論行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的創(chuàng)造性

摘 要 隨著社會(huì)的發(fā)展，公民法律意識(shí)的提高，過(guò)去長(zhǎng)久以來(lái)的傳統(tǒng)執(zhí)法手段所引發(fā)的一系列問(wèn)題導(dǎo)致公民與政府之間矛盾爆炸，行政執(zhí)法一直被推在風(fēng)口浪尖。完善行政體制是解決這一矛盾的根本，其中行政執(zhí)法是重要的一步，也是效果最顯著的一步，如何創(chuàng)新行政執(zhí)法世行政機(jī)關(guān)必須思考的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 創(chuàng)新 人權(quán)保障 公民參與

作者簡(jiǎn)介：張芊蕙，天津法官學(xué)院助教。

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 ??????????????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.060

一、行政執(zhí)法的作用

行政執(zhí)法是直觀反映社會(huì)法治水平的一面鏡子，因而行政執(zhí)法有著十分重要的作用和意義。

首先，行政執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)法治的重要手段。法治，最簡(jiǎn)單的說(shuō)就是依法而治，第一，要有法，也就是要立法、立良法，第二，要依所立之法執(zhí)行。如果不依照所立之法去執(zhí)行，法立的再完美也是廢紙一堆，毫無(wú)意義。依法行政是行政法的王牌原則，這里的“行政”是包含執(zhí)法環(huán)節(jié)，若不將依法行政落實(shí)到執(zhí)法環(huán)節(jié)，依法行政將是一句空話(huà)，無(wú)從體現(xiàn)。

其次，行政執(zhí)法是保障人權(quán)的重要方式。公民的合法權(quán)益要得到保障首先需要利害關(guān)系人自覺(jué)履行相應(yīng)的義務(wù) ，但是由于人作為高級(jí)動(dòng)物，趨利避害的天性使得很多義務(wù)人并不主動(dòng)履行義務(wù)，這就需要國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障權(quán)利人的合法利益，這就是執(zhí)法，執(zhí)法是落實(shí)保障人權(quán)的重要環(huán)節(jié)。

最后，行政執(zhí)法是保證社會(huì)秩序的有效途徑。行政執(zhí)法行為對(duì)于秩序的作用：其一是構(gòu)建，其二是維護(hù)。執(zhí)法體制對(duì)于秩序的影響雖然不是直接的，但卻是重大的根本性的。行政大多涉及到的多數(shù)人的多數(shù)利益，如果沒(méi)有了行政執(zhí)法，權(quán)益無(wú)法落地，失去自由的邊界，公共利益受損，行政執(zhí)法也失去了其社會(huì)價(jià)值。

二、 行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題

正是由于行政執(zhí)法有著如此重要的地位和意義，所以我們必須把好這一關(guān)，但是不可否認(rèn)的是，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)，在這一環(huán)節(jié)上還存在這很大的問(wèn)題。

（一）從客觀上來(lái)看，我國(guó)行政執(zhí)法體制不順、職權(quán)不清

第一，從縱向來(lái)看，中央太過(guò)集權(quán)，限制地方自主性。我國(guó)自古以來(lái)就是單一制國(guó)家，中央集權(quán)是我國(guó)的一大特點(diǎn)。行政執(zhí)法實(shí)踐涉及到了方方面面，如果層層上報(bào)，中央不僅管不過(guò)來(lái)而且更加管不好，這不僅浪費(fèi)了大量的社會(huì)資源，而且執(zhí)法效率大大降低。行政執(zhí)法更重要的是將重心下移，放權(quán)給地方。地方對(duì)于自己的轄區(qū)更加了解，發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)，將執(zhí)法人員和執(zhí)法隊(duì)伍建立在基層，不僅能夠處理得好而且能夠處理得快。

第二，從橫向來(lái)看，執(zhí)法機(jī)關(guān)繁雜，職權(quán)不清。由于實(shí)行“條條”管理，一個(gè)法律、法規(guī)的出臺(tái)往往就預(yù)示著一支新的執(zhí)法隊(duì)伍的誕生，造成行政執(zhí)法領(lǐng)域“一個(gè)法規(guī)、一支隊(duì)伍、一條線(xiàn)”的狀況。執(zhí)法隊(duì)伍龐雜，一方面造成機(jī)構(gòu)林立，職責(zé)不清、多頭管理、政出多門(mén)，使得行政部門(mén)間協(xié)調(diào)困難，更重要的是損害了行政相對(duì)人的利益;另一方面，造成了執(zhí)法力量分散，執(zhí)法力度不夠。盡管從總體上看，執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法人員的數(shù)量非?？捎^，但事實(shí)上在實(shí)際的執(zhí)法活動(dòng)中往往感到人手不足，影響了執(zhí)法的整體效果。

（二）從主觀上看，封建意識(shí)殘留，對(duì)行政本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清

我國(guó)有著兩千多年的封建集權(quán)傳統(tǒng)，官僚思想盛行，被統(tǒng)治者處在社會(huì)的底層，服從就是最大的義務(wù)。在建國(guó)之后，我國(guó)也有一段計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由國(guó)家政府統(tǒng)一操作運(yùn)行。正是由于這種思想的影響，在很長(zhǎng)一段時(shí)間甚至到目前為止，很多人將行政看作是管理、是命令、是強(qiáng)制。許多行政官員以及行政執(zhí)法人員始終擺脫不了自己仍是“統(tǒng)治者”的思想禁錮，但是與此同時(shí)，老百姓的維權(quán)觀念和法律意識(shí)都在不斷增強(qiáng)，由此在行政執(zhí)法的過(guò)程中產(chǎn)生碰撞，衍生出很多問(wèn)題。

第一，執(zhí)法方式仍以規(guī)制為主。縱觀我國(guó)現(xiàn)在的行政執(zhí)法，行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令、行政征收大都是以強(qiáng)制為主，行政主體與行政相對(duì)人處于不平等的地位，而行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人地位相對(duì)平等的行政合同、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)則在實(shí)踐中運(yùn)用較少。更加微觀來(lái)看，前幾年城管“轟趕式”執(zhí)法以及房屋拆遷中的暴力執(zhí)法引發(fā)了不少的社會(huì)問(wèn)題。

第二，執(zhí)法過(guò)程中忽視公民人權(quán)。行政執(zhí)法由于其本身所具有的擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，如果行政執(zhí)法人員不遵守法定程序，很容易侵害到相對(duì)人的權(quán)益。但是實(shí)踐中，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中忽視執(zhí)法程序的現(xiàn)象是非常普遍的，例如：不遵守步驟、期限的規(guī)定、在行政處罰中不告知當(dāng)事人有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利、執(zhí)法不亮證、扣押不開(kāi)單等。這就不僅會(huì)造成執(zhí)法人員對(duì)于其權(quán)力的濫用，而且必然會(huì)損害到相對(duì)人的利益。

第三，行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。實(shí)踐中，行政執(zhí)法往往涉及到多個(gè)部門(mén)，但執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中如果存在違法行為，在追究責(zé)任時(shí)，行政機(jī)關(guān)之間往往會(huì)出現(xiàn)的互相推諉、扯皮的情況，使相對(duì)人面臨找不到被告、狀告無(wú)門(mén)的窘迫情形。

第四，執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不足。行政執(zhí)法人員的來(lái)源是非常多元化的， 在上崗之前很少會(huì)經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，這也就導(dǎo)致他們對(duì)于行政執(zhí)法的法律依據(jù)、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序等都沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)業(yè)的學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)。再加上有些執(zhí)法人員遇到相對(duì)人不理解不配合時(shí)不會(huì)耐心勸說(shuō)講解，而是情緒激動(dòng)、行為粗暴，形成很差的社會(huì)形象，進(jìn)一步加劇與相對(duì)人之間的矛盾。

三、 對(duì)于創(chuàng)造性行政執(zhí)法的建議

綜上所述，可以看出我國(guó)在行政執(zhí)法方面的問(wèn)題是不容忽視的，亟待解決。

第一，精簡(jiǎn)執(zhí)法主體，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性。更新行政理念，建立“小政府，大社會(huì)”和“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”模式。精簡(jiǎn)執(zhí)法主體并不單單是做“減法”，而是要規(guī)劃執(zhí)法主體之間的職權(quán)，理順體制。同時(shí)，由于地方執(zhí)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍僅限于自己的轄區(qū)，平時(shí)與地方百姓接觸較多，不僅更了解情況，精力也相對(duì)充足，充分發(fā)揮地方執(zhí)法機(jī)關(guān)這一優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)地方的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，有利于完善執(zhí)法效果。

第二，明確執(zhí)法主體的責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督體制。首先要從立法上明確并細(xì)化行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)范圍，各司其職。有權(quán)必有責(zé)，同時(shí)明確違規(guī)執(zhí)法的責(zé)任。其次，執(zhí)法過(guò)程全程記錄留痕，不僅可以規(guī)范執(zhí)法程序，也為在發(fā)生糾紛時(shí)厘清職權(quán)明確責(zé)任奠定基礎(chǔ)。加強(qiáng)紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)、媒體等內(nèi)外監(jiān)督，讓行政執(zhí)法呈現(xiàn)在陽(yáng)光下。

第三，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)管理，優(yōu)化素質(zhì)。執(zhí)法活動(dòng)在進(jìn)行時(shí)其實(shí)就是執(zhí)法人員的活動(dòng)。他們最直接接觸相對(duì)人，他們的行為也是最直接反映執(zhí)法現(xiàn)狀的。所以提高執(zhí)法人員的素質(zhì)是非常有必要的。在聘任執(zhí)法人員時(shí)可進(jìn)行必要的法律法規(guī)測(cè)試，平時(shí)對(duì)于執(zhí)法人員的執(zhí)法情況進(jìn)行考核并與工資獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤，賞罰分明以激勵(lì)執(zhí)法人員依法執(zhí)法，同時(shí)要加強(qiáng)定期對(duì)于執(zhí)法人員的培訓(xùn)。

第四，鼓勵(lì)公民參與行政執(zhí)法?！叭嗣癯鞘腥嗣窆埽芎贸鞘袨槿嗣瘛?，公民參與執(zhí)法在目前來(lái)看是十分具有可行性的。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可參考人民法院的人民陪審員制度，選取公民代表參與執(zhí)法。同時(shí)，執(zhí)法部門(mén)可以利用微博、微信等平臺(tái)擴(kuò)大公民參與執(zhí)法的范圍，例如采用網(wǎng)絡(luò)直播。一方面老百姓之間天然的親密性更有助于與相對(duì)人的溝通，避免沖突，另一方面，公民參與執(zhí)法也加強(qiáng)了社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督和了解，有助于執(zhí)法部門(mén)與百姓之間的關(guān)系從對(duì)立到合作，化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

當(dāng)然任何事物都有兩面性，如果把握不好尺度就會(huì)適得其反。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)充分給予公民真正參與的機(jī)會(huì)，不能將公民的參與當(dāng)作“走過(guò)場(chǎng)”，否則就背離了公民參與的價(jià)值理念。公民也不能以參與行政執(zhí)法為由干擾執(zhí)法活動(dòng)的展開(kāi)，更不能為了自己的私利阻撓行政執(zhí)法，而只能在合法的范圍內(nèi)行使自己的參與權(quán)。只有這樣，才能最大程度地發(fā)揮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公民的力量，通過(guò)民主行政、和諧行政的方式，使社會(huì)在健康、和諧的環(huán)境中進(jìn)步和發(fā)展。

四、行政執(zhí)法的創(chuàng)造性再思考

近年來(lái)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入一種兩難境地，強(qiáng)性執(zhí)法會(huì)造成與相對(duì)人的沖突，柔性執(zhí)法不是被質(zhì)疑就是被忽視，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)權(quán)威受損。但為什么同是執(zhí)法機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)在抓捕罪犯時(shí)甚至得到了百姓的贊揚(yáng)呢？因?yàn)榘傩胀ǔＵJ(rèn)為公安機(jī)關(guān)是和自己一條戰(zhàn)線(xiàn)的，是在幫助自己懲奸除惡做好事，而行政執(zhí)法人員卻是在代表政府和一部分百姓博弈，政府是強(qiáng)者，是社會(huì)譴責(zé)的對(duì)象。

所以，無(wú)論是對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還是老百姓，都應(yīng)該從思想上進(jìn)行一個(gè)扭轉(zhuǎn)?，F(xiàn)代憲法的兩大主要內(nèi)容就是限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利，行政法應(yīng)該貫徹憲法精神。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到手中的權(quán)力是從公民的手中讓渡過(guò)來(lái)的，行政機(jī)關(guān)是代表廣大公民行使權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是服務(wù)而非管理，更非強(qiáng)制。在執(zhí)法的過(guò)程中，行政執(zhí)法人員不是管理者，更不是裁判者，而是矛盾的一方當(dāng)事人。公民也應(yīng)該理解執(zhí)法人員是在為自己執(zhí)法，尤其是在被執(zhí)法時(shí)，行政相對(duì)人應(yīng)該自覺(jué)守法、配合執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到自己也是社會(huì)中的一員，未來(lái)或許有些人的行為會(huì)影響到自己的生活，執(zhí)法人員同樣會(huì)代替自己去維護(hù)秩序。

行政執(zhí)法是一個(gè)雙方面的過(guò)程，所以，政府立場(chǎng)與民間態(tài)度通過(guò)制度化機(jī)制進(jìn)行有效的、富有意義的交涉，在這過(guò)程中應(yīng)當(dāng)采取務(wù)實(shí)的態(tài)度，注重博弈過(guò)程中的學(xué)習(xí)、反思和策略調(diào)整。法學(xué)家常說(shuō)“如果一個(gè)政府需要?jiǎng)佑脧?qiáng)制力來(lái)讓自己的公民遵守法律，那么這個(gè)政府已經(jīng)失去了合法存在的基礎(chǔ)?！彼晕覀儽仨毥⒌氖且环N政府全力服務(wù)，公民自覺(jué)守法的良好關(guān)系，只有在這種相互理解和諧的關(guān)系之下在進(jìn)行行政執(zhí)法的創(chuàng)新，并盡可能的讓百姓參與執(zhí)法，這就更容易被接受，也更具有積極意義，我們的社會(huì)和國(guó)家才能發(fā)展得更好。

注釋?zhuān)?/p>

利害關(guān)系人自覺(jué)履行相應(yīng)的義務(wù)，這里的義務(wù)既有積極義務(wù)（又叫作為義務(wù)），即主動(dòng)為一定的行為，還包括消極義務(wù)（又叫不作為義務(wù)），即容忍權(quán)利人為一定的作為。

據(jù)有關(guān)人員對(duì)北京市城管組織的調(diào)查，北京市80%的城管隊(duì)員從事城管工作之前在環(huán)衛(wèi)、部隊(duì)、工商、園林以及其他企事業(yè)單位工作，其中市容占22.2%，工商占13.9%，園林占4%，其他企事業(yè)單位占18.9%。

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