生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題探析

李家容

摘要：自十八大以來，黨中央在中國特色社會主義事業(yè)中增加了“生態(tài)文明建設”，之后不斷強調(diào)通過政府和社會資本合作來推動生態(tài)環(huán)境保護的不斷發(fā)展。PPP模式雖已在我國發(fā)展多年，但在環(huán)保領(lǐng)域還面臨很多問題。本文從相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，政府方的過度參與，社會資本方面臨諸多問題，項目建設重建輕運進行詳細分析，并且給出相應的對策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護 PPP 發(fā)展現(xiàn)狀 問題探析

一、引言

自十八大以來，黨中央在中國特色社會主義事業(yè)中增加了“生態(tài)文明建設”，形成了“五位一體”的總體布局。習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的“兩山論”。在十九大報告中也強調(diào)，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設美麗中國是“兩個百年”的重要奮斗目標。隨著我國政治經(jīng)濟文化水平的不斷發(fā)展，人們也越來越認識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，習總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會強調(diào)要采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。從2014年以來，政府和社會資本合作（PPP）模式在市政工程、交通運輸、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域受到廣泛的關(guān)注，但在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，除了市政污水、垃圾處理領(lǐng)域外，都還是新生事物。從整體形勢看，運用 PPP模式推動我國生態(tài)建設和環(huán)境保護已成為大勢所趨，所以為貫徹落實習總書記“兩山論”的重要發(fā)展理念，深刻領(lǐng)會山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)思想，本文著重對生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目進行研究分析。

二、生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目的現(xiàn)狀

根據(jù)財政部（PPP）綜合信息平臺項目管理庫2018年第3期季報①，截至2018年9月，管理庫累計項目數(shù)8，289個、投資額12.3萬億元。管理庫累計落地項目數(shù)4，089個、投資額6.3萬億元，落地率49.3%。管理庫內(nèi)各行業(yè)PPP累計項目總數(shù)前三位是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護，其中生態(tài)建設和環(huán)境保護類PPP項目數(shù)共有796個，占管理庫項目總數(shù)的9.6%。投資額達到8784億元，占管理庫項目投資總額的7.1%。同時生態(tài)建設和環(huán)境保護類PPP項目一直呈快速落地態(tài)勢，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年三季度，位居財政部（PPP）綜合信息平臺管理庫累積落地項目數(shù)前三位的行業(yè)分別是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護，分別是1，651個、564個和410個，合計占落地項目總數(shù)的64.2%。生態(tài)建設和環(huán)境保護類項目投資額4812億元，占落地項目投資總額的7.6%。從而可以看出我國生態(tài)建設和環(huán)境保護類項目數(shù)之多，投資額之大，落地速度之快。

三、生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)制度不夠完善

現(xiàn)階段，雖然我國已出臺了相關(guān)法律法規(guī) 但是因為PPP各相關(guān)領(lǐng)域的特點不同，所要適用的法規(guī)也不太一樣。沒有生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域適用的法律法規(guī)，使得社會資本在環(huán)保類PPP項目上缺乏有力的法律保障。而地方政府對生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目的規(guī)范和引導主要靠轉(zhuǎn)發(fā)國家各部委的工作文件，缺乏自主制定適合本地區(qū)生態(tài)文明建設的相關(guān)政策方針。

（二）政府方的過度參與

一般來說，政府的參與能夠刺激社會資本，鼓勵社會資本積極參與，但是如果政府過度參與，就會對社會資本參與產(chǎn)生擠出效應。本文通過財政部（PPP）綜合信息平臺項目管理庫2018年度前三季季報分析政府一直扮演者生態(tài)環(huán)境保護“主導者”的角色，回報機制大多是政府付費。政府通過財政支出參與環(huán)境保護的投資幾乎涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護的各個領(lǐng)域，而且在生態(tài)環(huán)境保護某些領(lǐng)域內(nèi)甚至出現(xiàn)了政府主導的情況，政府不斷擴大對生態(tài)環(huán)境保護的投資，就會導致這些領(lǐng)域的項目投資成本較大但是收益較小。

（三）社會資本面臨諸多壁壘

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展PPP模式，社會資本參與該類項目會面臨諸多問題。首先是市場準入，一些社會資本在參與環(huán)境保護的招標和審查過程中存在門檻過高的問題。其次是技術(shù)壁壘，社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護投資主要集中在生態(tài)環(huán)境基礎設施建設領(lǐng)域，由于其技術(shù)水平較低，導致社會資本不能大規(guī)模參與生態(tài)環(huán)境保護高技術(shù)領(lǐng)域的投資，這顯著地影響了投資結(jié)構(gòu)的均衡。再次是融資壁壘，對于社會資本方來說，生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目相比較于其他項目工程來說收益不高，融資渠道狹窄，融資需要創(chuàng)新。最后是市場退出壁壘，生態(tài)環(huán)境保護類PPP投資規(guī)模大，專業(yè)技術(shù)性強，社會資本方多是以聯(lián)合的方式來參與到項目中，這就導致各聯(lián)合體成員退出需求不一致，如建筑方在建設完項目后希望在運營期實現(xiàn)退出，而融資方則希望通過順暢的方式來實現(xiàn)資金收回。這樣就導致一些社會資本在參與生態(tài)環(huán)境保護的過程中無法順利退出。

（四）項目建設重建設輕運營

隨著生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的不斷發(fā)展，部分建設企業(yè)中標后，由于項目在工程建設階段能較快的獲得利潤回報和現(xiàn)金流，而在運營和維護期間需要經(jīng)歷10-30年的時間，時間較長，不確定性因素也較多，從而后期的運營的必要成本無法得到保障，這樣就出現(xiàn)了項目“重建輕運”的問題。

四、完善生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目的建議

（一）完善PPP法律法規(guī)體系

要發(fā)揮PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的作用，必須要加快完善法律法規(guī)建設。完善的法律法規(guī)能有效降低地方政府和社會資本的風險。針對不同行業(yè)及領(lǐng)域，PPP項目的特點不盡相同，需要針對不同類別的PPP項目，有針對性的制定一套本領(lǐng)域的權(quán)威法律法規(guī)，使得各領(lǐng)域PPP項目得到有力的法律保障。針對地方政府，應當在遵循國家各部委的指導文件的基礎上，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，具體制定適合本地區(qū)的相關(guān)政策方針來指導地區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目的工作。

（二）建立健全政府履行契約責任的保障機制

PPP項目合同是政府和社會資本合作權(quán)利義務與風險分配的核心基礎合同，尤其是生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目的公益性特征，多數(shù)為政府付費型，對于政府契約精神與履約意識提出了更高要求。通過契約合同來明確各方的權(quán)利與義務，從而約束地方政府的過度參與。通過契約合同的制定，建立和完善風險分擔機制、基于成本的調(diào)價機制以及項目退出機制，合理分配項目風險和收益，有效劃分權(quán)利義務關(guān)系，為生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目的順利實施和管理提供合法有效的合同依據(jù)，以合同的約束力，增強地方政府的契約精神。

（三）提高社會資本參與積極性

針對生態(tài)環(huán)境保護類類PPP項目，國家可以出臺相應的鼓勵政策來提高社會資本的積極性。在市場準入方面，地方政府應當充分考慮在招標和審查過程中，生態(tài)環(huán)境保護類類PPP項目應更加強調(diào)環(huán)境專業(yè)技能的要求，不應該僅僅通過注冊資本金等衡量競標企業(yè)的綜合實力;其次是加強對社會資本方技術(shù)方面和經(jīng)營管理方面的支持，給與一系列必要的技術(shù)幫助，使得社會資本有更多的機會參與到生態(tài)環(huán)境保護高技術(shù)領(lǐng)域或者相關(guān)服務領(lǐng)域的投資;還應當拓寬社會資本方的融資渠道，如政府可以為企業(yè)提供金融支持，出臺相應的金融政策，如給予免息、貼息等政策來提高企業(yè)參與項目的積極性;還可以建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金、將高利潤項目與中低利潤項目進行合理的組合打包，以保證企業(yè)盈利。最后應當不斷完善生態(tài)環(huán)境保護類項目的退出機制，制定科學合理的和安全可靠的退出機制來保障社會資本的權(quán)益，不斷優(yōu)化和充實生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目退出機制的相關(guān)規(guī)則和程序，加強項目相關(guān)責任主體的清算義務，確保各方損失的最小化，提高社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護投資的積極性。

（四）加強生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目全生命周期的引導與監(jiān)管

為確保環(huán)境保護類PPP項目能夠合理的建設和運營，應該不斷加強對地方政府的引導，在選擇社會資本方面，鼓勵其它專業(yè)的投資運營機構(gòu)以聯(lián)合或者獨立的方式作為社會資本參與其中。專業(yè)的投資運營機構(gòu)可以為項目的運營提供大量長期限資金和運營管理經(jīng)驗，這樣有利于保證生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目的運營期管理。除了引入專業(yè)的投資運營機構(gòu)，我們還需要針對項目的全生命周期加強監(jiān)管，監(jiān)管生態(tài)環(huán)境保護類PPP項目在建設期的質(zhì)量與成本，為后期的運營節(jié)約資金。在運營階段，也需要不斷完善生態(tài)環(huán)境保護商品的定價，確保地方政府和社會資本都能獲得相應的回報。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/7750.jhtml。

參考文獻：

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