行政公益訴訟的訴前程序問題研究

修菡

摘要：訴前程序在環(huán)境公益訴訟中，尤其是行政環(huán)境公益訴訟中占有重要的獨立性、前置性地位。另一方面，我國的行政公益訴訟正處于初始階段，在實踐中，檢察機(jī)關(guān)在行政環(huán)境公益訴訟的訴前程序中遇到不少問題。因此，本文立足法律規(guī)定，闡述問題，試圖為解決問題提供參考方案。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；訴前程序；檢察機(jī)關(guān)

1 行政公益訴訟的訴前程序概述

1.1 行政公益訴訟訴前程序的概念及理論基礎(chǔ)

行政公益訴訟的訴前程序是一個有廣泛外延的概念，是指檢察機(jī)關(guān)在提起行政訴訟之前必須履行的前置程序，其主要內(nèi)容包括但不限于對行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)及時履行行政職責(zé)，保護(hù)國家利益和社會公共利益，體現(xiàn)了對行政權(quán)力的尊重和對司法效益的考量。

訴前程序的理論基礎(chǔ)主要有二：公眾參與理論和環(huán)境權(quán)理論。公眾參與理論是指，人民公眾有權(quán)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源利用開發(fā)的決策和實踐，有權(quán)參與公益救濟(jì)并監(jiān)管生態(tài)環(huán)境安全。

美國學(xué)者薩克斯在環(huán)境公共財產(chǎn)理論和環(huán)境公共委托理論的基礎(chǔ)上提出了環(huán)境權(quán)的概念。他認(rèn)為環(huán)境權(quán)是一項公民的基本權(quán)利，因此，公民可以依據(jù)環(huán)境權(quán)針對行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法和決策中出現(xiàn)的懶政怠政情況，請求司法干預(yù)，向人民法院提起訴訟。

1.2 訴前程序的核心地位

行政公益訴訟的效果集中體現(xiàn)在訴前程序上，訴前程序成為行政公益訴訟的主要辦理方式，其居于核心地位，成為必經(jīng)前置程序，主要是經(jīng)過以下幾種因素的考量：

第一，公益訴訟涉及的領(lǐng)域?qū)儆趯I(yè)領(lǐng)域，由專業(yè)的行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)更為妥當(dāng)。公益訴訟所涉及的領(lǐng)域體現(xiàn)了極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，對于檢察機(jī)關(guān)而言較為陌生，而政府的環(huán)境管制具有其他組織所不具有的優(yōu)勢。通過訴前程序，檢察機(jī)關(guān)要求政府主動糾正違法行為顯然更有利于徹底的糾錯。

第二，出于節(jié)約司法資源的考量和對行政權(quán)的尊重。司法權(quán)和行政權(quán)具有明顯的分工界限，行政檢察重點在法律監(jiān)督，而不是對政府日常管理業(yè)務(wù)的干預(yù)。故而，行政公益訴訟的訴前程序，就是優(yōu)先考慮行政權(quán)和司法權(quán)的分工不同，由行政機(jī)關(guān)自我糾正來代替檢察機(jī)關(guān)一概包辦。

第三，訴前程序作為司法救濟(jì)途徑，和行政救濟(jì)一同構(gòu)成了多元救濟(jì)制度，更有利于強(qiáng)化公眾參與和環(huán)境保障。法律對公眾的優(yōu)待不是幫助其實現(xiàn)目的，而是給予更多解決問題的途徑。而訴前程序的制度設(shè)計就是引入第三方主體進(jìn)行監(jiān)督，是對行政環(huán)境執(zhí)法的補(bǔ)充。

2 行政公益訴訟的訴前程序在適用中可能存在的問題

行政公益訴訟的訴前程序有其優(yōu)先性、獨立性的價值，在司法實踐中，由于法律規(guī)定的不詳盡和語言規(guī)范本身的模糊性等原因，能夠發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟的訴前程序在適用中存在諸多困境。

訴前程序與行政公益訴訟程序的銜接主要在于訴前程序中，審查行政機(jī)關(guān)是否存在不履職的情況。行政公益訴訟的受理范圍限制于行政機(jī)關(guān)不作為對于環(huán)境公益的損害，因此，無論是法律規(guī)定還是司法實踐，在前置程序中都要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議來依法履行職責(zé)。

在訴前程序的審查中，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履職的標(biāo)準(zhǔn)有行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)兩種，而檢察建議所針對的對象包括違法作為和不作為。在實踐中，對于行政違法行為，行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議之后一般能夠及時糾正，也容易對其處理結(jié)果是否合格作出判斷，難點在于認(rèn)定行政不作為。行政機(jī)關(guān)的不作為的認(rèn)定主要有三個判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的履行義務(wù)，對此，應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍；二是行政機(jī)關(guān)沒有履行相應(yīng)的義務(wù)；三是行政機(jī)關(guān)不履行義務(wù)是由于主觀上不履行而非客觀上履行不能。

然而，理論和實踐的認(rèn)定仍然有差距。首先，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍是按照行政法規(guī)還是其他規(guī)范性文件？如果行政機(jī)關(guān)沒有及時回應(yīng)檢察建議，那么檢察建議是否可以認(rèn)定為行政不履行的依據(jù)？對此法律沒有明確界定。其次，如果行政機(jī)關(guān)部分履行部分未履行，那是否應(yīng)當(dāng)將全部行為認(rèn)定為不作為，或者行政機(jī)關(guān)已經(jīng)根據(jù)檢察建議履行了處罰，但是在后續(xù)過程中，行政相對人整改不到位，能否認(rèn)定為行政不作為，在檢察實務(wù)中仍有爭議。畢竟，行政行為的實施往往依賴于其他行政機(jī)關(guān)的協(xié)作以及行政相對人的實施配合，在行政機(jī)關(guān)履行完畢本機(jī)關(guān)能作為的內(nèi)容后，仍然發(fā)生損害后果，是否能夠認(rèn)定為不作為，仍是疑難問題。

大多數(shù)的情況下，能夠依照規(guī)范判斷行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的行為能夠保護(hù)公共環(huán)境利益，但在少數(shù)情況下，不僅僅需要審查行政機(jī)關(guān)是否已履行行政義務(wù)，而且要求履行的行為能夠保護(hù)環(huán)境公益，這就屬于更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。由于檢察機(jī)關(guān)在訴前程序的審查過程中兼采行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中往往會出現(xiàn)行政行為未能制止環(huán)境污染行為造成的危害后果，檢察機(jī)關(guān)據(jù)此提起行政公益訴訟的情況。

對此，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以行為標(biāo)準(zhǔn)為主，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為輔。對與行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)履行職責(zé)，既要有一個統(tǒng)一的宏觀標(biāo)準(zhǔn)，也要視案情不同做具體分析。具體到案件中，可以采用以下幾點標(biāo)準(zhǔn)來判斷行政機(jī)關(guān)是否監(jiān)管到位：第一，看行政機(jī)關(guān)是否采取措施制止違法行為、處罰相關(guān)的單位和個人。僅僅發(fā)出《糾正違法通知書》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，仍然要看后續(xù)是否有配套的完備措施，是否具備長期的處理機(jī)制等等。第二，看行政機(jī)關(guān)對檢察建議進(jìn)行回復(fù)之后，審視行為結(jié)果，危險狀態(tài)是否停止或者達(dá)到可控的程度并在未來可期待的一段時間內(nèi)停止。判斷行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)有一個總體的標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)未能通過行政行為有效制止損害的發(fā)生，國家利益和社會公共利益仍然處于受損狀態(tài)或處于受到侵害的隱患狀態(tài)。第三，在評估行政機(jī)關(guān)的完成程度上，可以嘗試引入第三方評估機(jī)制，尤其是在專業(yè)化的領(lǐng)域內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)可能對行政機(jī)關(guān)的處理程度認(rèn)識存在困難，專家評估機(jī)制更為專業(yè)和技術(shù)化。

3 行政公益訴訟的訴前程序的完善方向

檢察機(jī)關(guān)是唯一能夠提起行政公益訴訟的適格主體，而訴前程序的核心地位和前置地位決定了完善行政公益訴訟首先應(yīng)當(dāng)完善訴前程序，使后續(xù)行政公益訴訟的提出具備可行性和必要性。

3.1 健全訴前行為保全制度

行政公益訴訟本身不是一個快捷高效的救濟(jì)方式，在公共利益和國家利益受損的初期，治理和救濟(jì)更好操作，相對于后期來講更為方便，如果拖延，公共利益受損將是不可逆的進(jìn)程。因此，可以通過訴前行為保全制度防止行政行為造成的損害擴(kuò)大，檢察機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)亂作為、不履行監(jiān)管職責(zé)造成損害，在緊急情況下不立刻處理將會造成重大損害結(jié)果的，可以參照行政強(qiáng)制，在裁判作出之前由檢察機(jī)關(guān)申請或?qū)徟袡C(jī)關(guān)決定，責(zé)令行政機(jī)關(guān)立即作出必要的行政行為。

3.2 尊重訴前程序的獨立性價值

在一些試點中可以看出，即使行政機(jī)關(guān)在訴前按照檢察建議履行職責(zé)，仍然存在被起訴的情況，這體現(xiàn)出了對訴前程序的獨立性價值的不尊重。

為解決這一問題，應(yīng)當(dāng)從幾個方面著手，彰顯訴前程序的獨立地位：第一，從制度設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)明確將訴前程序定位到和訴訟同等重要的位置，在立法和司法上強(qiáng)調(diào)訴訟程序的前置地位；第二，在實施時，要通過訴前程序發(fā)揮分流功能，強(qiáng)調(diào)訴前程序是前置必經(jīng)程序。

3.3 引入第三方主體與檢察機(jī)關(guān)互動

這里的第三方主體主要是指環(huán)保組織，以環(huán)保組織向檢察機(jī)關(guān)提出建議的方式，鼓勵環(huán)保組織在保護(hù)國家利益和公共利益等方面發(fā)揮更大的價值，同時也可以減輕檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟方面的負(fù)擔(dān)。通過建立檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保組織的協(xié)作機(jī)制，可以由環(huán)保組織自行考量，認(rèn)為超出環(huán)保組織能力范圍外的情況，可以向檢察機(jī)關(guān)發(fā)出建議，由公權(quán)力介入作為行政公益訴訟案件處理。

環(huán)保組織向檢察院發(fā)出建議應(yīng)當(dāng)采用書面形式，由檢察機(jī)關(guān)審查建議書之后認(rèn)為有必要的，送達(dá)行政機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查后認(rèn)為無必要的，應(yīng)當(dāng)書面回復(fù)環(huán)保組織，退回建議書。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張輝.美國環(huán)境法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2015.

[2] 高桂林，劉燚.我國環(huán)境行政公益訴訟前置程序研究[J].廣西社會科學(xué)，2018（01）.

（作者單位：西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院）