欠發(fā)達地區(qū)新型城鎮(zhèn)化資金需求預(yù)測
——以甘肅省為例

劉淑紅

一、引 言

新型城鎮(zhèn)化作為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，其核心是“人的城鎮(zhèn)化”，政府在城鎮(zhèn)化進程中要遵守“以人為本、公平共享”的基本原則，就必須要準(zhǔn)確預(yù)測城鎮(zhèn)化資金需求—即“人的城鎮(zhèn)化”的成本，以便制定科學(xué)合理的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化核心理念。

二、文獻綜述

關(guān)于城市化成本研究，我國學(xué)者雖起步較晚，但研究成果頗豐，本文僅從城市化成本內(nèi)涵、構(gòu)成、預(yù)測結(jié)果方面進行歸納說明。

（一）城市化成本內(nèi)涵和構(gòu)成

對于市民化成本內(nèi)涵、構(gòu)成，國內(nèi)學(xué)者主要有三種觀點（見表1）。

表1 城市化成本內(nèi)涵和構(gòu)成

數(shù)據(jù)來源： 作者根據(jù)知網(wǎng)相關(guān)文獻整理。

（二）市民化成本測算結(jié)果

對于市民化成本研究的核心-預(yù)測結(jié)果，由于各學(xué)者在預(yù)測過程中對于市民化成本構(gòu)成理解不同，測算區(qū)域的選擇不同，代表性學(xué)者預(yù)測結(jié)果相差較大（見表2）。

表2 我國市民化成本主要測算結(jié)論

數(shù)據(jù)來源： 作者根據(jù)知網(wǎng)相關(guān)文獻整理。

縱觀上述研究成果，由于沒有形成公認(rèn)度和系統(tǒng)性較強的成本測算體系，形成的城市化成本預(yù)測結(jié)果差異較大，對于不同地域城市制定城市化發(fā)展戰(zhàn)略參考價值較低。同時，由于不同規(guī)模的城市其基本公共服務(wù)水平存在差異性，導(dǎo)致不同規(guī)模的城市轉(zhuǎn)移相同數(shù)量的農(nóng)業(yè)人口，資金需求存在差異性。因此，本文擬以甘肅省域不同地區(qū)為研究對象，測算不同地區(qū)、不同規(guī)模城鎮(zhèn)化資金需求，為甘肅制定城市化發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)。

三、甘肅省新型城鎮(zhèn)化資金需求預(yù)測

前已述及，由于測量角度的不同，對于城市化成本構(gòu)成各學(xué)者持有不同觀點。鑒于城鎮(zhèn)化進程中，市民化問題的實質(zhì)是政府如何在城市居民和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口之間提供均等的基本公共服務(wù)，從政府的角度來測算城市化的成本支出，更能夠為政府制定城市化發(fā)展戰(zhàn)略提供參考。因此，本文主要從政府角度測算城市化成本。

（一）測算指標(biāo)

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》關(guān)于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的內(nèi)容，及其上述已有的研究成果，城市化進程中政府成本主要包括：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、社會保障支出、隨遷子女的義務(wù)教育支出、保障性住房支出和就業(yè)服務(wù)支出、城市管理成本等。其中：就業(yè)服務(wù)支出和城市管理成本，人均邊際成本低于平均水平，成本測算值涉及復(fù)雜的數(shù)據(jù)處理，不能簡單算術(shù)平均得到。因此，本文城市化成本測算指標(biāo)中不包括就業(yè)服務(wù)支出和城市管理成本。具體指標(biāo)如表3 所示。

表3 城市化成本測算指標(biāo)構(gòu)成

（二）測算模型

1、模型設(shè)計依據(jù)

（1）假設(shè)模型中所有數(shù)據(jù)選取2012 至2016 年5 年數(shù)據(jù)的平均值，能保證測算結(jié)果的準(zhǔn)確性和時效性。

（2）假設(shè)甘肅省各地未來人均壽命將達到《甘肅省人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030 年）》的預(yù)測76 歲。

（3）假設(shè)未來甘肅各地新增農(nóng)民工年齡保持現(xiàn)有水平39 歲不變。

（3）假設(shè)甘肅各地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退休年齡均為60 歲。

（4）假設(shè)甘肅各地現(xiàn)有廉租房建筑面積人均15 平米，保障房覆蓋率25.5%在未來保持不變。

（5）假設(shè)甘肅各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險參保率達到全國2014 年平均水平，并在未來保持不變。（自2015 年起，《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》因統(tǒng)計口徑的變化，不再列示農(nóng)民工“五險一金”參保比例）。

（6）假設(shè)未來城市規(guī)模等級不變，將2012-20 16 年不同規(guī)模城市的平均新增城鎮(zhèn)人口權(quán)重，設(shè)定為未來新增城鎮(zhèn)人口權(quán)重。

2、甘肅省城鎮(zhèn)化資金需求測算模型

本文采用分類匯總法，分別估算不同規(guī)模城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。即先求出各個項目的單項成本，加總得到人均市民化成本。用將來相對應(yīng)新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)乘以人均市民化成本加總得到總資金需求量。城市化資金需求主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)之后政府需要增加的各項財政支出，而其未轉(zhuǎn)移前就已享受到一定的政府財政補貼。因此，本文對城市化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均成本以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鄉(xiāng)財政補貼差額核算。具體如模型（1）所示：

Tc—城市化資金總需求 Pi—規(guī)模等級為i 的城市新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

Ci—規(guī)模等級為i 的城市新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均成本

模型具體說明：

規(guī)模等級為i 的城市新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均成本（Ci），由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女義務(wù)教育成本（Ci1）、社會保障成本（Ci2）、住房保障成本（Ci3）、公共基礎(chǔ)設(shè)施成本（Ci4）構(gòu)成,具體如模型（2）所示：

（1）Ci1（ 隨遷子女義務(wù)教育成本）:隨遷子女義務(wù)教育成本，包括城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費差異成本和新增中小學(xué)固定資產(chǎn)成本兩部分，因新增中小學(xué)固定資產(chǎn)成本包括在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本中，因此，本文僅考慮城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費差異成本。具體如模型（3）所示：

f—隨遷子女義務(wù)教育人口數(shù)占農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)比例

p—隨遷子女小學(xué)義務(wù)教育比例 m—隨遷子女初中義務(wù)教育比例

epc—城市小學(xué)生均費 epr—農(nóng)村小學(xué)生均費

emc—城市初中生均費 emr—農(nóng)村初中生均費

（2）Ci2（社會保障成本）：社會保障成本包括養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)補助差額（Ci21）、醫(yī)療保險城鄉(xiāng)補助差額Ci22、低保城鄉(xiāng)補助差額（Ci23）、失業(yè)保險補助（Ci24）、工傷保險補助（Ci25）、生育保險補助（Ci26）。具體如模型（4）所示：

①Ci21（養(yǎng)老保險成本）：市民化后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，因此養(yǎng)老保險成本主要是城鎮(zhèn)職工與農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險補助差額，具體如模型（5）所示：

r1—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險比例

eic—城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險年財政補助，ejpc—城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險年參保人數(shù)

eir—農(nóng)村居民養(yǎng)老保險年財政補助，ejpr—農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險年參保人數(shù)

②Ci22（醫(yī)療保險成本）：城市職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險構(gòu)成我國居民醫(yī)療保障體系，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的醫(yī)療保險財政支出主要是城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險與新農(nóng)合的補助差額，具體如模型（6）所示：

r2—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險比例

mic—城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險年財政補助，mjpc—城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險年參保人數(shù)

mir—新農(nóng)合年財政補助，mjpr—新農(nóng)合年參保人數(shù)

③Ci23（最低生活保障成本）：低保財政支出主要是城鎮(zhèn)居民低保支出與農(nóng)村居民低保支出的差額，具體如模型（7）所示：

r3—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低保發(fā)放比例，lic—城鎮(zhèn)居民低保年財政支出

ljpc—城鎮(zhèn)居民低保人數(shù)，lir—農(nóng)村居民低保年財政支出

ljpr—農(nóng)村居民低保人數(shù)

④Ci24（失業(yè)保險補助），失業(yè)保險補助主要指政府財政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的失業(yè)保險補助。具體如模型（8）所示：

r4—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失業(yè)保險參保比例，uic—城鎮(zhèn)居民失業(yè)保險年財政支出

ujpc—城鎮(zhèn)居民失業(yè)保險參保人數(shù)

⑤Ci25（工傷保險補助），工傷保險補助主要指政府財政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的工傷保險補助。具體如模型（9）所示：

r4—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工傷保險參保比例，iic—城鎮(zhèn)居民工傷保險年財政支出

ijpc—城鎮(zhèn)居民工傷保險參保人數(shù)

⑥Ci24（生育保險補助），生育保險補助主要指政府財政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的生育保險補助。具體如模型（10）所示：

r6—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生育保險參保比例，bic—城鎮(zhèn)居民生育保險年財政支出

bjpc—城鎮(zhèn)居民生育保險參保人數(shù)

（3）Ci3（住房保障成本）。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得和城鎮(zhèn)居民相等的住房保障是新型城鎮(zhèn)化進程中政府的主要的任務(wù)之一。政府財政需要增加的支出主要包括：保障性住房的建設(shè)投入和廉租房的租房補貼?？紤]到政府廉租房租房補貼占住房保障成本比例較低和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受比例數(shù)據(jù)可獲得性，本文住房保障成本僅指保障性住房的政府建設(shè)投入。具體如模型（11）所示:

gi3r—保障房覆蓋率，ai3p—保障房人均住房面積bi3p—保障房單位建造成本

（4）Ci4（公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本）。公共基礎(chǔ)設(shè)施承載力是有限的，為保障全體市民（轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民）擁有同等物質(zhì)文化生活，政府必須對醫(yī)療機構(gòu)、教育機構(gòu)、橋梁、港口碼頭、機場、鐵路、公路、城市公共交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施追加投入，考慮數(shù)據(jù)可得性，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本的測算模型如下（12）所示：

faic—城市固定資產(chǎn)年投資額，hlic—房地產(chǎn)開發(fā)年投資額，pic—城市年人口數(shù)

（三）數(shù)據(jù)來源

本文參照2014 年國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城市人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，將甘肅省14 個地州市劃分為大城市、中等城市、小城市三類，在不同規(guī)模城市中按東、中、西部各選取一個具有代表性的城市（表4）。相關(guān)數(shù)據(jù)主要來源于2012-2016 年各代表性城市《一般公共財政預(yù)算支出表》、《甘肅省教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計表》、2013-2017 年《甘肅省統(tǒng)計年鑒》、《2014 年全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告》、甘肅省住建廳網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

表4 甘肅省各類規(guī)模等級城市

（四）甘肅省2019-2030 年不同規(guī)模城市城鎮(zhèn)化資金需求預(yù)測結(jié)果

1、隨遷子女義務(wù)教育支出（Ci1）。

甘肅省政府2016 年印發(fā)《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的實施方案》中明確規(guī)定：從2016 年春季學(xué)期開始，甘肅省統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額。因此，甘肅不同規(guī)模的城市城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費差異成本為零。

2、社會保障成本（Ci2）

社會保障成本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化重要的成本組成，依據(jù)上述計算模型（4）—（10），甘肅2019-2030 年不同規(guī)模城市人均市民化社會保障成本測算如表5 所示：

甘肅省不同規(guī)模城市

表5 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均市民化社會保障成本（單位：元）

數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)2012-2016 年各代表性城市《一般公共財政預(yù)算支出表》、2013-2017 年 《甘肅省統(tǒng)計年鑒》、《2014 年全國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告》相關(guān)數(shù)據(jù)整理計算。

3、住房保障成本（Ci3）

“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化重要任務(wù)之一就是要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得和城鎮(zhèn)居民相等的住房保障，以廉租房建筑面積人均15 平米，保障房覆蓋率25.5%為標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)模型（11），測算甘肅省2019-2030 年不同規(guī)模城市人均市民化住房保障成本如表6 所示：

甘肅省不同規(guī)模城市

表6 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均保障房住房成本

4、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本（Ci4）

隨著市民化進程深入，為保障全體市民（轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民）擁有同等物質(zhì)文化生活，甘肅省2019-2030 年不同規(guī)模城市市民化人均公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本依據(jù)模型（12）測算結(jié)果如表7 所示：

甘肅省不同規(guī)模城市

表7 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均公共基礎(chǔ)設(shè)施成本

5、城市化人均總成本（Ci）

依據(jù)模型（2）測算城市化人均總成本如表8 所示：

甘肅省不同規(guī)模城市

表8 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均總成本

6、2019-2030 年甘肅新型城鎮(zhèn)化常住人口預(yù)測（Pi）

位于中國中部偏西北，黃河上游的甘肅省，共有14 個地州市。以2012-2016 年甘肅各地區(qū)城鄉(xiāng)人口及構(gòu)成數(shù)據(jù)為依據(jù)，計算得到大、中、小城市2012-2016 年新增城鎮(zhèn)人口權(quán)重（表9）：

表9 甘肅省按城市規(guī)模等級劃分的城鎮(zhèn)人口及權(quán)重

根據(jù)《甘肅省人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）》，2030 年甘肅常住人口將達到2780 萬人，假設(shè)新增城鎮(zhèn)人口全部為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口（不考慮城鎮(zhèn)人口自然增長），得到不同規(guī)模城市2019-2030 年新增人口如表10 所示：

表10 甘肅省2019-2030 新增城鎮(zhèn)人口預(yù)測

7、2019-2030 年甘肅新型城鎮(zhèn)化資金需求

依據(jù)模型（1），測算結(jié)果如表11 所示：

表11 2019-2030 年甘肅新型城鎮(zhèn)化資金需求預(yù)測

四、結(jié) 論

作為政府制定科學(xué)合理的城市化發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐—準(zhǔn)確預(yù)測城市化資金需求，對于欠發(fā)達地區(qū)尤為重要。本文以西部欠發(fā)達地區(qū)—甘肅省為例，從政府成本角度，考慮到不同規(guī)模的城市其基本公共服務(wù)水平的差異性，計算了大、中、小城市的城市化資金需求。結(jié)果如下:甘肅域內(nèi)大、中、小城市人均城市化成本分別為10.321074 萬元、9.068023 萬元、7.394118 萬元，產(chǎn)生差距主要原因在于住房保障成本和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。未來16 年甘肅境內(nèi)大、中、小城市城市化資金總需求分別為1551.272億元、4834.306 億元、6494.866 億元，資金總需求為12880.44428 億元。