深汕特別合作區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和啟示

丁宏 湯晉

面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡，廣東開(kāi)創(chuàng)性地設(shè)立了深汕特別合作區(qū)，作為推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的試驗(yàn)田，或?yàn)槿珖?guó)提供協(xié)調(diào)發(fā)展示范。今年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，地處粵港澳大灣區(qū)最東端的深汕特別合作區(qū)迎來(lái)了新的歷史性發(fā)展機(jī)遇。

深汕特別合作區(qū)處在珠三角核心區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)帶的連接點(diǎn)，是廣東省汕尾市西部一塊468平方公里的區(qū)域，其不與深圳市相鄰，而是與廣東省惠州市東部相鄰，區(qū)位獨(dú)特、交通便利、空間廣闊、生態(tài)優(yōu)美，是珠三角通往粵東的橋頭堡、深港向東拓展輻射的戰(zhàn)略支點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與后發(fā)達(dá)地區(qū)合作開(kāi)發(fā)飛地，容易出現(xiàn)承載大量中低端落后產(chǎn)能的情況。十多年間，深汕特別合作區(qū)堅(jiān)持大膽探索、大膽實(shí)踐，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，走過(guò)了一段極不平凡的發(fā)展歷程。

2008年，深圳、汕尾兩地政府經(jīng)多次協(xié)商，決定合作共建“深圳—汕尾區(qū)域發(fā)展特別合作區(qū)”，并成立深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。園區(qū)位于汕尾市海豐縣鵝埠鎮(zhèn)，規(guī)劃面積1036公頃，后又并入新湖工業(yè)園272公頃，是經(jīng)廣東省政府批準(zhǔn)認(rèn)定的省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，由汕尾市政府和深圳市政府共建。

2011年2月18日，廣東省委省政府批復(fù)《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》，決定在深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的基礎(chǔ)上設(shè)立“深汕特別合作區(qū)”，規(guī)劃范圍包括海豐縣的鵝埠、小漠、鲘門(mén)、赤石四鎮(zhèn)和圓墩林場(chǎng)，總面積468.3平方公里，委托深圳、汕尾兩市共同管理。同年5月，成立“中共深汕特別合作區(qū)工作委員會(huì)”“深汕特別合作區(qū)管理委員會(huì)”，合作區(qū)正式運(yùn)作。

2014年11月，《深汕（尾）特別合作區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃（2015—2030年）》出臺(tái)，合作區(qū)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，簽約項(xiàng)目和社會(huì)資源加速入駐，市政道路、供水、供電等基本服務(wù)功能逐步完善。2015年7月，廣東省政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》，這是全國(guó)首個(gè)省級(jí)合作區(qū)的立法。

2018年12月，中共深圳市深汕特別合作區(qū)工作委員會(huì)、深圳市深汕特別合作區(qū)管理委員會(huì)正式揭牌，標(biāo)志著深汕特別合作區(qū)正式調(diào)整為深圳市委、市政府派出機(jī)構(gòu)，以深圳市一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)深汕特別合作區(qū)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、資源配置、規(guī)劃建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)，這一探索了十多年的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式進(jìn)入了新的歷史階段。

深汕特別合作區(qū)在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上率先作出突破，不但推動(dòng)了廣東的經(jīng)濟(jì)再上一個(gè)臺(tái)階，而且為全國(guó)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題提供了一個(gè)成功的樣本。

在不改變行政區(qū)劃范圍的前提下實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了深圳的城市空間，拓展了特大城市發(fā)展的新思路。2017年9月，廣東省委、省政府批復(fù)《深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案》，明確合作區(qū)由原有的深圳、汕尾共同管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯钲谌嬷鲗?dǎo)、汕尾積極配合，深圳市全面主導(dǎo)特別合作區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，并按“10+1”（深圳10個(gè)區(qū)+深汕特別合作區(qū)）的模式給予全方位的政策和資源支持。合作區(qū)黨工委、管委會(huì)、紀(jì)工委領(lǐng)導(dǎo)班子成員由深圳市委選任和管理，合作區(qū)統(tǒng)籌納入深圳市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系。合作區(qū)已事實(shí)上成為深圳市的“第11區(qū)”，在不改變行政區(qū)劃范圍的前提下使深圳的市域面積（1996.85平方公里）增加了近1/4，拓展了特大城市發(fā)展的新思路。

超越以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)帶動(dòng)跨區(qū)域合作發(fā)展的一般模式，打造了“飛地經(jīng)濟(jì)”的升級(jí)版。2017年5月，國(guó)家發(fā)改委等八部門(mén)發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。從各地的實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)是依托現(xiàn)有各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)建立“區(qū)中園”，主要功能限于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，園區(qū)面積普遍較小，我省較有影響的江陰開(kāi)發(fā)區(qū)靖江園區(qū)總體規(guī)劃面積僅為60平方公里。而深汕特別合作區(qū)從一開(kāi)始即確定規(guī)劃面積為468.3平方公里，定位為不同于一般產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新城。在最新的《深汕特別合作區(qū)總體規(guī)劃（2017—2035）綱要》中更是提出以“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”為指導(dǎo)思想，打造更加代表未來(lái)的美麗濱海新城，打造了“飛地經(jīng)濟(jì)”的升級(jí)版。

不斷創(chuàng)新管理運(yùn)營(yíng)及利益分配體制機(jī)制，為區(qū)域協(xié)調(diào)合作發(fā)展提供了新路徑。區(qū)域協(xié)調(diào)一體化發(fā)展的主要障礙在于行政區(qū)劃的束縛及利益分配機(jī)制的不平衡。深汕特別合作區(qū)原先設(shè)想的是嘗試由深圳和汕尾“齊抓共管”、雙方并重的管理模式。但經(jīng)過(guò)幾年的探索，發(fā)現(xiàn)成效并不顯著，原因在于其中的責(zé)權(quán)利不明晰，行政分割依然存在。最終廣東省委、省政府決定在不改變深汕土地行政屬地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，汕尾讓渡管理權(quán)，交由深圳一方全權(quán)管理，從根本上解決了合作區(qū)發(fā)展面臨的法制、體制等障礙，理順了深圳對(duì)于合作區(qū)的支持投入和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)機(jī)制。深汕特別合作區(qū)的管理模式為區(qū)域協(xié)調(diào)合作發(fā)展提供了新路徑，具有重大創(chuàng)新價(jià)值和推廣意義。據(jù)悉，深莞惠經(jīng)濟(jì)圈將參照深汕特別合作區(qū)有關(guān)做法，推動(dòng)在東莞、惠州鄰近深圳地區(qū)劃出一定區(qū)域，規(guī)劃建設(shè)跨行政邊界的功能協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、成果共享的區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。

（丁宏系長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院特聘研究員、省社科院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心副主任;湯晉系南京市發(fā)改委規(guī)劃處處長(zhǎng)）

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