城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與制度的認知與建構(gòu)

李昕

摘 要：城市生態(tài)環(huán)境治理中主要矛盾為利益沖突，從行政法的角度，建構(gòu)公眾參與制度的法律基礎(chǔ)，遏制城市生態(tài)環(huán)境惡化，改善居民居住環(huán)境。本文從分析公眾參與的價值入手，以現(xiàn)代公共行政為議題分析的背景，以山東省所建立的城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與平臺為范本，深入闡述城市生態(tài)環(huán)境治理的特點以及公民參與城市生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)涵和內(nèi)容，從行政法角度提出改進公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的路徑。

關(guān)鍵詞：城市生態(tài)環(huán)境;公眾參與;行政法律制度

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0097 — 05

從上世紀80年代以來，我國進入了城市化穩(wěn)定快速發(fā)展時期。在城市化高速發(fā)展的這幾十年當中，大力建設城市，使社會經(jīng)濟充滿活力。但是在城市化進程中，伴隨而來的也包括對城市生態(tài)環(huán)境的破壞和污染。從建國伊始，就開始了以政府主導的城市生態(tài)環(huán)境治理，不管是在制度設計、機構(gòu)建設、治理手段上都充分體現(xiàn)了政府主導模式的特征。城市生態(tài)環(huán)境面臨的問題涉及面廣、持續(xù)時間長、污染源種類復雜。鑒于此，須調(diào)整以政府為主導的城市生態(tài)環(huán)境治理模式，將公眾參與機制納入城市生態(tài)環(huán)境治理中，構(gòu)建城市生態(tài)環(huán)境治理的二維體系。然則，理論層面的設計和現(xiàn)實情境的需要存在著一定的落差，所以公眾參與治理，不管是在參與方式、參與過程、參與結(jié)果、參與保障方式上形成了困境和障礙?？尚械穆窂绞窃谧龀鱿嚓P(guān)行政決策前進行信息的收集和調(diào)查，再根據(jù)意見在決策審議通過后，公眾繼續(xù)對公眾政策的執(zhí)行和城市環(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)督。筆者將在公共治理背景之下，從行政法角度，考察城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與現(xiàn)狀，重點分析其現(xiàn)實困境和形成原因，并針對突出問題提出具體制度建構(gòu)的法律基礎(chǔ)。

一、公共行政背景下的公眾參與

一方面，公眾參與不管是在制度規(guī)范上，還是過程參與中，都是一個系統(tǒng)的過程。在公正、透明的前提之下，公眾參與從信息發(fā)布、收集階段、決策繪制階段、審議通過階段到后續(xù)監(jiān)督階段都有充分體現(xiàn)。公眾參與不僅只是公民參與國家治理的現(xiàn)代民主形式，從法律角度而言也是公民行使權(quán)利、保障權(quán)利的方式。另一方面，公眾參與是公民與政府相對應的事，是權(quán)利與義務相向的過程。公民在參與城市生態(tài)環(huán)境治理過程中，行使信息獲取、表達意見等權(quán)利，政府即相應具有信息公開、舉行聽證等義務。

（一）城市生態(tài)環(huán)境治理的背景：公共行政

共同治理是20 世紀80 年代出現(xiàn)的公共行政理念，公共行政理念的提出，與時代的發(fā)展、社會背景的更新、行政活動的多樣性是互為影響的。公共行政的的提出，豐富了行政行為方式和行政活動種類，而行政活動的多樣性也是共同治理建立和發(fā)展的重要途徑。從行政法角度觀察，城市治理主要包含以下幾點理論基礎(chǔ)。第一，城市治理的核心指導思想是民主法治。政府依法律產(chǎn)生，對法律負責，受法律監(jiān)督。行政權(quán)力也一樣，來源于法律授權(quán)，也同樣受法律的監(jiān)督。行政權(quán)力在行使的過程中，不僅程序應當合乎法律，更應適應執(zhí)法生態(tài)文明的要求，與社會形成廣泛的互動，社會權(quán)利能夠有效地制約行政權(quán)力，最終形成行政決策的科學化和民主化。第二，人民主權(quán)是城市治理的理論基礎(chǔ)。根據(jù)《憲法》第2 條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，通過其他途徑和形式管理國家和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，實現(xiàn)當家作主。城市治理重要的一個特點和要求即是參與主體的多元化，包括公民，社會組織等。治理主體多元化符合《憲法》的要求，是《憲法》中人民主權(quán)精神的重要體現(xiàn)，是人民主權(quán)原則的切合實際的實現(xiàn)途徑。第三，城市治理的發(fā)展方式。城市治理的重要途徑是將行政執(zhí)法系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一保持一致，行政執(zhí)法系統(tǒng)力求整體、統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。以此思維創(chuàng)新為指引，執(zhí)法機制架構(gòu)理順為中心，制度完備為保障，現(xiàn)代信息技術(shù)為支持。基于此，本文要討論的行政法視野下的城市治理即以城市公共事務為范疇，以民主法治為指引，以人民主權(quán)原則為根本，治理主體多元化，治理途徑科學化，為建成現(xiàn)代宜居城市生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)代城市政府行政模式。

（二）公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理中的現(xiàn)實情境

自《環(huán)境保護公共參與辦法》以來，各地紛紛探索全民參與城市生態(tài)環(huán)境治理模式。山東環(huán)保部門在該精神的指引下，創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境污染治理模式，即多方合力推動環(huán)境治理，并取得良好治理效果。第一，完善政策中的公眾參與制度。早在2005年，山東省環(huán)保部門就開始研究制定《山東省環(huán)保公眾參與辦法》，充分運用媒體、網(wǎng)絡、民意調(diào)查等各種渠道，綜合各類因素，廣泛征求意見。省環(huán)保、財政部門聯(lián)合制訂出臺了《關(guān)于獎勵舉報環(huán)境違法行為的暫行規(guī)定》和具體實施意見，明確停產(chǎn)治理后擅自恢復生產(chǎn)等5種情形適用舉報獎勵。2010年12月，為適應環(huán)境監(jiān)管形勢需要，在廣泛征求各方的基礎(chǔ)上，山東省又對舉報規(guī)定進行了修訂。第二，全面實行政務公開，保障公眾知情權(quán)。山東省不斷完善環(huán)境信息公開渠道，實行環(huán)境質(zhì)量公告制度。從2006年開始，省、市政府定期公布能耗指標和環(huán)境空氣質(zhì)量、跨界斷面水質(zhì)指標。各級政府及有關(guān)部門在主流媒體發(fā)布飲用水源地水質(zhì)、重點流域水質(zhì)和近岸海域水質(zhì)、城市空氣質(zhì)量預報、環(huán)保重點工程進展、重大環(huán)境污染事故等信息，擴大了公眾環(huán)境知情權(quán)。第三，加強社區(qū)建設，從基層開展公眾參與。在濟南市天橋區(qū)環(huán)保部門牽頭組織下，城管、居委會、小區(qū)居民和餐飲經(jīng)營者代表共同召開了兩次環(huán)境圓桌對話會議。通過政府部門、排煙餐飲企業(yè)、居民代表三方多輪磋商，形成了“技術(shù)改造、無害排煙”方案并迅速落實。第四，推進政務監(jiān)督，促成公眾參與系統(tǒng)化。臨沂市組建了一支市民環(huán)保監(jiān)督員隊伍，專門為110名市民代表發(fā)放了聘書和監(jiān)督員證。一方面，他們協(xié)助環(huán)保部門宣傳環(huán)保法律法規(guī)，提高公眾環(huán)境意識，密切關(guān)注本區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況，檢舉環(huán)境污染和破壞環(huán)境的違法行為;另一方面，監(jiān)督環(huán)保人員的執(zhí)法行為，進一步提高環(huán)境執(zhí)法隊伍素質(zhì)。①綜合考量山東公眾參與的平臺構(gòu)建和相關(guān)省市的公眾參與建設，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理依舊呈現(xiàn)出關(guān)注度高、參與程度低、質(zhì)量效益低。加之，城市生態(tài)環(huán)境治理和公眾參與在我國都屬于新興事物，不管是在參與意識、參與制度、參與方式上都存在明顯不足，無法形成公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理制度化和常態(tài)化。所以，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理依舊需要進一步完善：

第一，公眾參與多為政府主導下的形式參與。對于公眾參與，其效用和成果很大程度上取決于政府對其的態(tài)度和操作方式。如果政府對于公眾參與具備科學認知和開放的態(tài)度，那么公眾參與應當會取得較為良好的效果。政府主導下的公眾參與，在大多數(shù)情況下，公眾難以表達真實想法和意見，并且在很多情況下會形成“大多數(shù)意見”也就是人云亦云的附議。另外，公眾的參與意識和參與行動是雙面性的，公眾參與行為無法呈現(xiàn)良好效果，自然其參與意識難以增強、參與熱情難以提高。此種情形下的公眾參與，公眾很難達到真正意義上的城市生態(tài)環(huán)境治理的參與。但是，公眾不能真正參與到城市生態(tài)環(huán)境治理中，行政權(quán)力與公眾權(quán)利難以搭起橋梁進行溝通，行政決策與民眾需求難以形成有機的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。除此之外，公眾的不實際參與也不能真正發(fā)揮公眾在行政決策過程中、城市環(huán)境治理中、抵制城市生態(tài)惡化上的監(jiān)督作用。

第二，公眾參與的介入點多為末端性參與。謝爾·奧斯丁提出了“公民參與階梯論”，把公民參與的發(fā)展歷程分為三個階段，分別對應八種具體形式。在第一階段，政府處于絕對主導地位，公民基本處于無參與狀態(tài);在第二階段，公民在一定程度上具有參與的機會，但公民參與的自主性程度不高;在第三階段，公民參與享有合法的實體性權(quán)力與程序權(quán)力。①我國公民參與城市生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀，既不屬于完全無參與狀態(tài)，也不屬于完全型參與狀態(tài)，而是處于第二階段的象征性參與。我國城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與，公眾多以投訴、舉報、訴訟等方式參與到城市治理中，并且大多是在城市生態(tài)環(huán)境遭到破壞之后，才行使參與權(quán)。鄭州志愿者根據(jù)中國《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》有關(guān)規(guī)定，地方政府有義務對特別嚴重的霧霾天氣負責，故而應賠償其口罩費。而他提起訴訟的目的，是想要鄭州市政府開個先河，為市民建立霧霾賠償基金。這也是典型的在城市生態(tài)環(huán)境破壞后，公眾投身加入到城市治理中。

第三，公眾參與的結(jié)果難以評估。公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理存在形式性、末端性的特點和缺陷，這就在一定程度上導致了公眾參與的結(jié)果不佳。但是公眾參與結(jié)果由于本身缺少評價的標準和基礎(chǔ)，既使公眾參與的效果不佳，但是也無從指點，更難以保障公眾參與權(quán)利的正當行使。其中具有代表性的社會現(xiàn)象就是公眾參與的主體在法律規(guī)定、司法實踐中受到較多限制，以致于公眾參與結(jié)果不佳。在中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司等騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟案，最后以綠發(fā)會不系專門從事環(huán)境保護公益活動的社會組織，對綠發(fā)會的起訴裁定不予受理。②該案中，相關(guān)社會組織確參與到了城市生態(tài)環(huán)境治理中，但是因為法律的具體規(guī)定，最終公眾參與的效果不佳。也就是說，在評價公眾參與結(jié)果的標準上，缺乏科學性的保障程序，以致于公眾參與的結(jié)果難以評估，也無法保障。

二、城市生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與矛盾緣由

公眾對于城市生態(tài)環(huán)境治理的形式性參與、末端性參與等困境主要是由以下幾個方面的原因造成：

第一，行政理念難以與時俱進：行政理念上恪守“政府本位主義”。在城市生態(tài)治理中，行政機關(guān)所秉持的“政府本位主義”行政法理念主要體現(xiàn)行政機關(guān)決策過程中。行政機關(guān)在作出行政決策的過程中，未聯(lián)動相關(guān)部門進行協(xié)商考量，或者未進行嚴格的科學求證分析，在法定應當舉行聽證的行政決定中未按法律規(guī)定進行聽證等一系列以自我想法為中心的行政決策都給城市生態(tài)環(huán)境帶來沉重負擔，給市民造成巨大影響。究其原因，主要是以下兩點。其一，政府沒能完全扭轉(zhuǎn)以經(jīng)濟增長為目標的社會發(fā)展理念。為了追求穩(wěn)定、增長的GDP，以犧牲環(huán)境為代價。長期的煤炭消費、重工業(yè)污染，霧霾問題呈難以控制之勢，對城市生態(tài)環(huán)境帶來很大困擾。其二，政府部門在治理霧霾的過程中，“不打老虎，只抓蒼蠅”。其治理針對市民日常生活中所排放的油煙或城市揚塵，卻不把重心放在對工業(yè)排放物上。不管是政府的經(jīng)濟發(fā)展理念，還是治霾重心偏差，都體現(xiàn)出了“政府本位主義”。在衡量社會發(fā)展的目標中，只考慮到了經(jīng)濟發(fā)展和個人政治目標。

第二，法律制度供給缺乏：欠缺外在統(tǒng)一，內(nèi)在協(xié)調(diào)。一方面，城市生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與法律依據(jù)包括以下內(nèi)容：2014年新修訂的《環(huán)境保護法》第五條明確規(guī)定“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，并在第五章中對“公眾參與”作了專門規(guī)定;《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關(guān)法律也對公眾參與作了類似規(guī)定，明確了環(huán)境影響評價、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治和水污染防治等生態(tài)環(huán)境治理過程中的公眾參與權(quán)?！董h(huán)境保護法》作為城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法，《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關(guān)法律是專門針對大氣、環(huán)境噪聲、水資源等生態(tài)環(huán)境治理的專門法，《環(huán)境影響評價法》則屬于程序性法律，這些法律共同構(gòu)成了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律依據(jù)。但是，實踐經(jīng)驗尚少，相關(guān)法律法規(guī)中也只進行了原則性規(guī)定，具體制度缺乏可操作性，不利于規(guī)范和引導社會公眾合法有序地參與城市生態(tài)環(huán)境治理，給公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理造成了障礙。另一方面，法律制度之間缺乏相互之間的配合協(xié)調(diào)。表現(xiàn)之一，正如上文所說的，同一部法律之間的原則性規(guī)范和具體性規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)。表現(xiàn)之二，不同法律之間缺乏相互的配套實施機制或者配套程序規(guī)制。例如，新環(huán)保法頒布實施兩年來，其配套立法機制還應強化。先后發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等35項有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的配套規(guī)章和規(guī)范性文件，但是對于跨區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法、公眾參與具體操作方式都是缺乏的。

第三，監(jiān)督保障機制缺位：參與結(jié)果無從保障，參與程序難以規(guī)范。公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，不僅是行使參政權(quán)、言論自由權(quán)等權(quán)利，同樣也是行使監(jiān)督權(quán)。政府行政權(quán)力的運行應當置于監(jiān)管之中，這種監(jiān)管不僅來自于行政機關(guān)內(nèi)部，更重要的是受到社會外部的監(jiān)督。公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，在監(jiān)督生態(tài)環(huán)境的同時，也是在監(jiān)督政府的執(zhí)法行為。但是，若公眾參與結(jié)果無法保證得到公正的評價和平等的接納，那么公眾行使監(jiān)督權(quán)也同樣落空。例如浙江省嘉興市成立的市民檢查團，公眾評審團對行政處罰具有話語權(quán)，其評審決議成為環(huán)保部門作出行政處罰的重要參考依據(jù)。山東省建設的環(huán)保監(jiān)督員隊伍可以對環(huán)境污染行為和執(zhí)法行為進行監(jiān)督檢舉。公眾參與其中，無論是意見還是檢舉，只是參考意見或者投訴建議，沒有保障機制保障最后的結(jié)果，最后容易導致公眾參與只是一個過場或者形式。所以，公眾的參與權(quán)沒有法律的參與程序保障和結(jié)果保障，不論公眾參與機制本身目標多明確、設計多完備，缺乏結(jié)果保障最終還是會成為形式參與和過場參與。

三、城市生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與制度建設的路徑選擇

基于上文所析城市生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與制度的困境，并結(jié)合城市生態(tài)環(huán)境治理的公共管理性和利益沖突性。應當與時俱進的貼合公共行政背景，并從法律制度的角度化解社會的利益沖突，才能使城市生態(tài)環(huán)境趨于穩(wěn)定并達到自我調(diào)節(jié)。應當從以下幾個角度建設城市生態(tài)環(huán)境治理中的公共參與制度：

第一，理念更新。積極發(fā)展公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，不僅需要開民智，更需要開官智。在開官智上，主要應從思想上進行引導，也就是在行政權(quán)力行使上、行政活動中的理念更新。首先，從管制型政府到善治型政府建設的過渡。強調(diào)“權(quán)為民所用”，即政府必須在法律的范圍內(nèi)積極作為。①善治型政府理念在行政法理論基礎(chǔ)中的發(fā)展即是政府應依法律善治、依良法善治。善治型政府理論中的回應和參與，治理理論中的公眾參與應當說是在共同目標、法律前提、方法論的基礎(chǔ)上，有機融合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。為解決城市生態(tài)環(huán)境治理中的行政法困境，應在善治型政府的行政法指引下發(fā)展公眾參與。其次，從單獨管控到各界合作。政府與社會各界合作，發(fā)展公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，一方面節(jié)約行政成本，另一方面社會各界的合作是公眾的一種參與方式。例如中山市創(chuàng)新性地開展了以“博愛100公益1加1加1”、“全民參與社會治理系列行動”為代表的一系列社會活動。②這一系列活動的主旨是為了提升公民參與社會治理的水平，其中包括參與城市生態(tài)環(huán)境治理。方式較為豐富，較為新穎是以參與社會公益活動的形式參與。并且，引入社會資本，為參與進來的公民直接提供個人利益，以提高公眾參與熱情。最后，從“泛經(jīng)濟理性”到生態(tài)優(yōu)先。過去以經(jīng)濟為指標，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟，并以環(huán)境的犧牲為代價。但是，優(yōu)先保護環(huán)境、保護公眾的生活環(huán)境這些生態(tài)優(yōu)先的理念得到了政府機關(guān)的認可和實踐，大部分地區(qū)能夠科學地對待環(huán)境和經(jīng)濟二者的關(guān)系。

第二，制度供給。公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理大多是被規(guī)定于社會治理的公眾參與或者環(huán)境保護的公眾參與中，并未根據(jù)其特點或者需求設置獨立的公眾參與制度。對于環(huán)境保護、城市生態(tài)治理等方面的法律規(guī)定，我國這方面的法律體系首先在立法方向選擇上，發(fā)揮部門行政法的作用，各部門行政法做到外在統(tǒng)一，內(nèi)在協(xié)調(diào)。在公眾參與內(nèi)容上，在充分肯定公眾參與上，應以生態(tài)優(yōu)先價值理念為指引，以提高城市生態(tài)環(huán)境治理為目標，制定具體的、可操作性強的公眾參與規(guī)范。其次，應統(tǒng)一、整合散見于各部門行政法的關(guān)于公眾參與的內(nèi)容。從目前行政法的發(fā)展程度、公眾參與理論知識和實踐經(jīng)驗上看，制定一部完整的公眾參與法顯得略微激進，可能反而影響公眾參與的實踐效果。最佳的方法是在某一部相關(guān)法律中，專章規(guī)定公眾參與，統(tǒng)籌規(guī)劃公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。除此之外，避免其他法律法規(guī)中規(guī)定的公眾參與與上位法的相矛盾或者出現(xiàn)越權(quán)立法等現(xiàn)象。最后，在專章規(guī)定的基礎(chǔ)上，應對公眾參與在法律制度上作詳細規(guī)定。例如參與權(quán)利、參與主體、參與程序、參與方式、參與救濟等相關(guān)內(nèi)容作完善、詳細的規(guī)定。

第三，制度保障。從法律角度而言，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理應該可以分為以下以下幾個階段：公眾參與權(quán)利法律確認、參與階段依照法定程序、參與結(jié)果法定評估、參與后續(xù)法律救濟。此處所論及的制度保障機制，就是對城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與機制進行保障。但是在公眾參與的這幾個階段中，又側(cè)重于保障公眾參與的結(jié)果實現(xiàn)和公眾參與的法律救濟。對于公眾參與結(jié)果的實現(xiàn)，一方面應進行公正的公眾結(jié)果的評估，以便于衡量公眾參與的結(jié)果是否最終實現(xiàn)。應當引入第三方評價機制、整合信息公開數(shù)據(jù)平臺。關(guān)于第三方評價主體的組成、評價主體的介入點、評價標準等評價體系的建構(gòu)都是應該詳細納入考量的因素。另外，應當將評價啟動、評價過程、評價結(jié)果等內(nèi)容及時向社會公布。另一方面，公眾參與的法律救濟。公眾參與的法律救濟涉及行政救濟、行政訴訟上的制度建設，內(nèi)容較為廣泛。但是應該堅持的宗旨是，公眾參與到城市生態(tài)環(huán)境治理中，應當提供相應的救濟和保障，實現(xiàn)實質(zhì)性的公眾參與。

四、結(jié)語

城市生態(tài)環(huán)境治理的效果呈現(xiàn)，不應當只依靠于政府的行政權(quán)力運用，更應該發(fā)揮城市主體的作用，讓公眾參與制度不只是停留在理論層面和治理邊緣。發(fā)揮政府和公眾的協(xié)同作用，形成城市生態(tài)環(huán)境治理的二維空間，才能最大程度上使居住環(huán)境更優(yōu)良。但是，無論城市治理還是公眾參與，都是新興事物，并且在沒有良好經(jīng)濟基礎(chǔ)和人文環(huán)境的情況下很難發(fā)揮最佳效果。而法律有著普遍性、概括性、權(quán)威性等特征，良好的法律基礎(chǔ)是構(gòu)建制度的最佳平臺。進而，根據(jù)實踐探索和經(jīng)驗積累，逐步發(fā)揮公眾參與的功效，進而改善城市生態(tài)環(huán)境。

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〔責任編輯：張 港〕