京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)研究

張光磊 史京嬌

摘要：京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化是國家為平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)華北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展做出的重要舉措。河北在京津冀區(qū)域一體化中的定位為重要的工業(yè)中心，這就決定了河北省在未來必定會承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重任。同時社會對于生態(tài)環(huán)境的關(guān)注越來越凸顯，人民群眾對于青山綠水的呼吁日益迫切。因此，對于在京津冀區(qū)域一體化來說重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，通過構(gòu)建完善的法律體系促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，這對于京津冀區(qū)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展有著積極的意義。文章在此立足于京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化中河北省的定位，分析了在這一過程中生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)建設(shè)。最后寄希望通過文章的分析和研究，旨在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化順利實現(xiàn)的進(jìn)程中，將三地生態(tài)環(huán)境治理的法律規(guī)制有效整合，力圖勾勒出適用京津冀三地的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)制框架。

關(guān)鍵詞：京津冀一體化;生態(tài)環(huán)境法規(guī);經(jīng)濟一體化

京津冀一體化是2014年國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提出的，其目標(biāo)旨在促進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)和京津冀地區(qū)的經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化實施以來地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大的進(jìn)步，河北更是由于承接北京、天津的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移獲益匪淺。但是在發(fā)展的過程中也存在著一些問題需要我們重視，這突出的表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境問題及其法律體系的構(gòu)建。特別是京津冀地區(qū)重工業(yè)和制造業(yè)相對較為發(fā)達(dá)，這也使得相關(guān)的水污染、大氣污染等更加的嚴(yán)重。因此，京津冀三地政府相繼推出了《北京市大氣污染條例》、《北京市水污染防治條例》、《天津市水污染防治條例》、《河北省大氣污染防治條例》、《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》等系列條例，同時三地共同協(xié)作一道構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機制。這充分的說明了政府對于京津冀一體化進(jìn)程中環(huán)境保護(hù)的關(guān)注，同時也凸顯出法律法規(guī)在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面的價值。

一、京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

（一）京津冀一體化過程中大氣污染現(xiàn)狀分析

重工業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)是京津冀區(qū)域經(jīng)濟的重要構(gòu)成要素，但是其也是導(dǎo)致大氣污染的重要元兇。2018年以來三地政府對火電、鋼鐵、化工以及能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，要求設(shè)置相關(guān)的污染氣體排放閾值、進(jìn)行密閉運輸、系統(tǒng)收集等。上述措施的實施一定程度上減少了企業(yè)的排放，但是其并沒有根本上解決大氣污染的問題。京津冀地區(qū)的化工企業(yè)、能源企業(yè)、鋼鐵企業(yè)、水泥企業(yè)等技術(shù)改造進(jìn)程滯后，企業(yè)管理層的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識相對較為滯后，這都凸顯出京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化大氣污染治理現(xiàn)狀的嚴(yán)峻，也更加要求政府相關(guān)部門必須要建立完善的法律體系，進(jìn)而使得京津冀環(huán)境保護(hù)落實的更加徹底，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到顯著的改善。

同時京津冀地區(qū)的大氣污染成為了近年來的社會熱點話題，“十面霾伏”、“霧鎖圍城”等標(biāo)題常見于報端，以霧霾為代表的空氣污染成為了京津冀地區(qū)面臨的重要生態(tài)問題。從相關(guān)部門發(fā)表的2018年78個重要城市的大氣污染監(jiān)測數(shù)據(jù)看，京津冀城市大氣污染已經(jīng)成為了該地區(qū)重要的生態(tài)問題。這一問題的產(chǎn)生和當(dāng)?shù)刂毓I(yè)、化工產(chǎn)業(yè)以及鋼鐵產(chǎn)業(yè)等密切相關(guān)，這些地方性的支柱產(chǎn)業(yè)盡管在過去為地方的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加速調(diào)整的今天，這些落后的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)為地方發(fā)展帶來了巨大的痛苦，其產(chǎn)生的大量二氧化碳、顆粒物等排放極大的污染了空氣，同時也對人民群眾的身體健康帶來了巨大的隱患。

（二）京津冀一體化進(jìn)程中水污染的現(xiàn)狀分析

除了上述的空氣污染以外京津冀地區(qū)最大的生態(tài)污染就是水資源的污染。從地理位置的角度來看，京津冀地區(qū)位于處于溫帶半濕潤半干旱季風(fēng)氣候區(qū)，這一氣候類型的顯著特征就是降水量相對的比較少，而京津冀地區(qū)主要以大中重工業(yè)城市為主，進(jìn)而使得當(dāng)?shù)氐乃Y源匱乏現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)的資料顯示京津冀地區(qū)的人均水量僅為286立方米，這嚴(yán)重低于國際標(biāo)準(zhǔn)的500立方米極度缺水標(biāo)準(zhǔn)，而河北地區(qū)的人均水量僅為全國的七分之一。同時由于這一地區(qū)的重工業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)相對較為發(fā)達(dá)，這類工業(yè)的耗水量相對較大且污染嚴(yán)重，這就使得京津冀地區(qū)的水資源更加的匱乏，同時污染的水資源也會使得當(dāng)?shù)氐娜罕姷慕】得媾R威脅。

其次，京津冀地處我國華北地區(qū)，是我國水資源重度匱乏的區(qū)域。在過往的幾十年政府通過南水北調(diào)等工程緩建當(dāng)?shù)氐挠盟o張，但是由于京津冀地區(qū)重工業(yè)相對較為發(fā)達(dá)，這使得該區(qū)域的用水緊張局面依然沒有得到緩建。同時由于河北等地區(qū)大力發(fā)展水泥、化工、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)，這使得當(dāng)?shù)氐乃Y源被極大的污染，這使得我們不得不重點關(guān)注當(dāng)?shù)氐乃廴締栴}。據(jù)相關(guān)資料顯示，京津冀區(qū)域的水源劣五水質(zhì)比例居全國前列，這充分說明了該區(qū)域水污染情況的嚴(yán)峻。因此，對于當(dāng)?shù)卣畞碚f如何加強企業(yè)排污管理，最大程度上改善當(dāng)?shù)氐乃促|(zhì)量，進(jìn)而增加京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，這成為京津冀區(qū)域進(jìn)一步面臨的重要難題。

（三）京津冀一體化進(jìn)程中生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)機制發(fā)展現(xiàn)狀分析

建立完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機制，這對于京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著重要價值。為此，京津冀三地政府通力合作積極研究相關(guān)的保護(hù)機制，進(jìn)而配合國家相關(guān)部門制定相關(guān)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。特別是積極推進(jìn)治理京津冀三地空氣質(zhì)量檢測數(shù)據(jù)共享機制，推進(jìn)區(qū)域重污染天氣預(yù)警、會商及應(yīng)急聯(lián)動，建立完善相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金等已經(jīng)取得了顯著的成效。但是由于三地的社會經(jīng)濟發(fā)展階段不同，這使得三地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面難以建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，特別是對于工業(yè)產(chǎn)業(yè)相對較為發(fā)達(dá)，而社會經(jīng)濟整體發(fā)展相對滯后的區(qū)域，實施嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機制困難較大。因此，對于京津冀三地來說如何平衡經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，這成為了當(dāng)?shù)卣坏貌幻媾R的難題。

（四）京津冀一體化進(jìn)程中生態(tài)保護(hù)法律建設(shè)現(xiàn)狀分析

法律法規(guī)是京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程中環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)，只有構(gòu)建完善的法律法規(guī)才可以為區(qū)域環(huán)境保護(hù)提供重要的基石。中央政府和三地政府也意識到環(huán)境保護(hù)法律構(gòu)建的重大意義，因此相繼出臺了《北京市大氣污染條例》、《北京市水污染防治條例》、《天津市水污染防治條例》、《河北省大氣污染防治條例》、《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》等系列條例，這些為京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了良好的基礎(chǔ)。但是我們也不得不認(rèn)識到其在法律建設(shè)方面依然滯后，特別是京津冀三地政府在建立統(tǒng)一的法律法規(guī)方面進(jìn)展緩慢。因此，對于京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)來說，構(gòu)建和完善相關(guān)的法律法規(guī)保護(hù)機制這對于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)意義重大，也需要京津冀三地政府采取共同措施推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的落實。

二、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設(shè)存在的問題分析

綜合上述的分析可以發(fā)現(xiàn)，在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的過程中，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為了限制該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。而法制建設(shè)由于其具有的良好教育作用、強制作用，這也使得當(dāng)?shù)卣畬ι鷳B(tài)環(huán)境法制建設(shè)高度重視。但是由于各方面因素的影響和作用，京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)還存在著一些問題需要解決，具體分析如下。

（一）缺乏統(tǒng)一的法制環(huán)境

京津冀地區(qū)在生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域協(xié)作治理方面缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，這成為阻礙京津冀三地有關(guān)部門有效合作治理得以實現(xiàn)的原因之一。截至目前為止，我國的法治建設(shè)雖然取得巨大的進(jìn)步，但是在政府間合作以及協(xié)調(diào)方面的法治還較為欠缺。特別是正對政府間橫向合作的法律建設(shè)相對滯后，其次立法過度注重立法本身，忽視了相關(guān)法律實施的實際環(huán)境，這也極大的限制了河北、北京、天津三地政府關(guān)于生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)的協(xié)作。其次，京津冀三地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律方面存在著較大的差異，這也使得地方政府在協(xié)調(diào)的過程中困難重重。例如，我國最新修訂的《大氣污染防治法》審議通過之后，北京天津先后修訂通過了各市的《大氣污染防治條例》，隨后，河北省也審議修訂了的《大氣污染防治條例》，然而經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)，這三地的大氣污染防治條例雖然均相互呼應(yīng)了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同條款，然而其內(nèi)容方面仍存在許多相互矛盾的地方，如規(guī)定大氣污染物總量排放控制的條款中，三地在污染物排放總量控制的種類、標(biāo)準(zhǔn)濃度、方式等涉及到具體實施環(huán)節(jié)的內(nèi)容上有較多的差異。導(dǎo)致上述差異的重要原因就是三地經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，北京、天津經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)較為嚴(yán)格，但是河北省經(jīng)濟社會發(fā)展較為滯后，其難以以北京、天津的標(biāo)準(zhǔn)實施相關(guān)的法律。

（二）缺乏完善的生態(tài)補償機制

我國《環(huán)保法》第三章第二十一條規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補償制度。但是由于各方面因素的限制和影響，我國在相關(guān)補償機制的建設(shè)方面還是較為滯后。我國關(guān)于這個方面的缺乏完善法律法規(guī)和配套的證詞，生態(tài)補償機制還不健全。就京津冀地區(qū)來說，多年來河北省為北京、天津地區(qū)提供了大量的水資源，但其相應(yīng)的生態(tài)補償機制卻不到位，也缺乏符合市場規(guī)律的經(jīng)濟，這加劇了上下游之間的經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的矛盾。同時，相關(guān)的生態(tài)補償缺乏長期明確的保障機制，具有較強的隨意性。水資源的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一個長期的綜合性系統(tǒng)工程，河北省各地尤其是張家口和承德為此做出了突出的貢獻(xiàn)，盡管在過去幾年北京、天津確實給河北省做出了一定的經(jīng)濟補償，但是這部分補償和環(huán)境保護(hù)的投入相比是不成比例的，同時很多補償并不是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)的名義給出的，這使得地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性遭受打擊。

（三）缺乏有效的協(xié)調(diào)合作組織機制

京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化是一個跨區(qū)域的合作，這就需要一個完善的跨區(qū)域合作組織機構(gòu)，更加需要科學(xué)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織機制。面對京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中面臨的共同問題，三地政府應(yīng)該共同的面對和解決并且大力發(fā)揮社會團(tuán)體等非政府機構(gòu)的作用，共同為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理盡一份力。但就目前的發(fā)展來看還存在著一些問題，首先是缺乏制度化的機制和組織?，F(xiàn)存的跨區(qū)域政府間合作大多仍停留在召開各種會議的層面，推動地方間的合作主要依靠政府官員會議的協(xié)商，這不利于跨區(qū)域環(huán)境合作的長期互動和發(fā)展。其次是在信息共享方面缺乏溝通。信息是合作各方有效溝通和相互信任的橋梁和紐帶，缺乏信息共享，會使得各方間難以達(dá)到充分的信任，使各地的信息無法得以充分整合，不利于整個區(qū)域信息的采集和分析，阻礙了協(xié)同治理的一系列發(fā)展。綜上分析可以發(fā)現(xiàn)，在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中協(xié)調(diào)機制的作用并沒有完全凸顯，這需要當(dāng)?shù)卣M(jìn)一步完善協(xié)調(diào)合作組織機制。

三、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設(shè)途徑分析

（一）加強立法合作

京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展的一體化，同時也需要立法、法律等方面的一體化。京津冀三地立法合作面臨的首要問題就是利益的協(xié)調(diào)，在這一過程中北京、河北、天津的利益必然是不一致的，這就需要三地政府一同協(xié)調(diào)和解決相關(guān)的利益沖突。立法和修改需要因地制宜因時制宜，因此一個相互適應(yīng)、支撐、促進(jìn)的協(xié)同立法機制是推動京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理的基礎(chǔ)。堅持區(qū)域一體、平等協(xié)商、責(zé)任共擔(dān)但有區(qū)別的原則，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，著力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境共同治理，努力形成京津冀環(huán)境保護(hù)與治理的目標(biāo)一致、措施互補、優(yōu)勢共享。因此，三地政府應(yīng)該在地方利益的基礎(chǔ)上注重整體的利益，積極構(gòu)建一個超越地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)框架，進(jìn)而使得各地的利益最終能趨于一致，為是實現(xiàn)整體的發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)。

（二）加強執(zhí)法協(xié)作

京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不僅僅需要三地政府加強立法協(xié)作，同時也需要是三地政府在執(zhí)法上加強合作，沒有執(zhí)法上的良好合作立法就會淪為形式主義。具體來說，加強相關(guān)部門間的協(xié)同聯(lián)動，各部門間要密切配合，統(tǒng)一行動，凝聚成生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的強大合力。其中，應(yīng)當(dāng)強化京津冀區(qū)域政府在環(huán)境治理中的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，重點解決環(huán)境保護(hù)監(jiān)管不力，監(jiān)管缺失等問題，環(huán)保部門應(yīng)加強指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，其他有部門要制定有利于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的相關(guān)金融、科技等政策，依法做好各自領(lǐng)域的相關(guān)工作。總之三地政府應(yīng)該聚焦京津冀生態(tài)環(huán)境中面臨的突出問題，在加強執(zhí)法合作和溝通的基礎(chǔ)上，本著互利共贏的理念公正執(zhí)法，促進(jìn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

四、結(jié)語

京津冀一體化是促進(jìn)華北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要驅(qū)動力，在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的過程中由于各種因素的影響，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為了三地政府面臨的首要發(fā)展問題。在面對這一問題的時候不僅僅需要注重植樹造林等，同時也需要注重生態(tài)環(huán)境法治方面的建設(shè)。最后在三地生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的過程中，法制保障起著極為重要的作用，只有社會各界認(rèn)識到了法制保障中存在的各種問題，并盡全社會之力將其一一破解，才能使京津冀三地的生態(tài)環(huán)境狀況得以好轉(zhuǎn)，使京津冀成為一個綜合實力強大的區(qū)域經(jīng)濟體。

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