治理理論視角下的群租整治研究

謝繁卉

一、群租產(chǎn)生的原因

所謂“群租”，是指多人租住在同一套住房里，這里的“多人”并非指正常意義的多人，而是“一套100多平方米的公寓住了十幾、二十個陌生人，客廳被改裝成三四間，而將這些小房間分隔開來的不過是一層紙板，隔壁房間的打呼聲都能聽得一清二楚”①。這便是現(xiàn)在很多城市群租的正常業(yè)態(tài)。

然而，為什么群租現(xiàn)象會如此普遍？首先，快速城市化進程引發(fā)群租。城市化過程也是人口向城市集中的過程。我國正處在城市化快速發(fā)展的過程中，大量農(nóng)村剩余勞動力和高素質(zhì)人才涌入城市。他們已成為大城市勞動用工的主要來源，人口的流入為這些城市或地區(qū)提供了豐富的勞動力資源并創(chuàng)造了大量財富，但同時也引發(fā)了許多矛盾。住房的供需矛盾便是其中之一，也是群租問題產(chǎn)生的原因之一。外來人員除了要在城市工作，還要在這里居住生活，很多人都是拖家?guī)Э诘脑诔鞘写蚱矗幸徊糠秩丝赡軙诔鞘杏谰镁幼?，但他們的居住問題在城市規(guī)劃之初并未考慮到 ②，導(dǎo)致住房需求多而供給少的矛盾現(xiàn)象。在北京、上海、廣州和深圳這些城市外來人口集聚的一線城市，房價一直不斷攀升。然而，上漲的不只是住房，租房價格也在供給小于需求的情況下不斷上漲，低收入群體為了省錢，便產(chǎn)生了群租現(xiàn)象。其次，“二房東”對利益的追逐是加劇群租蔓延的關(guān)鍵因素。群租房出租人，其實很多是“二房東”，

為追求經(jīng)濟效益最大化，對房屋本身結(jié)構(gòu)和布局作一定改動，通過打隔斷等方式盡可能擴大使用面積，多接受租住人員，有的甚至將廚房、衛(wèi)生間、陽臺都分割成小房間，屬于非正常的居住形式。這種空間布局降低了居住成員之間對外來陌生人員進行監(jiān)視的程度，形成防范的空間死角③ 。這樣做的直接動力是單租與分租的價格差。假設(shè)一套80平方米的房子整體租下來的租金為 4200元，而二房東把房子分成6個小間，以每間1400元的租金租出去，可獲得8400元的租金，扣除付給房東的4200元租金，凈賺4200元，如果多租幾套，利潤是相當(dāng)可觀的。在這種巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，房屋租賃市場一片混亂，群租現(xiàn)象普遍，常常引發(fā)諸如消防安全、居住安全等隱患。

在此情況下，群租在政府想方設(shè)法整治的態(tài)勢下依然不斷回潮，成為城市公共管理問題的頑疾。

二、治理理論視角：多元主體共同治理群租

1.治理理論核心觀點

俞可平認(rèn)為：“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公眾利益。所以，治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式。”④由此可以看出，治理的主體是指“官方的或民間的公共管理組織”，即強調(diào)的不只是政府作為治理的主體，市場、社會都可以成為治理的主體，強調(diào)多主體的治理方式。治理理論認(rèn)為治理的主體是多元的，方式可以是參與式的等一系列新的觀點，并且要求依靠多元主體的相互影響和有效互動來實現(xiàn)社會資源的合理配置和高效管理 ⑤。在此模式下，政府角色發(fā)生了很大變化，不再是治理公共問題的唯一主體，而轉(zhuǎn)向整合各種資源，允許各種組織參與社會公共事業(yè)的管理，政府成為公共管理的催化者。所以，群租作為公共管理問題，需要運用治理理念去解決，實現(xiàn)治理主體多元化。

2.群租治理主體多元化

（1）政府：由治理的劃槳者到整合資源的掌舵者

治理理論是在政府失效和市場失靈的情況下興起的，認(rèn)為國家與市場的作用和能力都是有限的。在管理社會共同事務(wù)，提供公共管理方面存在著多個中心，應(yīng)提倡通過平等協(xié)商與合作達到協(xié)調(diào)，國家、市場和公民社會組織之間在職能上是一種相互補充和彼此合作的關(guān)系，應(yīng)倡導(dǎo)自治組織和社會的形成和社會自律自治，減少政府不必要地干預(yù)，由單一中心獨挑重任變?yōu)槠降葏f(xié)商的伙伴關(guān)系⑥。所以，社會治理應(yīng)該向著政府、市場和社會多元主體參與的模式努力。在此理論倡導(dǎo)下，政府不再是治理公共問題的唯一主體，而只是治理主體的一員，是把握方向、提供服務(wù)的治理主體，即承擔(dān)的是掌舵而非劃槳的職能。

群租整治一直是個難題，單靠政府的力量難以消解，往往會出現(xiàn)整治結(jié)束后卷土重來的怪象。群租問題從本質(zhì)上來講是公共管理問題，但其產(chǎn)生的根源是住房租賃市場供需出現(xiàn)鴻溝所致，是資源配置問題，所以，市場應(yīng)該在這里發(fā)揮主導(dǎo)作用，而不是政府單方面的利用執(zhí)法資源取締群租，況且，政府一直在試圖取締但始終無法達到取締的目的。如此，政府需要轉(zhuǎn)變治理理念，不做直接治理的劃槳者，可以利用自身的優(yōu)勢整合社會、市場的各方資源來共同治理群租，把握好取締群租的大方向，做好舵手，發(fā)揮公共服務(wù)和市場監(jiān)管職能。

（2）社區(qū)及其組織：參與公共事務(wù)治理，供給共享空間，倡導(dǎo)居民自治

治理主體多元化，社區(qū)及其自治組織是不可或缺的治理主體。一直以來，雖然社區(qū)存在很多社會團體、自治機構(gòu)，但是實踐中，街鎮(zhèn)一級政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中一般都有類似社區(qū)管理辦公室的科室，從人力、物力、財力方面對社區(qū)及其組織進行“控制”。因此，社區(qū)對政府及其派出機關(guān)是全方位依賴，他們和政府之間的關(guān)系并非相對獨立的關(guān)系，而是政府自上而下控制社區(qū)與社區(qū)單方面依附政府的關(guān)系。在政府及其派出機構(gòu)不斷

“指導(dǎo)”社區(qū)工作，要求其承擔(dān)政府職能的環(huán)境下，社區(qū)的獨立性和自治性、群眾性受到限制，社區(qū)及其自治組織成為基層政權(quán)組織及其派出機構(gòu)的“附屬物”。

在治理理論的設(shè)想中，社區(qū)自治需要形成政府、社區(qū)組織、社區(qū)單位、非政府組織及社區(qū)成員的多元互動網(wǎng)絡(luò)，而非行政依賴。在政府把職能真正定位在整合資源和市場監(jiān)管的前提下，社區(qū)也需要發(fā)揮其自治和服務(wù)功能，為社區(qū)居民提供共享空間，在硬件設(shè)施和軟件資源上都給予支持，營造自治氛圍，鼓勵居民根據(jù)自己需要設(shè)計活動，為本地居民與外來租客搭建交流平臺，使其生活在有溫度的社區(qū)里，感受到社區(qū)的溫度。

（3）企業(yè)：發(fā)揮競爭優(yōu)勢，市場化取締群租，承擔(dān)社會責(zé)任

在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中引入市場競爭模式，這一直是學(xué)術(shù)界討論的焦點。企業(yè)作為市場的重要組成部分，在某些可以市場化的公共服務(wù)中（準(zhǔn)公共物品或混合公共物品）承擔(dān)著重要角色。通過競爭，企業(yè)的成本意識增強，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的動力增加。但競爭不是放任自流的東西，奧斯本認(rèn)為不經(jīng)規(guī)范的競爭可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題 ⑦，群租的產(chǎn)生在某種程度上便是競爭不規(guī)范所致。因此，政府需要通過公共政策規(guī)范競爭模式，這是政府在競爭中的宏觀規(guī)制責(zé)任。在此情況下，企業(yè)便可以發(fā)揮自身的競爭優(yōu)勢，例如采用精細(xì)化的管理方式、提供智能服務(wù)、講究效率等，在此情況下，以市場化的方式解決“蟻族”住房問題，承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任。

在此理論推演下，群租治理呈現(xiàn)出“政府整合資源，做好公共服務(wù)與市場監(jiān)管，承擔(dān)掌舵而非劃槳的角色；社區(qū)組織參與公共事務(wù)治理，供給共享空間，倡導(dǎo)居民自治；企業(yè)發(fā)揮競爭優(yōu)勢，以市場化方式取締群租，承擔(dān)社會責(zé)任”的多元共治狀態(tài)。

三、T鎮(zhèn)治理群租經(jīng)驗——代理經(jīng)租模式

1.T鎮(zhèn)基本情況

T鎮(zhèn)是浦東新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的四個新市鎮(zhèn)之一，于2000年4月由原T鎮(zhèn)與原W港鎮(zhèn)合并而成。地處浦東新區(qū)腹部，南鄰迪士尼樂園，北鄰金橋開發(fā)片區(qū)，西接張江科學(xué)城，東鄰航空城。轄區(qū)面積32.16平方公里，下轄17個村、20個居委會。2016年，該鎮(zhèn)稅收收入45.95億元，財政收入14.43億元。并且，2017年1-7月，稅收收入已經(jīng)達到28.48億元，地方財政收入為7.37億元，完成工業(yè)總產(chǎn)值25.82億元，固定資產(chǎn)投資40.14億元，引進內(nèi)資累計注冊資金16.11億元，注冊企業(yè)264家，實到外資累計完成2605.2萬美元。憑借其得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和平穩(wěn)發(fā)展的經(jīng)濟態(tài)勢，吸引了大量外來人口。目前，T鎮(zhèn)實有人口14.8萬，其中戶籍人口4.22萬，外來人口超過10萬人，本地人口與外來人口呈現(xiàn)超過1：2的比例現(xiàn)象，人口“倒

掛”現(xiàn)象明顯，并且呈現(xiàn)出“大聚居，多層次，多群體”的特點，即外來人口主要居住于動遷小區(qū)，社會各階層的人員都有，國內(nèi)外人士皆有。外來人口的集中、快速、無序涌入，加之區(qū)域房價居高不下，催生和助長了鎮(zhèn)域內(nèi)群租房市場，群租現(xiàn)象突出⑧。 群租在一輪又一輪的整治中并未削減態(tài)勢，反而愈演愈烈。

2.T鎮(zhèn)治理群租經(jīng)驗——代理經(jīng)租模式

所謂“代理經(jīng)租模式”，是指公共租賃住房運營機構(gòu)等社會專業(yè)機構(gòu)收儲社會閑置房源，開展居住房屋代理經(jīng)租業(yè)務(wù)，通過政府的補貼，穩(wěn)定地向社會低收入群體提供低于市場租金價格的租賃房屋業(yè)務(wù)，從根本上改善“群租”問題 ⑨。2014年，T鎮(zhèn)開始探索代理經(jīng)租模式，但此模式并非T鎮(zhèn)首創(chuàng)，早在香港就有先例，內(nèi)地不少地方也在積極探索，上海市率先試點。2013年上海兩會期間，多名市人大代表提出，可以嘗試通過盤活居民動遷房等存量房源，納入政府公租房范疇，以緩解

“夾心層”的租房難問題 ⑩。實際上，在2012年，上海市長寧區(qū)已經(jīng)在新涇北苑居民小區(qū)進行試點，向動遷安置居民代租富余房源，作為公租房長期使用，由長寧區(qū)公租房運營公司牽頭負(fù)責(zé)該部分公租房的收儲、運管等工作。這部分房源主要承租對象以企業(yè)為單位，重點面向長寧區(qū)航空服務(wù)、高端物流等重點產(chǎn)業(yè)和臨空園區(qū)重點企業(yè)。2013年8月，上海市嘉定區(qū)公租房公司也開始試點盤活區(qū)內(nèi)閑置房源，將安亭新鎮(zhèn)安禮路 58弄106套房源，配租給上海國際汽車城產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀人

才。T鎮(zhèn)通過引入社會專業(yè)租賃公司——唐巢、唐青公司，把群租整治由原來的政府單方面取締向統(tǒng)籌行政、經(jīng)濟、科技、法治、自治等手段綜合治理轉(zhuǎn)變，變堵為疏治理群租。

（1）政府：整合社會資源，當(dāng)好舵手，做好公共服務(wù)與市場監(jiān)管

“群租”問題本質(zhì)上是社會問題，僅僅通過行政執(zhí)法的手段是不可能根治這一現(xiàn)象的。以往政府總是將工作重心放在“整治”上，很少從問題產(chǎn)生的社會根源出發(fā)解決問題，而代理經(jīng)租業(yè)務(wù)模式在這一方面邁進了一大步。

第一，經(jīng)過深入的調(diào)研，鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)其轄區(qū)內(nèi)人才公寓緊缺和大量動遷房閑置現(xiàn)象同時存在，如動遷房唐豐苑僅有三分之一的房子自住，近三分之二閑置、出租。而毗鄰的園區(qū)公租房無法滿足人才居住需求，大量人口外溢到T鎮(zhèn)居住，供需矛盾導(dǎo)致群租屢禁不止，居民反應(yīng)強烈。如何解決這種供需矛盾，解決園區(qū)外溢群體的住房問題，從源頭上整治群租，困擾著T鎮(zhèn)政府。第二，在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，T鎮(zhèn)積極探索代理經(jīng)租模式并做好市場監(jiān)管。通過反復(fù)協(xié)商與談判，并且為了避免市場壟斷和政府直接運作代理經(jīng)租公司可能帶來的一系列問題，鎮(zhèn)政府引入唐巢和唐青兩家社會租賃公司，引入兩家企業(yè)也可以在市場上存在競爭，防止壟斷。根據(jù)代理經(jīng)租的相關(guān)要求，與經(jīng)租公司簽訂合同，做好房源產(chǎn)權(quán)、房源結(jié)構(gòu)及裝修配置、承租年限等方面的規(guī)定，做好市場監(jiān)管。第三，完善周邊設(shè)施，做好公共服務(wù)。首先是完善生活配套，鎮(zhèn)政府提供了1300平方米的社區(qū)活動室、220平方米的商鋪和2000平方米的商業(yè)用房，協(xié)同代理經(jīng)租公司引進餐飲、洗衣、超市等生活配套設(shè)施。其次，完善交通配套，通過與區(qū)職能部門協(xié)商，在地鐵與小區(qū)間設(shè)立專門公交，方便租客上下班。

（2）社區(qū)及其組織：居民（包括租客）自治，提升公共服務(wù)獲得感

在多元共治的狀態(tài)下，社區(qū)要發(fā)揮好引導(dǎo)作用，鼓勵居民自治。社區(qū)要為居民提供公共空間，以居民需求為導(dǎo)向，讓居民自己來設(shè)計需要使用的場地，需要組建什么樣的團隊，需要開展什么樣的活動。在代理經(jīng)租模式開展效果最好的社區(qū)居委會，設(shè)置有志愿者活動室、青年之家、健身房、臺球房、婦女之家、才藝展示室及多功能廳等共享空間。如此，租客在周末休息日，可以來到青年之間交友聊天，去健身房鍛煉身體，已婚婦女還可以到婦女之家談?wù)勑?、聊聊家常。這樣一來，既可以將本地居民與外來租客融合在一起，又可以讓休息日不至于無聊到無事可干。而且，居住出租房屋的大多是周邊園區(qū)的白領(lǐng)，他們對社團活動和志愿服務(wù)都很感興趣，先后建立了書法、國畫、太極拳、夜跑等9支社區(qū)團隊和平安志愿者、愛國衛(wèi)生志愿者、知心大嫂志愿者、文明創(chuàng)建志愿者等4支志愿者隊伍。

（3）企業(yè)：發(fā)揮自身管理優(yōu)勢，實現(xiàn)“五化”與“四

贏”

代理經(jīng)租公司在政府搭建平臺的情況下，管理實現(xiàn)“四化”。第一，實行市場化收房。與業(yè)主簽訂6年的長期合同，承諾租期內(nèi)無論房屋出租與否，租金每月按時到賬，房東收益穩(wěn)定、企業(yè)收房數(shù)量有保障，房源分布區(qū)域比較廣。第二，采用標(biāo)準(zhǔn)化裝修。在與鎮(zhèn)政府等相關(guān)職能部門的反復(fù)探討下，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，采用“X+1”模式精裝修，在原來房屋結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上把客廳隔開，多裝修出一個單間，即原來是三室一廳的房間，裝修后是四個房間，客廳相應(yīng)變小。采用精裝修的模式，租客可以拎包入住。第三，規(guī)范化出租。一方面，通過和區(qū)域內(nèi)公司管理層取得聯(lián)系，說服他們新員工前來租賃住房，保障租房群體信息的真實性；另一方面，通過智能化的App審核模式，讓租客上傳相關(guān)信息，企業(yè)審核。通過雙管齊下的方式，杜絕群租亂租，給租客舒心、給政府安心。第四，系統(tǒng)化管理。發(fā)揮技術(shù)管理的優(yōu)勢，多平臺多渠道的實行智能化管理。例如，所有房間均安裝智能鎖，用戶用手機便可開門；另外，所有需求均可在手機App上提出，公司會在后臺及時查看。第五，實行人性化服務(wù)。為了提高服務(wù)質(zhì)量，公司專門安排保潔人員定期打掃公共區(qū)域，定期進行安全檢查，安排交友活動等。并且，代理經(jīng)租公司舉辦的交友活動，牽手率相當(dāng)高，因為他們根據(jù)租戶入住時的信息統(tǒng)計，在后臺篩選出條件相符的單身青年參與活動，一見鐘情的概論很高。

在此模式下運行，業(yè)主、租客、政府和企業(yè)實現(xiàn)了“四贏”局面。第一，業(yè)主贏得穩(wěn)定收益。對于業(yè)主來說，企業(yè)不會像二房東那樣拖欠租金，收益是穩(wěn)定的；也不用擔(dān)心房屋結(jié)構(gòu)被篡改而產(chǎn)生的安全問題等。第二，租客贏得舒適居住環(huán)境和增值服務(wù)。對于租客來講，不用再去忍受“群租”的惡劣居住環(huán)境和頻頻申請人才公寓而排不上號的苦惱，代之以舒適的居住環(huán)境和貼心的增值服務(wù)。第三，政府贏得群租整治好結(jié)果。在政府層面，可以和企業(yè)資源共享，利用企業(yè)的大數(shù)據(jù)管理租戶。整合社會資源使治理群租變堵為疏，從根源上解決問題，還有利于區(qū)域內(nèi)人才的引進。第四，企業(yè)贏得長遠(yuǎn)利益。對于企業(yè)來講，雖然短期內(nèi)可能要承受投入多、收益少的壓力，但從長遠(yuǎn)來看，可以樹立品牌形象、創(chuàng)造企業(yè)價值、引領(lǐng)行業(yè)變革。唐巢公司負(fù)責(zé)人說最初一年開拓市場的時候比較困難，因為裝修需要花費時間，但在此期間依然要按照合同規(guī)定付給業(yè)主租金。但政府協(xié)助解決了融資難問題。現(xiàn)在，市場已經(jīng)鋪開，前期收儲的5000余套住房已經(jīng)全部租出去，在微薄利潤的狀況有量的支撐，實現(xiàn)薄利多銷，已經(jīng)開始回本，預(yù)計第四年會有收益。

通過這樣的管理優(yōu)勢和服務(wù)態(tài)度，在經(jīng)租房價格只比市場上的“群租”貴100-200元的情況下，租客更加傾向于選擇住宿條件舒適、住房安全有保證、有更多增值服務(wù)的經(jīng)租房。通過政府、社區(qū)和企業(yè)的共同努力，T鎮(zhèn)的群租治理、助力人才引進取得成效，現(xiàn)已經(jīng)創(chuàng)建2個無群租小區(qū)，其他社區(qū)群租現(xiàn)象也大大改善。

四、結(jié)語

隨著城市化的不斷發(fā)展，外來人口不斷涌入城市，他們在為城市發(fā)展做出貢獻的同時也帶來一系列問題，群租問題便是其中之一。群租問題作為城市公共管理問題，需要治理理論的指導(dǎo)。治理理論強調(diào)治理主體多元化，要求政府由劃槳者變?yōu)檎贫嬲?、社會組織參與公共事務(wù)治理、企業(yè)承擔(dān)起社會責(zé)任等多元主體都要發(fā)揮作用，再也不是政府單方面彈琴。

代理經(jīng)租模式是個新事物，在中國成長和發(fā)展的時間并不長。并且，在把其引入公租房和社會治理時，一直備受爭議和質(zhì)疑。但是，筆者認(rèn)為，將理論上的治理主體多元化和實踐中的代理經(jīng)租模式結(jié)合起來考慮，這是一種創(chuàng)新社會治理的方式。T鎮(zhèn)引入代理經(jīng)租模式、整合各方資源、調(diào)動多元主體積極性共同參與群租整治的經(jīng)驗證明，市場化的企業(yè)作為實施代理經(jīng)租業(yè)務(wù)的主體是有其先天優(yōu)勢的，可以實現(xiàn)業(yè)主、租客、政府和企業(yè)的“四贏”局面。

注釋：

①上海大學(xué)城市經(jīng)營研究中心，上海大學(xué)房地產(chǎn)學(xué)院明泉地產(chǎn)工作室：《長期住房價格波動比較研究》，中國建筑工業(yè)出版社，2007年版。

②鄒瑩瑩：《我國城市群租現(xiàn)象分析及治理對策研究》，《理論導(dǎo)報》2009年第7期。

③王淑榮：《出租房屋“群租”現(xiàn)象治理的思考》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第6期。

④俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。

⑤童建勇：《治理理論視野下城市社區(qū)自治問題研究》，廣西大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

⑥劉嫻靜：《城市社區(qū)多元權(quán)力主體的和諧治理——以治理理論為分析范式》，《社會研究》2013年第30期。

⑦丁煌：《西方行政學(xué)說史》，武漢大學(xué)出版社，2014年版，第378頁。

⑧張波：《代理經(jīng)租型公租房的運行背景、實踐經(jīng)驗與價值意蘊——基于上海T鎮(zhèn)的實踐考察》，《求實》2017年第3期。

⑨湯容濱：《執(zhí)法資源整合下的“群租”治理新思路》，《上海房地》2014年第12期。

⑩宋寧華：《緩解“夾心層”租房難代表建議公租房試水“收編”居民富余房》，網(wǎng)址： http： // shanghai. xinmin.cn / xmsz/2013/01/30/18440586. html，2013年1月30日。

李海濤：《代理經(jīng)租型公租房運營模式的思考與建議——基于上海長寧、嘉定兩區(qū)的公租房試點》，《現(xiàn)代城市研究》2015年第5期。

（作者系上海市青少年校外活動營地—東方綠舟教師）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>