改進(jìn)生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理工作的幾點(diǎn)思考以天津市為例

□

黨的十九大報(bào)告提出，要“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！鄙顭o(wú)著的流浪乞討人員是最困難、最邊緣、最脆弱的群體，做好流浪乞討人員救助管理工作是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院保障困難群眾基本生活決策部署的重要舉措。天津市每年救助的流浪乞討人員有11000名左右，其中，涉及老年人、殘疾人、未成年人約2000名。為進(jìn)一步改進(jìn)生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理工作，作者多次深入民政局、救助管理站、公安局等市區(qū)兩級(jí)相關(guān)單位開展調(diào)研，力求提出切實(shí)可行的參考意見。

主要問(wèn)題

一是相關(guān)部門之間職責(zé)不清。目前天津市在流浪乞討人員救助中，各相關(guān)部門之間沒有明確的責(zé)任清單。第一，沒有明確由發(fā)現(xiàn)地派出所還是屬地派出所負(fù)責(zé)查詢流浪乞討人員的身份信息。2015年8月20日，民政部、公安部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生活無(wú)著流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》雖然規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)核查流浪乞討人員的身份信息，但由于沒有具體規(guī)定發(fā)現(xiàn)地派出所和屬地派出所之間的職責(zé)分工，有時(shí)出現(xiàn)查詢遲緩現(xiàn)象。第二，沒有明確公安、城管和區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居（村）委會(huì)在發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員中的具體責(zé)任。目前，對(duì)生活無(wú)著的流浪乞討人員的救助管理是由相關(guān)部門比如民政、公安、城管、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等共同參與，但公安、城管、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等部門的職責(zé)清單沒有明確并且沒有向社會(huì)公布。第三，對(duì)于個(gè)案問(wèn)題的處理，凸顯了部門職責(zé)不清的情況。對(duì)于個(gè)案問(wèn)題的處理，如果部門之間職責(zé)不清，會(huì)直接損害到當(dāng)事人的合法利益和救助管理工作的高效開展。

二是相關(guān)部門之間銜接不暢。不同部門之間高效銜接是保障流浪乞討人員得到及時(shí)有效救助的前提，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，存在不同部門之間銜接不暢的現(xiàn)象。第一，流浪乞討人員在醫(yī)院救治時(shí)沒有及時(shí)報(bào)請(qǐng)公安機(jī)關(guān)協(xié)助確認(rèn)身份、報(bào)請(qǐng)民政部門甄別，不利于身份不明人員的及時(shí)尋親及醫(yī)藥費(fèi)用的報(bào)銷。第二，個(gè)別公安工作人員沒有把救助交接表交給救助管理站，甚至出現(xiàn)“甩站”現(xiàn)象。第三，不同部門之間溝通不暢，不能同步執(zhí)行落實(shí)國(guó)家部委出臺(tái)的文件。比如，不同部委之間出臺(tái)的文件沒能在不同領(lǐng)域的相關(guān)部門內(nèi)第一時(shí)間進(jìn)行傳播，導(dǎo)致不同部門不能同步執(zhí)行國(guó)家部委出臺(tái)的文件。

三是長(zhǎng)期滯留人員安置渠道不暢。生活無(wú)著的長(zhǎng)期滯留人員出口管理不完善導(dǎo)致救助管理站壓力大，存在“只進(jìn)不出”現(xiàn)象。如果長(zhǎng)期滯留人員安置渠道不暢，“只進(jìn)不出”現(xiàn)象需要救助管理站有更多的人力、物力、財(cái)力來(lái)支撐站內(nèi)的正常運(yùn)行，這給救助管理站帶來(lái)非常大的工作壓力。目前，天津市救助管理站的長(zhǎng)期滯留人員中，累積只有6名未成年正常智力兒童享受了在天津落戶的待遇，納入了天津市地方社會(huì)保障體系。無(wú)戶籍人員落戶“文件”在流浪乞討人員救助工作中落實(shí)不到位，流浪乞討人員因?yàn)闊o(wú)法查明身份信息就成為事實(shí)上的“黑戶”，這意味著他們的公民權(quán)利不能得到充分保障。

四是救助工作人員數(shù)量不足，且缺乏相應(yīng)的勞動(dòng)衛(wèi)生保護(hù)措施。第一，部分區(qū)救助站工作人員編制少，力量不足較為凸顯，特別是每護(hù)送一名流浪乞討人員，一般會(huì)派出2-3名工作人員，使得站內(nèi)留守工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足的現(xiàn)象更加凸顯。第二，救助站內(nèi)缺乏具有專業(yè)社會(huì)工作背景的工作人員。有些被送往救助管理站的流浪乞討人員具有自我封閉、自卑、缺乏安全感、自閉等各種心理問(wèn)題，亟須得到專業(yè)社會(huì)工作人員的幫助。專業(yè)人員的缺乏使得救助管理站在激發(fā)流浪乞討人員自身潛能、自我認(rèn)同以及共同制定行動(dòng)計(jì)劃方面有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。第三，救助管理工作人員存在嚴(yán)重職業(yè)暴露的可能，在工作中接觸到31種傳染疾病（我國(guó)共有39種法定傳染?。?，以肺結(jié)核、肝炎、艾滋病、梅毒為主，還有一些合并病癥，這給救助管理站工作人員帶來(lái)人身安全隱患。因此，救助管理機(jī)構(gòu)工作人員的工資傾斜政策和相關(guān)勞動(dòng)保護(hù)舉措亟須落實(shí)。

政策建議

一是建立以政府部門牽頭，多部門協(xié)同的聯(lián)動(dòng)救助機(jī)制。建立市、區(qū)兩級(jí)政府“流浪乞討人員救助管理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制”，形成多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的救助機(jī)制，減少或消除不同部門之間的銜接不暢。首先，明確各部門職責(zé)，嚴(yán)格按照工作流程展開工作并做好與相關(guān)部門的銜接工作。其次，公安部門在將其發(fā)現(xiàn)的流浪乞討人員引導(dǎo)護(hù)送至救助管理機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)將其身份線索核查情況及時(shí)告知救助管理機(jī)構(gòu)，錄入《全國(guó)救助管理信息系統(tǒng)》，提高救助信息錄入的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。再次，相應(yīng)的救助管理文件要及時(shí)傳達(dá)部署到各相關(guān)部門，使相關(guān)部門都能在第一時(shí)間了解文件內(nèi)容，及時(shí)落實(shí)執(zhí)行到位。最后，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的力量，為流浪乞討工作提供資金和人手，共同做好流浪乞討人員的救助工作。

二是制定詳盡的流程規(guī)范與責(zé)任清單，壓實(shí)各部門的責(zé)任。第一，各部門應(yīng)根據(jù)《天津市加強(qiáng)和改進(jìn)生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理工作實(shí)施意見》要求，制定本部門、本地區(qū)的具體落實(shí)措施，明確職責(zé)，確保相關(guān)委（辦、局）和區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居（村）嚴(yán)格按流程和責(zé)任承擔(dān)自己相應(yīng)的職責(zé)。第二，做好源頭治理工作。各區(qū)政府要建立健全三級(jí)救助網(wǎng)絡(luò)源頭治理機(jī)制，摸清轄區(qū)內(nèi)流浪乞討人員的基本情況，加強(qiáng)對(duì)他們的社會(huì)救助、就業(yè)培訓(xùn)、法律援助、醫(yī)療救助等服務(wù)，從源頭防止其外出流浪乞討現(xiàn)象。同時(shí)，建立聯(lián)席會(huì)議制度處理目前法律法規(guī)中沒有涉及的個(gè)案問(wèn)題。第三，各區(qū)加強(qiáng)救助管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，根據(jù)需要新建或完善救助管理機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施和人員配備，增加相應(yīng)綜合功能，如，可包含為流浪乞討人員提供救助服務(wù)功能、未成年人救助保護(hù)功能和家暴庇護(hù)功能等，以提升救助管理機(jī)構(gòu)硬件、人力及服務(wù)功能。第四，配套相應(yīng)的權(quán)責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制。將流浪乞討救助人員管理工作納入綜治工作考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，作為考核評(píng)價(jià)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人的重要指標(biāo)。

三是加大尋親力度和做好長(zhǎng)期滯留人員落戶安置工作。第一，加大尋親力度。依托全國(guó)救助管理信息系統(tǒng)及人口信息管理系統(tǒng)進(jìn)行快速對(duì)比分析；通過(guò)報(bào)紙、微信、微博等媒體手段加大發(fā)布尋親的力度；充分運(yùn)用DNA、人臉比對(duì)等技術(shù)，提升尋親成功率。同時(shí)，對(duì)于尋親工作做的比較突出的工作人員和相關(guān)機(jī)構(gòu)要給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，以進(jìn)一步提升工作人員的尋親積極性，這種做法應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。第二，建立惡意遺棄家庭成員懲罰制度。一方面，對(duì)于惡意遺棄家庭成員的，要及時(shí)予以追究；另一方面，當(dāng)救助管理站將流浪乞討人員送回家中，其家人有條件接收而故意不接收的，要給予相應(yīng)的處罰措施。第三，做好長(zhǎng)期滯留人員落戶安置工作?？梢栽O(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或社區(qū)集體戶口，為其落戶，使其納入地方保障范圍，對(duì)于無(wú)生活自理能力的人員可在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)或新建、改擴(kuò)建安置場(chǎng)所集中供養(yǎng)。

四是政府加大購(gòu)買公共服務(wù)力度，提高救助管理站相關(guān)工作人員的工資福利待遇。第一，政府購(gòu)買第三方專業(yè)公司的服務(wù)，尤其是專業(yè)社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)，做好受助人員站內(nèi)照料、心理矯治、法律咨詢、就業(yè)培訓(xùn)等工作，提升救助管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平。第二，制定救助管理機(jī)構(gòu)工作人員的工資傾斜政策，如設(shè)立特崗津貼等，提升救助管理工作者的工資待遇。第三，每年為救助管理機(jī)構(gòu)工作人員開展身體檢查，同時(shí)為其購(gòu)置勞動(dòng)衛(wèi)生防護(hù)用品。