長三角城市群區(qū)域一體化發(fā)展的合作機(jī)制構(gòu)建*

郝良峰

(蘇州科技大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善和城市集聚水平的提高，城市群已成為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。目前，我國已形成包括京津冀、長三角、珠三角、長江中游和成渝在內(nèi)的五大國家級城市群，它們發(fā)展較為成熟且分布在不同的區(qū)域。其中，在2017年，長三角城市群以占全國2.2%的面積、11%的人口，創(chuàng)造了全國20%的財(cái)富，貢獻(xiàn)了全國30%以上的進(jìn)出口貿(mào)易額，包攬了全國10%的財(cái)政收入，成為我國城市群經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率最高、城市間聯(lián)系最緊密的地區(qū)，被譽(yù)為“世界第六大城市群”。

一、長三角城市群內(nèi)部的沖突和矛盾

隨著長三角城市群的高速發(fā)展和城市成員的擴(kuò)充，其內(nèi)部逐步呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、空間競爭程度增強(qiáng)、城市群協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏等問題。

第一，上海作為長三角城市群的龍頭城市，與東京、倫敦、紐約等城市群的中心城市相比，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對外輻射效應(yīng)等方面均存在較大差距。例如，由表1得出，2017年上海服務(wù)業(yè)增加值比重為69%，而其他城市群中心城市第三產(chǎn)業(yè)所占比重均達(dá)到80%以上?？梢?，上海作為城市群中心城市的服務(wù)功能有待進(jìn)一步提升。

表1 2017年長三角城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)成

注：長三角城市群內(nèi)部成員的數(shù)量在1992年至2016年間經(jīng)歷了三次擴(kuò)充和調(diào)整，為保持樣本的穩(wěn)定性并突出城市群發(fā)展的延續(xù)性，表中選取了16個代表性城市進(jìn)行數(shù)據(jù)分析

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2017年各城市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報整理

第二，盡管高鐵網(wǎng)絡(luò)在長三角的布局有力地促進(jìn)了區(qū)域一體化的進(jìn)程[1]，但行政壁壘的存在長期困擾著長三角經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)布局、資源利用、生產(chǎn)要素配置等方面都存在各自為政、惡性競爭的現(xiàn)象，從而不利于長三角的長遠(yuǎn)發(fā)展[2]。

第三，長三角城市群內(nèi)部存在產(chǎn)業(yè)低端同構(gòu)競爭關(guān)系。長三角地區(qū)作為外資企業(yè)的聚集地，長期嵌入由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的全球價值鏈，并處于價值鏈分工的低端環(huán)節(jié)。長三角代工企業(yè)普遍陷入微利化、自主品牌缺位與自主創(chuàng)新能力缺失的發(fā)展困境。[3]由表2可以看出，2014年長三角核心城市與外圍城市整體呈現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，如果將外圍城市進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，則產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度更高。

表2 2014年長三角核心城市與外圍城市的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2015年各城市統(tǒng)計(jì)年鑒整理

第四，受環(huán)境承載力的約束。長三角城市群經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展增加了對資源的獲取，同時提升了對碳排放數(shù)量的需求，對區(qū)域內(nèi)排污綜合治理的要求也越來越高，城市的環(huán)境承載壓力與日俱增。

第五，長三角城市群的合作機(jī)制有待進(jìn)一步完善。盡管長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會中的市長聯(lián)席會議有效地促進(jìn)了長三角內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展[4]，但依然缺乏對整個城市群的頂層設(shè)計(jì)和制度保障，尤其缺乏協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律依據(jù)。

隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，如何解決上述矛盾和沖突、完善城市群內(nèi)部成員間協(xié)同發(fā)展機(jī)制成為引領(lǐng)區(qū)域一體化發(fā)展的關(guān)鍵。

二、世界級城市群區(qū)域一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

縱觀世界級都市帶的演變歷程，不難在其特有的發(fā)展軌跡中找到共同點(diǎn)，即擁有發(fā)達(dá)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，明確的城市定位，以及成熟的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。筆者以東京城市群、紐約城市群和倫敦城市群為例，分別從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、制度建設(shè)等方面來分析區(qū)域一體化發(fā)展。

東京城市群具有多樣化的交通基礎(chǔ)設(shè)施，且主干線與支線聯(lián)系緊密，交通系統(tǒng)信息化水平高，通勤人口數(shù)量多；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈梯度分布，城市間分工協(xié)作關(guān)系明確并優(yōu)勢互補(bǔ)，周邊城市均以東京為中心聯(lián)動發(fā)展；成立關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會等權(quán)威機(jī)構(gòu)，有完善的法律保障體系指導(dǎo)權(quán)力的執(zhí)行。

紐約城市群同樣擁有完善的公共交通體系，包括地鐵網(wǎng)絡(luò)、通勤鐵路、城際鐵路和發(fā)達(dá)的公路系統(tǒng)；產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性強(qiáng)，包括紐約(金融中心)、華盛頓(政治中心)、波士頓(科研中心)、費(fèi)城(制造中心)，產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，而且商會組織作用突出；聯(lián)邦政府直接參與城市群的發(fā)展，州政府采用資金戰(zhàn)略支持，并制定了相關(guān)法律法規(guī)。

倫敦城市群擁有環(huán)形放射狀的交通網(wǎng)絡(luò)，郊區(qū)鐵路運(yùn)輸容量較大；城市職能分工明確且特色明顯，產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，同時發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，注重城市形象的塑造和宣傳；早期成立巴羅委員會，并出臺法律法規(guī)指導(dǎo)城市群的發(fā)展。

借鑒這三大城市群區(qū)域一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，長三角城市群應(yīng)當(dāng)因地制宜地從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)空間布局和合作制度建設(shè)等方面同時推進(jìn)。第一，在長三角城市群內(nèi)部打造網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建智能化、立體式的交通體系，增強(qiáng)主線與干線之間的聯(lián)系度。第二，統(tǒng)籌規(guī)劃城市群內(nèi)部的城市職能，對生產(chǎn)要素進(jìn)行空間整合優(yōu)化，促使產(chǎn)業(yè)形成協(xié)調(diào)互補(bǔ)的大格局。第三，將長三角城市群的規(guī)劃通過立法形式加以規(guī)范，并成立長三角協(xié)調(diào)權(quán)威機(jī)構(gòu)，完善法律保障體系，注重行業(yè)協(xié)會功能的發(fā)揮。

三、長三角城市群區(qū)域一體化合作機(jī)制的構(gòu)建路徑與措施

1.共享交通基礎(chǔ)設(shè)施，完善系統(tǒng)管理體制

隨著長三角城市群的發(fā)展，生產(chǎn)要素的流動性不斷得到增強(qiáng)，城市與城市之間的交流需求不斷增加，生活節(jié)奏不斷加快，這就要求城市群內(nèi)部建立發(fā)達(dá)的交通系統(tǒng)。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，這種交通系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是一體化和智能化的，然而在長三角城市群內(nèi)部依然存在“斷頭路”現(xiàn)象。因此，應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略角度出發(fā)打通“最后一公里路”，從而在物理構(gòu)架上促進(jìn)要素的流通和市場一體化水平的提升。優(yōu)質(zhì)高效的交通系統(tǒng)不只是體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，更需要信息一體化、制度一體化的支撐。信息一體化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)交通系統(tǒng)智能化的必要條件。而交通信息化的區(qū)域分割、部門分割會形成各自為政，造成不必要的重復(fù)建設(shè)和投資浪費(fèi)。基礎(chǔ)設(shè)施能否真正實(shí)現(xiàn)共享的關(guān)鍵還在于制度的頂層設(shè)計(jì)。

城市群交通一體化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要完善交通系統(tǒng)管理體制，促進(jìn)交通運(yùn)輸相關(guān)部門協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化沿海(江)港口、公路、鐵路、航空的交通樞紐布局，并在信息化發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)交通系統(tǒng)的智能化，增強(qiáng)交通系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)能力和反應(yīng)能力。

2.打破市場分割，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展

長三角城市群內(nèi)部存在因行政壁壘導(dǎo)致的市場分割，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)同構(gòu)競爭和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。事實(shí)上，如果以更加細(xì)化的分類產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分析，則城市間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度會明顯降低。長三角一體化發(fā)展的關(guān)鍵在于打破長期以來形成的城市間的流通壁壘，消除市場分割，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。因此，長三角一體化發(fā)展必須在堅(jiān)持全面開放的前提下，通過產(chǎn)業(yè)價值鏈和創(chuàng)新價值鏈的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)要素的自由流動與優(yōu)化組合。

具體而言，首先，明確長三角未來發(fā)展戰(zhàn)略，消除市場壁壘。長三角城市群應(yīng)打破行政“玻璃門”，通過產(chǎn)業(yè)空間整合實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高端化、要素高級化以及集群高度化。其次，形成城市間職能分工的優(yōu)勢互補(bǔ)。長三角城市群目前已形成以上海為龍頭、南京和杭州為兩翼、其他節(jié)點(diǎn)城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的空間格局。上海在帶動長三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等方面將發(fā)揮重要作用，其應(yīng)大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，并突出發(fā)展以創(chuàng)新和研發(fā)為主的高端制造業(yè)，這對諸如蘇州等周邊城市先進(jìn)制造業(yè)的打造具有催化效應(yīng)[5]。我國城市經(jīng)濟(jì)體量普遍較低[6]，南京、蘇州、無錫、杭州、寧波等區(qū)域性核心城市則應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大城市規(guī)模，提升綜合承載能力和服務(wù)功能。最后，加快城市間產(chǎn)業(yè)價值鏈和創(chuàng)新價值鏈構(gòu)建，形成長三角城市群發(fā)展“一盤棋”格局。城市群一體化發(fā)展應(yīng)當(dāng)注重“鏈”的構(gòu)建，注重產(chǎn)業(yè)的前向和后向聯(lián)系，注重創(chuàng)新要素的流通和協(xié)同，通過打破行政壁壘和推進(jìn)市場融合促進(jìn)城市價值鏈的構(gòu)建。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展

新時代背景下，地方政府的核心職能是服務(wù)，相應(yīng)地，地方政府的行政理念也應(yīng)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管制型政府向以服務(wù)為核心，以競爭、開放、透明、有限、法治、民主、高效為價值理念的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在城市群區(qū)域一體化發(fā)展的框架下，轉(zhuǎn)變政府職能具有更加豐富的內(nèi)涵，包括：摒棄原有的“唯GDP論”的政治考核體系；打破“一畝三分田”的狹隘思維，以城市間共下“一盤棋”的思維推進(jìn)區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展。

長三角區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展就是在明確城市定位的基礎(chǔ)上開展基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、政府部門等不同領(lǐng)域的合作，在利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上形成長期穩(wěn)定的聯(lián)系，使長三角區(qū)域內(nèi)各城市能最大限度地獲取區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作的利益。區(qū)域內(nèi)的聯(lián)動發(fā)展建立在區(qū)域協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)上，長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會對長三角城市間的政府合作、市場整合與城市群經(jīng)濟(jì)績效的提升發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用[7]，但仍需完善的法律體系和共同的利益協(xié)調(diào)機(jī)制為保障。這就要求建立負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)調(diào)管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌規(guī)劃各項(xiàng)事宜，并制定相關(guān)政策。從城市群的宏觀角度來看，政府部門也可以更加主動有效地協(xié)調(diào)城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的協(xié)同分工與整合，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并通過消除市場分割促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。

四、結(jié) 語

通過對長三角城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)理性分析以及對世界典型性城市群一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒可以發(fā)現(xiàn)，長三角城市群區(qū)域一體化的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要克服物理距離的束縛，更需要產(chǎn)業(yè)一體化、人力資本一體化、制度一體化等無形要素的支撐。經(jīng)驗(yàn)表明，高質(zhì)量的區(qū)域一體化是多維度的、立體式的，應(yīng)擁有發(fā)達(dá)的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，明確的城市職能定位，以及完善的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制。經(jīng)過多年的發(fā)展，長三角高鐵網(wǎng)絡(luò)正逐步形成，城市間協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不斷完善。在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上，國家主席習(xí)近平宣布：“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略?！盵8]制度紅利的賦予和一體化架構(gòu)的形成為長三角實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量一體化提供了土壤和種子。隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步落實(shí)，長三角城市群將在發(fā)揮區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展示范效應(yīng)、引領(lǐng)我國構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推進(jìn)我國更高層次的改革和開放等方面發(fā)揮重要作用。