大都市區(qū)少數(shù)民族占道經(jīng)營治理策略

劉運紅

導(dǎo)讀：少數(shù)民族占道經(jīng)營是城市管理中非常棘手的問題，是城市中難以根治的頑疾。成都市地處西部要地，人流物流活躍，商業(yè)集聚效應(yīng)顯著，由此引發(fā)的少數(shù)民族占道經(jīng)營問題十分突出。外來少數(shù)民族不適應(yīng)現(xiàn)代化城市管理，與城市管理部門之間的矛盾沖突時有發(fā)生，若處理不好，有可能演變成群體性事件，造成不良的社會影響。為此，對少數(shù)民族占道經(jīng)營的規(guī)范管理成為了一項十分必要和迫切的工作。

關(guān)鍵詞：城市中心區(qū)；少數(shù)民族；占道經(jīng)營

一、成都市少數(shù)民族占道經(jīng)營攤點的基本情況

（一）數(shù)量與從業(yè)類型

成都市中心城區(qū)各街道辦事處轄區(qū)內(nèi)，大多存在不同程度的少數(shù)民族攤點占道經(jīng)營問題，中心城區(qū)少數(shù)民族商家違法占道經(jīng)營場所計有480余處，且數(shù)量呈現(xiàn)日漸增多的趨勢。少數(shù)民族商販涉及首飾、刀具攤點，燒烤攤點，哈密瓜及日用百貨攤點等類型。

（二）主要從業(yè)區(qū)域

少數(shù)民族攤點經(jīng)營場所選擇具有明顯指向性。長期占道經(jīng)營的少數(shù)民族攤點主要選擇繁華商業(yè)街區(qū)、特色文化街區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市公園、各類市政道路、車站、市場的周邊從事經(jīng)營，少數(shù)民族寺廟（如清真寺）、少數(shù)民族臨時租住地、居住地周邊的攤點更是長期存在。

（三）存在的主要問題

少數(shù)民族主要從事民族特色經(jīng)營，名目繁多，管理困難、危險大。一是部分少數(shù)民族流動人口販賣煎餅、羊肉串、切糕、藥酒、雜貨膏藥、葡萄干等，經(jīng)營活動不規(guī)范，沒有固定攤點和場所，尤其是流動經(jīng)營攤點容易與當(dāng)?shù)鼐用窈统鞘泄芾砣藛T產(chǎn)生矛盾和糾紛。二是經(jīng)營的食品沒有相關(guān)部門檢驗檢疫，食品安全存在隱患。三是由于民族間語言交流存在障礙，其法制意識淡薄，不遵守城市管理法律法規(guī)，時常與管理人員發(fā)生沖突。

二、當(dāng)前少數(shù)民族占道經(jīng)營治理的難點

由于少數(shù)民族人員所具有的特點，決定了城市管理日常綜合執(zhí)法必然存在著與其他行政執(zhí)法不同的難處，一方面執(zhí)法本身要求文明執(zhí)法、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，另一方面在執(zhí)法中又要充分考慮和諧社會的原則和少數(shù)民族特有的民族政策、民族團(tuán)結(jié)等問題。實際工作中存在以下具體困難：

（一）基于少數(shù)民族身份的不配合

一是語言溝通不暢，存在交流障礙。城市管理執(zhí)法人員在進(jìn)行勸導(dǎo)、執(zhí)法過程中，少數(shù)民族攤主往往以語言不通為理由拒絕接受文明勸導(dǎo)和管理。

二是明確身份存在一定難度。城市管理部門開展行政執(zhí)法，因不具有強(qiáng)制行政相對人表明身份的權(quán)力，少數(shù)民族身份很難予以確定，造成基本的執(zhí)法文書都無法書寫完整，缺少對價當(dāng)事人，行政執(zhí)法工作根本無法展開。

三是少數(shù)民族法律意識淡薄。即使執(zhí)法人員多次宣傳相關(guān)法律法規(guī)，少數(shù)民族攤主仍然置若罔聞繼續(xù)占道經(jīng)營；即便實施了治理，少數(shù)民族攤主也以暴力相抗衡，且不斷反復(fù)。

四是自恃身份特殊，動輒煽動暴力抗法。少數(shù)民族人員由于其特殊的身份和國家對于民族問題的相關(guān)政策，使得一些少數(shù)民族人員在遇到城管執(zhí)法時往往采取暴力抗法，并且經(jīng)常將執(zhí)法與被執(zhí)法的矛盾引向民族矛盾，以此煽動其他少數(shù)民族人員共同暴力對抗執(zhí)法，以達(dá)到逃避處罰的目的。

（二）出于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)大局的顧慮

一是因涉及民族團(tuán)結(jié)問題，很難在治理時采取強(qiáng)硬措施，很難在輿論上取得優(yōu)勢。在市容秩序整治以及城管行政執(zhí)法過程中，在當(dāng)前“重穩(wěn)定”的大背景下，執(zhí)法人員對執(zhí)法行動的強(qiáng)度控制比較謹(jǐn)慎，對少數(shù)民族攤主執(zhí)法時多會有所顧慮。

二是一線執(zhí)法人員要面對“可能”和“直接”的人身傷害，相關(guān)食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、維穩(wěn)、民宗等部門介入及公安部門保障援助的程度和強(qiáng)度不夠，執(zhí)法行動始終得不到有力保障，在城市管理執(zhí)法人員與少數(shù)民族攤主沖突時公安部門處于居間調(diào)解的位置，執(zhí)法人員僅是一方當(dāng)事人。

三是善后處置工作難度大。對少數(shù)民族攤點的查處，即便是按程序執(zhí)法并扣押、收繳擺賣物品，但事后處置中當(dāng)事人都不采用正常渠道反映訴求，而是采取聚集人員圍堵政府機(jī)關(guān)、威脅執(zhí)法人員、上訪鬧事等極端方式。

（三）規(guī)范執(zhí)法與反執(zhí)法處于兩難境地

規(guī)范執(zhí)法與反執(zhí)法處于兩難境地：有部分?jǐn)傌湆?zhí)法人員產(chǎn)生明顯的抵觸情緒，當(dāng)事人拒不配合；如果依法采取強(qiáng)制措施，容易引起暴力抗法事件，引發(fā)民族矛盾，執(zhí)法人員的管控處于兩難境地。

三、對中心城區(qū)少數(shù)民族占道經(jīng)營治理的建議

（一）建立健全少數(shù)民族管理機(jī)構(gòu)

少數(shù)民族占道經(jīng)營是一項綜合性很強(qiáng)的社會管理工作，橫向涉及民族、宗教、經(jīng)濟(jì)、公安、司法、工商、民政、文化、新聞出版等諸多政府部門，縱向延伸至街道、社區(qū)。要將少數(shù)民族占道經(jīng)營治理好，工作要有抓手，各級必須建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，定人定職，形成一支專門的少數(shù)民族商販管理隊伍。各區(qū)城管局應(yīng)設(shè)2名專職少數(shù)民族占道經(jīng)營的人員，相應(yīng)的各街道辦事處城管科應(yīng)設(shè)2名工作人員專職負(fù)責(zé)少數(shù)名族占道經(jīng)營工作，各社區(qū)應(yīng)有2名工作人員長期穩(wěn)定地從事少數(shù)民族占道經(jīng)營管理工作，各個層級對口銜接，落實責(zé)任，平時要有專人收集少數(shù)民族商販動向，建立少數(shù)民族商販臺賬，一遇情況立即上報。

（二）強(qiáng)化街道和社區(qū)管理，發(fā)揮基層治理優(yōu)勢

街道作為基層政府，應(yīng)注重基礎(chǔ)排摸，開展需求調(diào)研。街道可通過提供健全的服務(wù)來滿足少數(shù)民族的需求，減低其社會的不適應(yīng)性，從而減少違法事件的發(fā)生。社區(qū)作為城市最基本的單元，往往可以及時掌握動態(tài)，避免事件升級。加強(qiáng)少數(shù)民族商販與社區(qū)的聯(lián)系。通過社區(qū)為商販提供迫切需求的服務(wù)和保障，以及促使他們參與所居住社區(qū)的服務(wù)和管理，增強(qiáng)其社區(qū)意識，培養(yǎng)其認(rèn)同感和歸屬感，促進(jìn)其心理的適應(yīng)和與社區(qū)的協(xié)調(diào)。

（三）以民生為重點，優(yōu)化社會管理服務(wù)機(jī)制

改善和保障民生問題不僅是政府履行社會管理職能的必然要求，而且是政府依法行政必須優(yōu)先實現(xiàn)的基本職能。解決少數(shù)民族謀取生計的根本需求，必須建立和完善以政府為主導(dǎo)，勞動、就業(yè)部門具體擔(dān)當(dāng)，以“充分就業(yè)”為核心，社會各方共同參與的社會服務(wù)機(jī)制。要推進(jìn)流動人口管理服務(wù)創(chuàng)新，延伸服務(wù)，公平對待少數(shù)民族流動人口，保障其合法權(quán)益，從就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女教育等基本民生入手，不斷創(chuàng)新社會管理服務(wù)機(jī)制，從根本上解決少數(shù)民族不穩(wěn)定和不和諧的問題。

（四）以責(zé)任為導(dǎo)向，建立綜合執(zhí)法工作機(jī)制

根據(jù)少數(shù)民族占道經(jīng)營攤點的不同情況，依托不同部門的主責(zé)，實事求是、分門別類組織開展綜合執(zhí)法，改變公安部門行政執(zhí)法個案保障的情況，代之以源于制度設(shè)計的全面保障，為各類綜合執(zhí)法提供支撐。立足部門自身職能職責(zé)，探索建立綜合執(zhí)法聯(lián)系會議制度，探索建立定期、不定期部門間聯(lián)動執(zhí)法制度。從條條上，建議由食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、工商、公安等相關(guān)職能部門牽頭，從維護(hù)食品安全、打擊假冒偽劣商品、油煙污染治理、維護(hù)公共安全等不同的角度，開展少數(shù)民族占道經(jīng)營攤點治理，從而形成多方位、多重治理的工作氛圍。從塊塊上，突出屬地管理，落實屬地責(zé)任。

（五）劃定合理區(qū)域，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，幫扶少數(shù)民族發(fā)展商業(yè)

對于少數(shù)民族占道經(jīng)營問題，應(yīng)堅持疏堵結(jié)合的工作原則，一方面維護(hù)城市的整潔，一方面也要給少數(shù)民族商販留有生存余地。在充分尊重市場法則和廣泛征求少數(shù)民族從業(yè)人員意見的基礎(chǔ)上，認(rèn)真選址、合理布局，各區(qū)可在特定的街道選擇特定的地點，命名為“少數(shù)民族特色商品銷售點”，邀請他們進(jìn)入指定地點經(jīng)商。進(jìn)入商販實行實名登記，與工商部門協(xié)商，減免他們的稅費。通過提供經(jīng)營場所，避免了少數(shù)民族商販違法占道、沿街售賣的現(xiàn)象。此舉既能帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能實現(xiàn)對少數(shù)民族同胞的有效管理。

（六）引入少數(shù)民族人員參與管理，降低執(zhí)法難度

一是在信譽較好、威望較高的少數(shù)民族商販中選擇一批有一定影響和活動能力的代表人物，擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，積極協(xié)助城管人員做好少數(shù)民族成員的規(guī)勸和法律法規(guī)的宣傳解釋工作，降低執(zhí)法難度。二是在少數(shù)民族院校如民族大學(xué)的在校大學(xué)生中招募志愿者，加入城管隊伍，充當(dāng)翻譯，減少少數(shù)民族商販和城管人員之間的語言障礙。三是城管系統(tǒng)從少數(shù)民族地區(qū)大專院校如民族警校中選取優(yōu)秀畢業(yè)生加入城管隊伍，參與到當(dāng)?shù)爻鞘泄芾淼母黜椆ぷ髦?。他們的整體素質(zhì)較高，同時也熟悉本族的語言、文化和宗教信仰，能對少數(shù)民族商販的管理起到積極的促進(jìn)作用。

（七）建立少數(shù)民族管理應(yīng)急機(jī)制，維護(hù)城市穩(wěn)定

為及時、妥善處理好轄區(qū)少數(shù)民族商販因占道經(jīng)營而出現(xiàn)的突發(fā)事件，各街道、各社區(qū)應(yīng)建立應(yīng)對少數(shù)民族的應(yīng)急機(jī)制。應(yīng)急機(jī)制應(yīng)堅持預(yù)防為主、統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的原則，有明確的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，完善的職責(zé)分工，完善的處置方式和程序，切實提高處置民族突發(fā)事件的能力，避免事態(tài)惡化，避免出現(xiàn)對于城市管理當(dāng)局不實的言傳，把事件的影響降低到最低，維護(hù)轄區(qū)的穩(wěn)定。

責(zé)任編輯：王縉