么部門規(guī)章大體上可以看作是程序法，二者相輔相成，共同致力于國家公園的建設(shè)和保護(hù)。

綜上所述，美國國家公園立法體現(xiàn)了從最初簡(jiǎn)單個(gè)體化保護(hù)到如今全面系統(tǒng)性保護(hù)的過程。在這個(gè)過程中，法律向來都不是一成不變的，隨著社會(huì)的發(fā)展需要會(huì)不斷有新的法律出現(xiàn)，舊的法律被修改，不合時(shí)宜的法律被淘汰。而且法律的著眼點(diǎn)也不單單再是自然環(huán)境的保護(hù)，而是越來越多地融入了文化、種族以及人權(quán)的內(nèi)容，使得整個(gè)法律體系更加豐滿。一般性立法與特殊立法相結(jié)合的模式，使得每個(gè)公園的管理都更加科學(xué)有效。

三、 美國國家公園立法的特征

（一） 先行性

美國社會(huì)有個(gè)共識(shí)，那便是做任何事情都要于法有據(jù)，有法可依。如果沒有法律保障，他們會(huì)盡量推動(dòng)國會(huì)進(jìn)行立法，甚至在這個(gè)過程中，不同的利益集團(tuán)需要斗爭(zhēng)許久，國會(huì)是他們利益訴求的角斗場(chǎng)。美國國家公園的創(chuàng)建以及國家公園管理局的成立也同樣如此，他們力求做到立法先行，如此方可名正言順。

美國并非先有國家公園的存在而后才制定了一系列的法律，而是在思考將以往的“自然保護(hù)區(qū)”①納入國家保護(hù)的過程中先進(jìn)行立法，法律于此不只是應(yīng)激性反應(yīng)的結(jié)果，也會(huì)起到引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。有了國家公園的基礎(chǔ)性法律，對(duì)國家公園的性質(zhì)、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和管理模式加以規(guī)范之后，美國大地上才誕生了眾多的國家公園。國家公園不僅僅是對(duì)以往“自然保護(hù)區(qū)”的改名換姓，而是按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)分后成立的。

（二） 系統(tǒng)性

縱觀美國國家公園的立法體系，可以發(fā)現(xiàn)，國家公園立法從縱向和橫向兩個(gè)層面，將所有的國家公園都納入到了統(tǒng)一的管理之中，有效避免了多頭執(zhí)法的情形?？梢哉f，美國人對(duì)于一件事物的規(guī)范，從來都不吝嗇他們的國會(huì)資源，縱使已經(jīng)有相關(guān)法律，但是一旦出現(xiàn)新的問題，美國人總會(huì)推動(dòng)國家從各個(gè)方面進(jìn)行有效規(guī)制。當(dāng)然，這樣做會(huì)產(chǎn)生一個(gè)后果，那就是法律體系的龐雜化，各種法律對(duì)于同一事物的規(guī)定難免會(huì)有重疊或是交叉。但總的來看，整個(gè)法律體系是系統(tǒng)性的，他們寧愿出現(xiàn)多措并舉的情形，也不愿有問題而無法律支撐的尷尬局面發(fā)生。當(dāng)法律適用產(chǎn)生了沖突，上位法或是判例法會(huì)提供良好的解釋途徑，使得問題大多都能得到妥善解決。

（三） 公益性

美國國家公園從誕生之日起，就在思想理念上確立了它的公益性。首先，在確立國家公園管理局職責(zé)時(shí)，美國人就將國家公園管理機(jī)構(gòu)視為“純正的聯(lián)邦政府的非營利機(jī)構(gòu)”，其主要任務(wù)是“專注于自然文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理，日常開支則由聯(lián)邦政府撥款解決”[8]，因而國家公園大多都是免門票或是低收費(fèi)的，這是國家公園公益性服務(wù)目的的體現(xiàn)。其次，從國家公園的創(chuàng)建之初，美國人就把人們的休憩、游覽以及教育科研的價(jià)值追求納入到國家公園的發(fā)展理念之中，例如《組織法》的解釋性文件“萊恩來信”就提到“國家公園的目的是為了讓人們利用、觀察、保持健康和娛樂，在國家公園中做出的所有影響公眾或私人企業(yè)的決策都必須符合國家利益”[5]。最后，所有進(jìn)入到國家公園體系中的這些保護(hù)性區(qū)域都會(huì)經(jīng)過嚴(yán)格論證，高質(zhì)量無污染的生態(tài)環(huán)境只是其中的一項(xiàng)指標(biāo)，能否為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的游覽、使用或是科研價(jià)值則是另一項(xiàng)重要考察內(nèi)容，這也體現(xiàn)了對(duì)國家公園公益性價(jià)值的要求。

（四） 公眾參與性

國家公園作為一種公共資源，涉及到廣大公民的切身利益，因而在立法時(shí)十分應(yīng)注重吸納公眾意見，保障公眾參與。這種公眾參與性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，法律方案的啟動(dòng)往往是由環(huán)保人士或是環(huán)保組織推動(dòng)的，這些公共群體構(gòu)成了美國家公園建設(shè)的重要力量。在國家公園的立法過程中，政府相關(guān)部門也會(huì)積極聽取環(huán)保人士或是相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh。其二，在法案實(shí)施階段，國家公園法賦予公民監(jiān)督權(quán)，“如果任何美國公民和機(jī)構(gòu)認(rèn)為國家公園管理局的某項(xiàng)行動(dòng)是錯(cuò)誤的，或在應(yīng)該采取行動(dòng)的時(shí)候未采取行動(dòng)”[3]，他們都可以依法對(duì)管理機(jī)構(gòu)提起訴訟，從而敦促管理機(jī)構(gòu)更好地履行職責(zé)。

（五） 時(shí)代性

任何一部法律只有保持其穩(wěn)定性，才能提供給人們一個(gè)相對(duì)確定的預(yù)期，然而它所要調(diào)整的對(duì)象卻總是多變的，實(shí)際情況也往往都是復(fù)雜的。要處理好這個(gè)問題，美國的國家公園立法的適時(shí)性就顯現(xiàn)出來了。一方面，新思維、新理念被人們所接受之后，國家公園立法就不得不做出一些調(diào)整和改變。比如以前的公眾參與只適用于白人社會(huì)，隨著種族平等思想的普及，這種公眾參與的范圍也擴(kuò)及到其他種族。以往在劃定國家公園之后，很多土著居民要么被驅(qū)趕，要么受到嚴(yán)格的限制，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)社會(huì)普遍接受人類是生態(tài)系統(tǒng)一部分的理念后，也開始重視土著居民的生存問題，開始將他們請(qǐng)回來，并通過立法來保障他們的合法權(quán)益。另一方面，當(dāng)越來越多的具有環(huán)保價(jià)值的客體被認(rèn)識(shí)之后，人們開始傾向于將它們納入到國家公園體系中加以保護(hù)，因而國家公園立法已經(jīng)不再單單著眼于最初的自然環(huán)境，還納入了旅游線路、民俗文化、人文景觀等方面的內(nèi)容，國家公園體系也逐漸擴(kuò)容，形成了一個(gè)龐大的保護(hù)系統(tǒng)。這種時(shí)代性不僅反映了人們思想認(rèn)識(shí)的深入，也體現(xiàn)了法的靈活適用性。

四、 美國國家公園立法對(duì)我國相關(guān)立法的啟示

我國國家公園的建設(shè)起步較晚，自2015年起，“福建、湖南、湖北、浙江、北京、吉林等省別開展了國家公園試點(diǎn)建設(shè)，為期三年”[7]。學(xué)習(xí)和借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，有利于將這項(xiàng)建設(shè)工作納入到法治化進(jìn)程之中，做到有法可依，從而發(fā)揮法律的引領(lǐng)與保障作用。

第一，做到制度建設(shè)和改革同步，充分發(fā)揮國家公園體制建設(shè)的法律指引作用。

美國國家公園的建立就是以《國家公園局組織法》為基礎(chǔ)，國會(huì)通過該法在內(nèi)政部成立了統(tǒng)一的國家公園管理機(jī)構(gòu)，明確了國家公園成立的目的、保護(hù)的范圍和措施以及國家公園的加入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而掀開了美國國家公園申創(chuàng)的浪潮。法律不僅具有規(guī)范調(diào)整功能，還有創(chuàng)設(shè)指導(dǎo)功能。我國在建設(shè)國家公園時(shí)，要充分發(fā)揮法的指引作用，真正做到重大改革于法有據(jù)，只有如此，國家公園的建設(shè)及管理就能做到有條不紊。當(dāng)下，應(yīng)結(jié)合《建立國家公園體制總體方案》的重點(diǎn)要求與基本任務(wù)，嚴(yán)格依法設(shè)立國家公園的標(biāo)準(zhǔn)，明確管理體制，界定資源權(quán)屬，籌建多元資金保障機(jī)制，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與等，為保護(hù)國家公園生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性以及可持續(xù)利用，奠定堅(jiān)實(shí)可靠的法律基礎(chǔ)和制度保障。

第二，加強(qiáng)立法統(tǒng)籌和規(guī)劃，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地法律法規(guī)框架體系。

我國現(xiàn)行自然保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等，形成了建設(shè)、國土資源、林業(yè)等多部門分管以及地方管理為主的管理體系，確立了有關(guān)自然保護(hù)地設(shè)立、規(guī)劃、管理等一系列基本制度和相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范，具體涉及《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法規(guī)規(guī)章，在此基礎(chǔ)上重新構(gòu)建有關(guān)國家公園的法律法規(guī)，需要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建一套完整的自然保護(hù)地法律體系。美國已形成全面系統(tǒng)的國家公園立法體系，涉及了公園建設(shè)及管理過程中的各個(gè)方面。相較之下，我國的國家公園立法還有很長的路要走。為了不浪費(fèi)立法資源，在立法之前就應(yīng)該做好統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)已有的保護(hù)性法律法規(guī)分門別類加以整合，重疊的部分要力求統(tǒng)一，缺失的部分要加快立法，及時(shí)補(bǔ)空，對(duì)于可能出現(xiàn)的沖突要具有前瞻性，并設(shè)立對(duì)話機(jī)制，這樣在遇到問題時(shí)，才能有的放矢。

第三，做到立法民主，切實(shí)保障國家公園的公益性。

環(huán)境保護(hù)性立法通常會(huì)涉及到群眾的切身利益，國家公園建設(shè)也關(guān)乎民眾的美好生活。美國國家公園的立法之所以能夠獲得公眾的廣泛認(rèn)可和接受，正是因?yàn)檫@些法律的出臺(tái)是由民間的環(huán)保組織和環(huán)保人士積極推動(dòng)的，而法律草案擬定之后又能夠廣泛地爭(zhēng)取民眾的意見。如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系？如何處理土地權(quán)益問題？如何通過國家公園建設(shè)讓更多的老百姓獲得福利？這都需要公眾積極地參與，提出合理化建議。而美國國家公園立法過程給予我們的經(jīng)驗(yàn)不只是立法該如何與民眾協(xié)商，更重要的是其建立與管理有一個(gè)長期有效的開放通道與機(jī)制，不僅允許民眾參與到國家公園的管理中來，而且讓民眾共享建設(shè)國家公園的成果，以此來增加群眾的獲得感。

第四，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，增強(qiáng)國家公園法律法規(guī)的實(shí)效性。

每個(gè)國家或地區(qū)的傳統(tǒng)文化、政治結(jié)構(gòu)以及環(huán)境問題并不總是相同的，因而如何將粗線條的政策落實(shí)到實(shí)際生活某一方面中就需要我們深思熟慮了。美國國家公園立法采取的是一般性法律與特殊性法律相結(jié)合的方式，即每個(gè)國家公園的建設(shè)和管理除了受一般性法律調(diào)整外，還有一套屬于自己的單獨(dú)立法。這些法律根據(jù)該公園的實(shí)際情況加以補(bǔ)充，因而具有很強(qiáng)的操作性。我國地域遼闊，環(huán)境類型多樣，環(huán)境問題也十分復(fù)雜，因而我們?cè)谶M(jìn)行相關(guān)立法時(shí)也不妨采取這種“一區(qū)一法”的方式，力爭(zhēng)契合每個(gè)園區(qū)的實(shí)際情況，制定出符合地域特點(diǎn)的法律，從而增強(qiáng)法律的可操作性與實(shí)效性。

五、 結(jié) 語

國家公園建設(shè)不單單是劃定一塊區(qū)域，禁絕一切人類活動(dòng)，也不只是求取一筆財(cái)政支持，簡(jiǎn)單地進(jìn)行景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后發(fā)展旅游業(yè)，而是要采取系統(tǒng)而科學(xué)的方法，將自然資源的科學(xué)保護(hù)和合理利用有效地結(jié)合起來，真正讓自然資源發(fā)揮它應(yīng)有的價(jià)值而又不遭致毀滅性的破壞。這種建設(shè)理念并非是個(gè)“悖論”，而是要在自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。要做到這一點(diǎn)，就需要法律從開始就保持它應(yīng)有的理性和高度的警惕，什么該做，什么不該做，這都需要通過立法加以細(xì)致地規(guī)劃，而美國作為在國家公園立法方面有著豐富經(jīng)驗(yàn)的國家，值得學(xué)習(xí)與借鑒。正如十九大中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民所說的，“建設(shè)國家公園的目的是把占全國2%的21.5萬平方公里的國土空間還給大熊貓、東北虎和藏羚羊”。最后，希望我國國家公園立法工作能夠在人與自然和諧共生及推動(dòng)美麗中國建設(shè)過程中起到它應(yīng)有的作用。

注釋：

① 此處的“自然保護(hù)區(qū)”是指以往已經(jīng)受到政府不同部門保護(hù)的自然區(qū)域，包括歷史遺跡和紀(jì)念地，只是未經(jīng)過國會(huì)命名為“國家公園”，國家公園也并非憑空產(chǎn)生。

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（責(zé)任編輯 文 格）

Abstract：Establishing a national park as the main body of the nature reserve system have been proposed in the report of the 19th congress of the Communist Party of China.Compared with developed countries，national park construction started late in our country，the legislation is still beginning.As a pioneer state to set up national park system in the world，the United States not only established the concept combining protection with development in environmental protection，but also formed a complete set of legal framework，which fully reflects the legislative antecedence as well as the systematic，public welfare and public participation，times features.Combing the legislative history of Americas national parks，legislative content and characteristics，this paper proposes that our country national park construction should synchronize the system construction and reform，giving full play to their role as the legal guidelines on national park system construction，strengthen the legislation planning，establishing a national park framework system of laws and regulations as the main body of the natural protected area，achieve the legislative democracy，ensuring the public welfare of the national park，and realize the scientific legislation，enhancing the effect of the laws and regulations on national park.

Key words：national parks; legislative regulation; public interest