新形勢下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型問題探析

[摘?要]目前，地方政府投融資平臺生存發(fā)展正面臨轉(zhuǎn)型壓力，簡述地方政府投融資平臺發(fā)展歷程，積極探索轉(zhuǎn)型過程中問題所在，提出對策建議，促使地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型，才能有效突破區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展障礙。

[關(guān)鍵詞]地方政府;投融資平臺;轉(zhuǎn)型

[中圖分類號]F812.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）09-0071-02

Analysis on the Transformation of Local Government Investment and

Financing Platform under the New Situation

Luo Qingqing

（Bishan High-tech Industrial Development Zone Innovation Service Center， Chongqing 402760）

Abstract： At present， the survival and development of local government investment and financing platforms are facing the pressure of transformation. Only by actively exploring the problems in the process of transformation and promoting the transformation of local government investment and financing platforms， can we effectively break through the obstacles of regional economic development.

Keywords： Local Government; Investment and Financing Platform; Transformation

[作者簡介]羅慶慶（1987-），男，重慶人，經(jīng)濟師，碩士研究生，研究方向：投融資。

一、地方政府投融資平臺發(fā)展歷程

（一）起步階段

1991年上海率先設(shè)立我國第一個地方政府投融資平臺——上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司，隨后重慶、廣東等多地效仿，地方投融資平臺公司如雨后春筍紛紛成立。受1995年新《預(yù)算法》《擔保法》影響，這一階段地方政府投融資平臺公司原有運營模式難以為繼，進入艱難維持時期。

（二）快速發(fā)展階段

2009年，我國為應(yīng)對外部金融危機而投放4萬億，地方投融資平臺進入“繁盛”時期。各級政府把經(jīng)營性公用企事業(yè)單位的資產(chǎn)納入平臺公司，同時將以前單一的信貸模式轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。地方政府投融資平臺的發(fā)展，不管是對解決我國地方城市發(fā)展融資難題，還是應(yīng)對全球緊縮經(jīng)濟，都發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

（三）轉(zhuǎn)型調(diào)整階段

2014年，國發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文）后，地方政府投融資平臺進入到轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，各地方政府相繼出臺促進平臺公司市場化調(diào)整、創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)辦法和意見，促使投融資平臺向市場化、規(guī)范化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型。

（四）收縮階段

2016年以來，財政部等六部委《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）、財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）等一系列監(jiān)管政策出臺都劍指地方違規(guī)舉債和債務(wù)過重問題，地方政府投融資平臺在監(jiān)管政策趨嚴的新形勢下，亟待探索創(chuàng)新發(fā)展路徑。

二、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型存在的問題

根據(jù)銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2018年末，全國有地方政府融資平臺11737家，其中共有全覆蓋地方政府融資平臺9428家，占中國該類平臺總數(shù)的80.3%;基本覆蓋地方政府融資平臺558家，占該類平臺總數(shù)的4.8%;自身的現(xiàn)金流不能基本覆蓋債務(wù)本息的政府投融資平臺依舊占比14.9%，可見平臺風險性依舊較高，在轉(zhuǎn)型過程中主要存在以下幾方面問題。

（一）轉(zhuǎn)型定位模糊

由于城市發(fā)展水平的差異化，地方政府投融資平臺發(fā)展水平也參差不齊，少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市基礎(chǔ)建設(shè)已較為完善，其融資平臺公司多轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運營商;部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則多轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y公司。而對多數(shù)起步較晚、發(fā)展較差的地方融資平臺公司而言，卻必須要面對消化處置存量債務(wù)、探索創(chuàng)新投融資模式、突破自身瓶頸加速轉(zhuǎn)型等問題。

（二）資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理

2008年以來，為能與地方極速發(fā)展的城市化進程匹配，憑借地方政府對其融資平臺公司的信用擔保，地方融資平臺向銀行等金融機構(gòu)的貸款出現(xiàn)了井噴式增長，催生了盲目貸款、資產(chǎn)負債率高、融資渠道單一等系列問題。資產(chǎn)結(jié)構(gòu)過度依賴負債，債務(wù)期限一般為5—10年甚至更長，導(dǎo)致地方政府投融資平臺抗風險能力極為脆弱。如何優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)、合理控制資產(chǎn)負債率，應(yīng)對新時期轉(zhuǎn)型升級的使命成了各大投融資平臺的痛點和難點。

（三）治理機制不完善

地方政府投融資平臺公司大多數(shù)都采取的是“一套人馬，兩塊牌子”模式，是政企不分的典型代表，領(lǐng)導(dǎo)班子成員也基本都納入了政府體系管理，企業(yè)缺乏自主性、行政干預(yù)現(xiàn)象較為嚴重?，F(xiàn)實中地方融資平臺基本全按政府指令開展工作，運作效率低，經(jīng)營效益差，在轉(zhuǎn)型過渡期間缺乏市場化的管理模式、經(jīng)營能力和人才儲備。

（四）缺乏合理補償機制

地方政府投融資平臺公司所承接的多是社會性、公益性項目，公司盈利水平弱，資產(chǎn)所有權(quán)只能體現(xiàn)在賬面上，無法實現(xiàn)凈現(xiàn)金流形成有效資產(chǎn)。在當前金融監(jiān)管趨嚴、融資環(huán)境不樂觀的情況下，由于缺乏合理的補償機制，地方融資平臺公司原有的銀行貸款融資難以為繼，資金困境更加突出，導(dǎo)致平臺公司增加信用評級以及上市進程緩慢，資產(chǎn)證券化率低下。

（五）監(jiān)管考核機制有待完善

國資監(jiān)管部門對地方政府投融資平臺公司考核機制有待完善，特別是區(qū)縣級平臺公司同時存在國資監(jiān)管覆蓋率低和多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，缺乏完善的地方政府投融資平臺績效評價體制，比如有的開發(fā)區(qū)平臺公司目標工作受到政府、財政、國資、開發(fā)區(qū)管委會等多個部門同時考核評價，而在有的具體交叉監(jiān)管過程中出現(xiàn)考核真空。

三、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型對策建議

（一）轉(zhuǎn)型定位與職責相匹配

地方政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型應(yīng)遵循市場化原則，進行獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我發(fā)展，解決平臺公司創(chuàng)收盈利和可持續(xù)經(jīng)營能力是其發(fā)展的核心要義。因此，需剝離地方投融資平臺公司承擔的政府融資等公益性職能，同時明確地方投融資平臺公司轉(zhuǎn)型后的職責與定位，制定切合實際的轉(zhuǎn)型升級方案。

（二）完善平臺公司內(nèi)部治理

一是建立健全完善的現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)，明確相關(guān)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成、任期、職權(quán)范圍、議事規(guī)則等事項，并形成職責清晰、運轉(zhuǎn)規(guī)范、相互協(xié)調(diào)、相互制衡的治理機制。二是平臺公司應(yīng)建立完整合理的內(nèi)部規(guī)章制度，為向市場化轉(zhuǎn)型和規(guī)范化運行提供穩(wěn)定的制度保證。

（三）創(chuàng)新投融資及管理模式

探索多元化的融資途徑，重視對金融創(chuàng)新產(chǎn)品和金融衍生工具的研究和應(yīng)用，加強平臺公司資產(chǎn)證券化、市政債券、產(chǎn)業(yè)投資基金等融資方式的嘗試。學習西方國家先進經(jīng)驗，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營、股權(quán)合作、PPP（公私合作）等方式，多渠道、多方位地利用和吸引社會資本參與城市建設(shè)和城市運營。

（四）優(yōu)化績效評價體制，提升投融資的效率

對于地方政府投融資平臺公司的考核機制，應(yīng)根據(jù)地方投融資平臺公司發(fā)展的具體情況，創(chuàng)建績效評價體系，制定科學的考核內(nèi)容和考核指標，績效評價體制要與地方政府的經(jīng)濟發(fā)展目標相契合，有效處理地方投融資平臺內(nèi)部控制存在的缺少標準性、目標性及長遠性等問題。

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（責任編輯：郭麗春?梁宏偉）