“一帶一路”倡議下的中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè):進(jìn)展、問(wèn)題與對(duì)策

劉傳春,劉寶平

(華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院,湖北武漢430074)

中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制是中國(guó)以構(gòu)建者身份主動(dòng)建立的、旨在協(xié)調(diào)穩(wěn)定中國(guó)與合作各方關(guān)系的國(guó)際機(jī)制。以2001年上海合作組織成立為標(biāo)志,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)了大發(fā)展,2001—2012年間,中國(guó)建立了博鰲論壇(2001)、中阿合作論壇(2004)、金磚國(guó)家會(huì)議(2009)、中國(guó)東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議(2012)等。2013年,中國(guó)正式提出“一帶一路”倡議;2015年,中國(guó)發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》明確指出,要積極利用現(xiàn)有雙多邊合作機(jī)制,推動(dòng)“一帶一路”建設(shè),促進(jìn)區(qū)域合作蓬勃發(fā)展。由此,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)進(jìn)入新起點(diǎn)。一方面,“一帶一路”倡議為中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制提供了“更大發(fā)展空間”[1];另一方面,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制通過(guò)落實(shí)“一帶一路”倡議而成為“一帶一路”建設(shè)的重要平臺(tái)[2]。但是,“一帶一路”建設(shè)依舊面臨“機(jī)制匱乏的風(fēng)險(xiǎn)”[3]。本文擬通過(guò)梳理“一帶一路”倡議下中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)的進(jìn)展,全面了解中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制如何將沿線80多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織聯(lián)結(jié)在一起而成為“一帶一路”建設(shè)的重要平臺(tái),深入分析“一帶一路”倡議下中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)面臨的問(wèn)題并提出對(duì)策建議。

一、“一帶一路”倡議下中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)進(jìn)展

隨著“一帶一路”倡議的提出及實(shí)施,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制發(fā)展迅速并成為“一帶一路”建設(shè)的重要平臺(tái)。

(一)通過(guò)拓展合作空間,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制將“一帶一路”沿線國(guó)家聯(lián)結(jié)為一個(gè)點(diǎn)面交織的區(qū)域大合作網(wǎng)絡(luò)

第一,對(duì)外合作機(jī)制“點(diǎn)”的建設(shè)。主要表現(xiàn)為三方面:一是建立行業(yè)領(lǐng)域的新機(jī)制,包括為加強(qiáng)互聯(lián)互通而建立互聯(lián)互通伙伴對(duì)話機(jī)制(2014)、為解決互聯(lián)互通中的資金問(wèn)題而建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(2016)、召開“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇(2017)等。二是在已有合作機(jī)制內(nèi)建立聚焦于具體問(wèn)題領(lǐng)域的衍生性機(jī)制。如在亞太經(jīng)合組織建立互聯(lián)互通伙伴對(duì)話會(huì)(2017),上海合作組織內(nèi)召開各種經(jīng)濟(jì)論壇、地方領(lǐng)導(dǎo)人論壇、人民論壇、政黨論壇及婦女論壇(2018),中國(guó)中東歐合作內(nèi)組建16+1交通基礎(chǔ)設(shè)施合作聯(lián)合會(huì)和16+1物流合作聯(lián)合會(huì)(2015),中非合作論壇內(nèi)舉辦中非區(qū)域航空合作論壇(2015)和世界交通運(yùn)輸大會(huì)“一帶一路”中非交通基礎(chǔ)設(shè)施合作論壇(2015),中阿合作論壇內(nèi)建立中阿北斗合作論壇(2017)、中阿改革發(fā)展研究中心(2017)等。三是已有機(jī)制的升級(jí)或擴(kuò)員,如中非合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議升級(jí)為峰會(huì)(2015);上海合作組織正式接納印度和巴基斯坦為成員國(guó)(2017)。

第二,對(duì)外合作機(jī)制“以點(diǎn)帶面”的建設(shè)。主要表現(xiàn)為加強(qiáng)中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制與亞非歐區(qū)域內(nèi)乃至全球性機(jī)制的聯(lián)系,形成覆蓋亞、歐、非的合作面。例如,以上海合作組織為圓點(diǎn),加強(qiáng)上海合作組織與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、東亞峰會(huì)、東盟、亞信會(huì)議等機(jī)制的跨區(qū)域合作;以瀾湄合作機(jī)制為圓點(diǎn),加強(qiáng)瀾湄合作機(jī)制與東盟、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、湄公河委員會(huì)等機(jī)制的區(qū)域內(nèi)合作;以亞投行為圓點(diǎn),加強(qiáng)亞投行與亞開行、世界銀行等機(jī)制在金融領(lǐng)域內(nèi)的合作;以“16+1合作”機(jī)制為圓點(diǎn),加強(qiáng)“16+1合作”機(jī)制與歐盟的合作;以中阿合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議為圓點(diǎn),加強(qiáng)中阿合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議與阿盟、海灣阿拉伯國(guó)家合作委員會(huì)的合作;以中非合作論壇為圓點(diǎn),加強(qiáng)中非合作論壇與非盟的合作。

第三,對(duì)外合作機(jī)制“從線到片”的建設(shè)。主要表現(xiàn)為兩條途徑,一是通過(guò)已有機(jī)制的擴(kuò)員來(lái)實(shí)現(xiàn),如印度和巴基斯坦加入上海合作組織后,上海合作組織的活動(dòng)區(qū)域由中亞擴(kuò)展到南亞,使“一帶一路”的中亞線與南亞線相聯(lián)成片。二是建立新次區(qū)域合作機(jī)制,如瀾湄合作機(jī)制以瀾滄江—湄公河流域?yàn)榫€而使“一帶一路”的東南亞線呈片式發(fā)展。

(二)以共同發(fā)展為主題,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制積極推進(jìn)“一帶一路”倡議的落實(shí)

1.共同發(fā)展是中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制議程設(shè)置的主題

隨著人類命運(yùn)由“付出代價(jià)的相互依賴”[4]9進(jìn)入到利益交融、安危與共的相互依存階段,“既要讓自己過(guò)得好,也要讓別人過(guò)得好”[1]的共同發(fā)展觀逐漸成為中國(guó)發(fā)展對(duì)外合作關(guān)系的動(dòng)力,并作為中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制的議程主題來(lái)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)(見表1)。

表1 2015—2018年中國(guó)為主場(chǎng)的對(duì)外合作機(jī)制會(huì)議主題及對(duì)“一帶一路”倡議的推進(jìn)

2.中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制推動(dòng)各國(guó)發(fā)展規(guī)劃的有效對(duì)接

21世紀(jì)以來(lái),面對(duì)經(jīng)濟(jì)困境,“一帶一路”沿線國(guó)家大都根據(jù)本國(guó)國(guó)情制定發(fā)展規(guī)劃,由于發(fā)展目標(biāo)一致、發(fā)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、發(fā)展道路相通,這些發(fā)展規(guī)劃均可實(shí)現(xiàn)對(duì)接。通過(guò)共商、制定合作規(guī)劃、簽訂合作協(xié)議,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制成為“一帶一路”倡議與沿線國(guó)家發(fā)展規(guī)劃有效對(duì)接的平臺(tái)(見表2)。

表2 中國(guó)為主場(chǎng)的對(duì)外合作機(jī)制會(huì)議通過(guò)的合作規(guī)劃協(xié)議

表3 2015—2018年中國(guó)通過(guò)對(duì)外合作機(jī)制制定“一帶一路”共建項(xiàng)目

3.中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制推動(dòng)合作規(guī)劃轉(zhuǎn)化為合作行動(dòng)

一方面,將機(jī)制簽訂的合作規(guī)劃劃整為零。如2015年“16+1合作”領(lǐng)導(dǎo)人蘇州會(huì)議后,中國(guó)與16個(gè)中東歐國(guó)家全部簽署了“一帶一路”合作文件,推出了200多項(xiàng)具體實(shí)施舉措。2017年“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上,中國(guó)政府與11個(gè)國(guó)家政府簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄、與10個(gè)國(guó)際組織簽署“一帶一路”合作文件。另一方面,制定了中國(guó)與沿線國(guó)家的共建項(xiàng)目以促進(jìn)合作(見表3)。

(三)建立政府主導(dǎo)、包容協(xié)調(diào)的決策程序,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制為“一帶一路”倡議的實(shí)施提供制度保障

政府主導(dǎo)是指決策主體的構(gòu)成,主要有四個(gè)層次:最高層是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議,包括領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議,主要進(jìn)行決策的頂層設(shè)計(jì);次高層是外長(zhǎng)會(huì)議,主要進(jìn)行政策規(guī)劃和整體協(xié)調(diào);第三層是高官會(huì)議,包括政府部長(zhǎng)會(huì)議及副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,主要制定政策;第四層是工作組會(huì)議,主要就具體問(wèn)題展開研究并制定行動(dòng)方案。在中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)中,四個(gè)層次的運(yùn)作分為自下而上和自上而下兩個(gè)緯度。自下而上是工作組會(huì)議→高官會(huì)議→外長(zhǎng)會(huì)議→領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議的運(yùn)行路徑,瀾湄合作機(jī)制的建立即是如此,從2014年11月中國(guó)政府提出建立瀾湄合作機(jī)制倡議后,中國(guó)與湄公河國(guó)家召開了三次工作組會(huì)議,三次高官會(huì)議(2015年4月、2015年8月、2016年2月),一次外長(zhǎng)會(huì)議(2015年11月),2016年3月,瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議召開,正式宣布建立瀾湄合作機(jī)制。自上而下是領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議下設(shè)高官會(huì)議、工作組的運(yùn)行路徑,如“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)人圓桌峰會(huì),1+6個(gè)高官會(huì)議(一場(chǎng)高級(jí)別全體會(huì)議和六場(chǎng)平行主題會(huì)議),以及成立論壇咨詢委員會(huì)、論壇聯(lián)絡(luò)辦公室等具體工作組。

包容協(xié)調(diào)是指決策的廣泛協(xié)商。以亞投行的建立為例,從2013年中國(guó)倡議籌建亞投行到亞投行開業(yè),不到三年的時(shí)間內(nèi),中國(guó)與有意參加亞投行的各國(guó)共舉行了八次談判代表會(huì)議,就議事規(guī)則和工作計(jì)劃、亞投行籌建臨時(shí)多邊秘書處的組建方案、工作程序、亞投行章程草案審議修訂、組織結(jié)構(gòu)、人力資源政策等諸多事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商,在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上于2015年6月29日啟動(dòng)《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》簽署議程,12月31日,57個(gè)意向創(chuàng)始成員國(guó)全部簽訂《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》,2016年1年16日,亞投行正式營(yíng)業(yè)。

二、“一帶一路”倡議下中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)面臨的問(wèn)題

在實(shí)施“一帶一路”倡議的過(guò)程中,“對(duì)現(xiàn)有機(jī)制的運(yùn)用是‘一帶一路’倡議興旺的力量之一”[5]。但因國(guó)際社會(huì)存在對(duì)“一帶一路”倡議的質(zhì)疑,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制仍然面臨如下建設(shè)問(wèn)題。

(一)人類命運(yùn)共同體理念轉(zhuǎn)化為機(jī)制共識(shí)性原則的問(wèn)題

從黨的十八大報(bào)告倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識(shí)到2015年習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上正式提出打造人類命運(yùn)共同體的“五位一體”布局,人類命運(yùn)共同體成為中國(guó)外交的一項(xiàng)新理念。人類命運(yùn)共同體理念以人類相互依存為前提、以共同發(fā)展為動(dòng)力、以平等合作為路徑、以公正國(guó)際秩序建設(shè)為目標(biāo),是“一帶一路”倡議下中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)原則。但是,由于國(guó)際社會(huì)質(zhì)疑“一帶一路”的中國(guó)倡議,認(rèn)為其是“支撐中國(guó)想創(chuàng)造一個(gè)以中國(guó)為中心秩序的大國(guó)野心”[6],作為合作平臺(tái)的對(duì)外合作機(jī)制因此面臨著人類命運(yùn)共同體理念轉(zhuǎn)化為機(jī)制共識(shí)性原則的問(wèn)題,這主要表現(xiàn)為中國(guó)與沿線國(guó)家在人類命運(yùn)共同體理念的四個(gè)構(gòu)成要素上存在分歧(見表4)。

總的來(lái)說(shuō),中國(guó)與沿線國(guó)家圍繞人類命運(yùn)共同體成為機(jī)制共識(shí)性原則而存在的分歧,其實(shí)質(zhì)是對(duì)中國(guó)將通過(guò)對(duì)外合作機(jī)制謀求在亞歐區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的擔(dān)憂。

(二)中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)面臨的議程設(shè)置問(wèn)題

議程設(shè)置作為機(jī)制建設(shè)的核心,主要通過(guò)確立會(huì)議主題、制定運(yùn)行規(guī)則和決策程序,進(jìn)而形成明確合作各方責(zé)任與義務(wù)的合作規(guī)范。由于質(zhì)疑“一帶一路”倡議是中國(guó)借助經(jīng)濟(jì)力量追求自身優(yōu)勢(shì)的最大化[7],中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制面臨著通過(guò)議程設(shè)置謀取機(jī)制主導(dǎo)權(quán)的問(wèn)題。

第一,指責(zé)中國(guó)在會(huì)議主題方面重經(jīng)濟(jì)議題。一方面,認(rèn)為從2013—2018年,中國(guó)參與或主場(chǎng)的機(jī)制會(huì)議多以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題,面對(duì)因歷史、宗教、資源等因素導(dǎo)致“一帶一路”沿線一些國(guó)家內(nèi)部沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀,如果不關(guān)注安全議題,或僅僅力圖運(yùn)用經(jīng)濟(jì)吸引力來(lái)“來(lái)處理(與周邊國(guó)家的)安全問(wèn)題”[5],不僅使經(jīng)濟(jì)議題難以落實(shí),還可能導(dǎo)致中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制不穩(wěn)固的“空心化的危險(xiǎn)”[8];另一方面,認(rèn)為中國(guó)在設(shè)置經(jīng)濟(jì)議題時(shí),注重“一帶一路”倡議與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的沿線國(guó)家間發(fā)展規(guī)劃的對(duì)接,對(duì)于一些彼此經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不大的國(guó)家,特別是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程很難找到高認(rèn)同感”[9]的國(guó)家之間的發(fā)展規(guī)范對(duì)接欠缺議題設(shè)置,導(dǎo)致這些國(guó)家可能因此在機(jī)制中被邊緣化。

第二,指責(zé)在機(jī)制規(guī)則方面重中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),“國(guó)際機(jī)制是按照霸權(quán)國(guó)能在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用的行為標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的”[10]168。中國(guó)除了面臨以中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)謀求霸權(quán)的指責(zé)外,還面臨如下挑戰(zhàn):首先,經(jīng)過(guò)多年運(yùn)行,西方國(guó)家制定的規(guī)則在很大程度上已內(nèi)化為一些國(guó)家的國(guó)際行為依據(jù),包括“一帶一路”沿線國(guó)家,這些沿線國(guó)家可能以西方大國(guó)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審視中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)[11];其次,西方國(guó)家極力助推中國(guó)接受西方標(biāo)準(zhǔn),如參與亞投行的歐洲國(guó)家提出歐盟應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一立場(chǎng),“努力推進(jìn)歐盟標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入到亞投行之中”[12];再次,中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與西方標(biāo)準(zhǔn)不同引發(fā)競(jìng)爭(zhēng),以援助為例,相對(duì)于西方大國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際機(jī)制將民主等政治性事務(wù)視為條件,中國(guó)堅(jiān)持“不附加政治條件”,西方國(guó)家認(rèn)為中國(guó)“不附加政治條件”的援助可能導(dǎo)致無(wú)序的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

第三,指責(zé)在決策程序方面重中國(guó)權(quán)力。一方面,認(rèn)為中國(guó)在決策中擁有主導(dǎo)權(quán);以亞投行為例,中國(guó)是亞投行最大的股東,擁有最大投票權(quán),“主導(dǎo)作用超過(guò)了現(xiàn)有多邊開發(fā)分行中的美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家”[13]。另一方面,認(rèn)為中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制的協(xié)商程序不完善;以亞投行《環(huán)境與社會(huì)框架》草案為例,存在磋商時(shí)間短(2小時(shí))、語(yǔ)言受限(僅英語(yǔ))、方式單一(視頻電話會(huì)議、書面提交意見)等問(wèn)題,亞投行為此被要求“重新設(shè)計(jì)協(xié)商流程,以體現(xiàn)透明、參與及對(duì)權(quán)利的尊重”[14]。

(三)中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制面臨合作規(guī)劃轉(zhuǎn)化為有效行動(dòng)的問(wèn)題

對(duì)于如何落實(shí)中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制簽訂的一系列合作規(guī)劃,國(guó)外媒體和學(xué)者持審慎態(tài)度[15]。這主要來(lái)自于對(duì)中國(guó)能力的質(zhì)疑,認(rèn)為“北京的實(shí)力和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力方面存在鴻溝”[7],表現(xiàn)為如下方面:

一是合作規(guī)劃制定與實(shí)施的錯(cuò)位。首先,機(jī)制會(huì)議通過(guò)的合作規(guī)劃往往是宏觀的頂層設(shè)計(jì),缺乏相配套的具體舉措。其次,復(fù)雜性、多樣性、差異性是“一帶一路”沿線國(guó)家的突出特征,合作規(guī)劃因不能反映多樣、復(fù)雜、差異的現(xiàn)實(shí)訴求而缺乏可行性和可操作性。再次,中長(zhǎng)期規(guī)劃與短期規(guī)劃未能相得益彰,如有的機(jī)制峰會(huì)周期太長(zhǎng)且無(wú)法做到常態(tài)化,導(dǎo)致只有中長(zhǎng)期規(guī)劃而無(wú)短期規(guī)劃;有的機(jī)制則專注短期收益、缺乏中長(zhǎng)期的合作設(shè)計(jì)。因上述原因?qū)е潞献饕?guī)劃流產(chǎn)的事例屢屢發(fā)生,而解決合作規(guī)劃制定與實(shí)施的錯(cuò)位問(wèn)題考驗(yàn)著“中國(guó)的良好意愿、耐心、決心和外交技巧”[16]。

二是合作規(guī)劃的實(shí)施面臨著與其他國(guó)際機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制加強(qiáng)與其他國(guó)際機(jī)制的合作,但彼此仍競(jìng)爭(zhēng)激烈。如隨著擴(kuò)員完成,上海合作組織必須協(xié)調(diào)其合作規(guī)劃與俄羅斯主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟規(guī)劃、印度主導(dǎo)的南盟規(guī)劃之間的對(duì)接。在對(duì)接中,俄方已積極回應(yīng)“一帶一路”倡議,但印度持觀望態(tài)度,其因在于“一帶一路”倡議與印度在東南亞項(xiàng)目存在競(jìng)爭(zhēng),“中、印都明顯在東南亞施加競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略影響”[17]。同時(shí),隨著以基礎(chǔ)設(shè)施投資為目標(biāo)的亞投行建立,世界銀行、亞開行也加大了在發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度,2014年,世界銀行審批通過(guò)的基礎(chǔ)設(shè)施融資金額提升了45%,達(dá)到了242億美元,2013年是167億美元[18]。2015年,亞開行總會(huì)決定,將每年的融資能力提高1.5倍,達(dá)到每年200億美元,顯然,“此舉或意在拉攏相繼支持中國(guó)主導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的新興市場(chǎng)國(guó)家”[19]。

三是機(jī)制的決策與執(zhí)行力不強(qiáng)。其一,由于中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制決策普遍采取的是協(xié)商一致原則,只要有一個(gè)成員國(guó)反對(duì),決議就無(wú)法通過(guò),“這必然會(huì)導(dǎo)致決策遲滯、議題分散,組織運(yùn)轉(zhuǎn)低效”[20]。其二,秘書處作為機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行機(jī)制的日常工作管理,但已有機(jī)制的秘書處卻存在人員配備不足、配置不當(dāng)?shù)葐?wèn)題,決策的執(zhí)行效力欠缺。其三,有的機(jī)制建立了協(xié)調(diào)人制度,即機(jī)制成員國(guó)派協(xié)調(diào)人與機(jī)制秘書處舉辦例會(huì),就相關(guān)事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通,但例會(huì)不固定,沒有充分發(fā)揮協(xié)調(diào)人的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息共享功能。

三、加強(qiáng)“一帶一路”倡議下中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)的對(duì)策建議

面對(duì)中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)中存在的問(wèn)題,有必要從深化中國(guó)與沿線國(guó)家利益融合、加強(qiáng)議程設(shè)置能力、充分發(fā)揮中國(guó)特色大國(guó)的引領(lǐng)作用三個(gè)方面推進(jìn)“一帶一路”倡議下的中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)。

(一)深化利益融合,增強(qiáng)人類命運(yùn)共同體共識(shí)

首先,自“一帶一路”倡議實(shí)施以來(lái),中國(guó)與沿線國(guó)家的利益日漸深度融合。2013—2017年,已有80多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織與中國(guó)簽訂“一帶一路”合作協(xié)議,中國(guó)已與包括聯(lián)合國(guó)的工業(yè)發(fā)展組織、開發(fā)計(jì)劃署等國(guó)際組織簽署了“一帶一路”合作文件。據(jù)統(tǒng)計(jì),2017年,中國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家的進(jìn)出口總額為73 745億元,比上年增長(zhǎng)17.8%;中國(guó)企業(yè)對(duì)“一帶一路”沿線的59個(gè)國(guó)家新增投資143.6億美元,占同期總額的12%;“一帶一路”沿線國(guó)家對(duì)華直接投資金額374億元,對(duì)華直接投資新設(shè)立企業(yè)3 857家,增長(zhǎng)32.8%[21]。同時(shí),一個(gè)以鐵路、港口、管網(wǎng)為內(nèi)容的“復(fù)合型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”[22]正在形成,金融合作網(wǎng)絡(luò)也初具規(guī)模。2018—2023年,中國(guó)將進(jìn)口超過(guò)8萬(wàn)億美元商品,對(duì)外投資總額將超過(guò)7 500億美元,這將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)與沿線國(guó)家的利益融合。

其次,以日漸深入的利益融合為基礎(chǔ),增強(qiáng)人類命運(yùn)共同體共識(shí)。自“一帶一路”倡議實(shí)施以來(lái),人類命運(yùn)共同體逐漸成為中國(guó)與沿線國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)(見表5)。

隨著中國(guó)與沿線國(guó)家利益關(guān)系的日漸融合,各國(guó)發(fā)展理念的共性因素將不斷增加,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制作為平臺(tái)的交流溝通作用將顯著提升,以共同發(fā)展為核心內(nèi)容的人類命運(yùn)共同體共識(shí)將更為清晰明確。

(二)加強(qiáng)中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制的議程設(shè)置能力,提高機(jī)制的運(yùn)行效率

首先,精心設(shè)計(jì)議題、推進(jìn)各國(guó)發(fā)展規(guī)劃更加有效地對(duì)接?！耙粠б宦贰背h的成功依賴于其他國(guó)家的積極回應(yīng),“如果得不到其他國(guó)家的回應(yīng),‘一帶一路’倡議就是脆弱的”[23]。要推動(dòng)“一帶一路”倡議得到其他國(guó)家的回應(yīng),必須將其與其他國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接。如何進(jìn)行有效的對(duì)接?精心設(shè)計(jì)機(jī)制議題是重要路徑。從合作期限來(lái)看,可分短期(5年以內(nèi))、中期(5—10年)、長(zhǎng)期(10年以上)議題進(jìn)行設(shè)計(jì);從合作領(lǐng)域來(lái)看,可分優(yōu)先領(lǐng)域、重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域和可深入推進(jìn)領(lǐng)域進(jìn)行設(shè)計(jì)。其中,進(jìn)行議題設(shè)計(jì)時(shí),經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全穩(wěn)定要置同等地位,不可偏廢。如上海合作組織起始于安全建設(shè),安全一直是建設(shè)重心,但是,2018年上海合作組織青島峰會(huì)在批準(zhǔn)《〈上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約〉實(shí)施綱要(2018—2022年)》等一系列安全規(guī)劃的同時(shí),通過(guò)強(qiáng)調(diào)遵循《上合組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》、發(fā)表《上海合作組織成員國(guó)元首關(guān)于貿(mào)易便利化的聯(lián)合聲明》、制定《上海合作組織成員國(guó)糧食安全合作綱要》草案等舉措,首次在國(guó)際社會(huì)倡導(dǎo)“開放融通互利共贏”的新合作觀,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作與安全合作的有機(jī)統(tǒng)一。

表5 中國(guó)與沿線國(guó)家的人類命運(yùn)共同體建設(shè)目標(biāo)

其次,促進(jìn)各國(guó)政策規(guī)則的聯(lián)動(dòng)?！罢咭?guī)則的聯(lián)動(dòng)”[24]包含三個(gè)層面含義:一是正視規(guī)則的差異并相互尊重彼此規(guī)則;二是通過(guò)溝通、協(xié)商,推動(dòng)各國(guó)相關(guān)規(guī)則的有效聯(lián)結(jié);三是制定能包容各方的新規(guī)則。在政策規(guī)則的聯(lián)動(dòng)中,應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制的規(guī)則。現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制如世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等在規(guī)則的制定與運(yùn)用方面積累了豐富的專業(yè)技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),學(xué)習(xí)、參考、借鑒其運(yùn)行模式和規(guī)則指標(biāo)體系,有助于制定更符合中國(guó)與沿線國(guó)家需求的合作規(guī)則。

最后,提高機(jī)制運(yùn)行的效率。中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制的政府主導(dǎo)、包容協(xié)調(diào)的決策程序既要能保證機(jī)制運(yùn)行的效率,又要能最大程度尊重成員的權(quán)利。為此,在決策程序建設(shè)中,一方面要增進(jìn)決策透明度,建立各方利益需求通暢表達(dá)的渠道,包括制定更為詳盡的明確各方權(quán)利與義務(wù)的規(guī)章、設(shè)定更具包容性的協(xié)商時(shí)間、語(yǔ)言選擇更為多樣、投票程序更加規(guī)范、規(guī)劃決議公開并接受監(jiān)督,等等。另一方面要加強(qiáng)常設(shè)機(jī)構(gòu)的組織建設(shè),明確秘書處的組織功能、人員配備、經(jīng)費(fèi)使用,并建立相應(yīng)的監(jiān)督考核制度。同時(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)人制度建設(shè),包括單個(gè)協(xié)調(diào)人的組織建設(shè)、協(xié)調(diào)人與協(xié)調(diào)人之間的交流機(jī)制建設(shè)、協(xié)調(diào)人與秘書處的組織建設(shè)等,使協(xié)調(diào)人與秘書處共同作為機(jī)制的日常運(yùn)行組織機(jī)構(gòu),真正發(fā)揮保證機(jī)制穩(wěn)定有效運(yùn)行的功能。

(三)充分發(fā)揮中國(guó)特色大國(guó)的引領(lǐng)作用,完善中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制的“X+”合作架構(gòu)

其一,中國(guó)在對(duì)外合作機(jī)制中發(fā)揮著引領(lǐng)性的建設(shè)作用。引領(lǐng)性的建設(shè)作用是在機(jī)制建設(shè)初期為保證機(jī)制運(yùn)行而發(fā)揮的引導(dǎo)作用,并非決定性的主宰。以亞投行為例,盡管中國(guó)在亞投行持有的股本占比高達(dá)30.34%,投票權(quán)占總投票權(quán)的26.06%,但這“是一種階段性現(xiàn)象,隨著更多國(guó)家加入亞投行,中國(guó)在其中占有的股本和投票權(quán)都將會(huì)逐步稀釋”[25]。

其二,在發(fā)揮引領(lǐng)性建設(shè)作用中,中國(guó)應(yīng)大力提供公共產(chǎn)品。一方面,中國(guó)通過(guò)機(jī)制為“一帶一路”建設(shè)提供公共產(chǎn)品,如2014—2018年中國(guó)通過(guò)機(jī)制為“一帶一路”建設(shè)提供大量資金(見表6);另一方面,中國(guó)也為機(jī)制自身建設(shè)提供公共品(見表7)。

其三,在大力提供公共產(chǎn)品中,推進(jìn)中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制的“X+”合作架構(gòu)。中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制的“X+”合作架構(gòu)既指中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制已與其他國(guó)際機(jī)制建立的區(qū)域內(nèi)及跨區(qū)域合作,如“上海合作組織+”“瀾湄合作機(jī)制+”等,也包括問(wèn)題領(lǐng)域的合作,如中阿合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議確立的“油氣+”、亞投行的“金融+”等。中國(guó)在大力提供公共產(chǎn)品的同時(shí),應(yīng)以項(xiàng)目合作為重心,進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制“X+”合作架構(gòu)向縱深方向發(fā)展。以亞投行為例,中國(guó)作為亞投行的最大出資方,積極推動(dòng)亞投行與其他多邊開發(fā)銀行聯(lián)合融資,截止2017年底,已完成16個(gè)項(xiàng)目,其中8個(gè)與世界銀行聯(lián)合融資、3個(gè)與國(guó)際金融公司聯(lián)合融資、3個(gè)與亞行聯(lián)合融資、與歐洲投資銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行聯(lián)合融資項(xiàng)目各1個(gè)[26]。通過(guò)類似融資項(xiàng)目的合作,包括亞投行在內(nèi)的中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制將吸引更多國(guó)家和國(guó)際機(jī)制開展基于項(xiàng)目建設(shè)的務(wù)實(shí)合作行動(dòng),進(jìn)一步凸顯中國(guó)的引領(lǐng)性作用,即“引導(dǎo)者通過(guò)率先投資來(lái)協(xié)調(diào)其他國(guó)家的行動(dòng),促使其他國(guó)家成為公共產(chǎn)品的貢獻(xiàn)者”[27]。

表6 2014—2018年中國(guó)通過(guò)對(duì)外合作機(jī)制提供“一帶一路”建設(shè)資金

表7 2014—2018年中國(guó)為機(jī)制自身建設(shè)提供公共品

綜上所述,“一帶一路”倡議謀求中國(guó)與沿線國(guó)家更大范圍、更高水平、更深層次的合作,但合作“并不意味著利益的和諧,而是一個(gè)討價(jià)還價(jià)、充滿爭(zhēng)議、相互協(xié)調(diào)的過(guò)程”[10],正是在這種討價(jià)還價(jià)、充滿爭(zhēng)議、相互協(xié)調(diào)的合作進(jìn)程中,中國(guó)對(duì)外合作機(jī)制作為“一帶一路”倡議實(shí)施的重要平臺(tái),不僅通過(guò)制定合作規(guī)劃并督促規(guī)劃的實(shí)施獲得新的發(fā)展空間,而且成為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的有效路徑,促進(jìn)了區(qū)域合作的蓬勃發(fā)展。