新時代社會救助制度改革的方向與思路

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我國與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的社會救助體系建設(shè)已經(jīng)歷20余年，社會救助制度體系逐步健全，但是也存在制度功能不足和一些結(jié)構(gòu)性問題。新時代需要根據(jù)貧困形勢的變化，理清社會救助的地位與使命，找準(zhǔn)改革的方向和思路，推動社會救助制度跨入新時代。

新時代社會救助的地位與使命

社會救助制度最早出現(xiàn)于16世紀(jì)的英國，從一開始就是以國家財政為基礎(chǔ)，以幫助貧困群體解決基本生活所需為直接目標(biāo)的社會保障制度?，F(xiàn)代社會救助制度則出現(xiàn)于20世紀(jì)30年代，此后一直經(jīng)久不衰，即使是在20世紀(jì)70年代福利國家普遍出現(xiàn)的情況下，社會救助也沒有像當(dāng)時人們所預(yù)言的那樣走向終結(jié)，反而自20世紀(jì)80年代以來，許多國家一度出現(xiàn)家計調(diào)查型福利的發(fā)展快于其他社會福利給付的現(xiàn)象。至今為止，世界上多數(shù)國家都建立了不同形式的社會救助制度。為什么這樣一種以直接轉(zhuǎn)移支付為方式，不要求權(quán)利與義務(wù)對等的社會保障制度能夠在全球多數(shù)國家廣為流行？從體制上看，凡是提倡市場主義或奉行新自由主義的國家，都為社會救助制度留有一席之地，而且市場經(jīng)濟(jì)體制越發(fā)達(dá)，其社會救助項目越多、保障水平越高。如，在市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的美國，2004財政年度中聯(lián)邦社會救助支出達(dá)5830億美元，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%，占全國社會救助總支出的73.2%，占聯(lián)邦總支出的18.6%。在社會保險制度肇始之地德國，2014年僅老年救助一項開支就達(dá)55億歐元，2018年增至72億歐元。跟中國同樣重視家庭責(zé)任的日本，早在1932年就頒布了《救護(hù)法》，1946年又頒布了《生活保障法》，后幾經(jīng)修訂，其救助內(nèi)容不僅涵蓋生活、教育、住房，還包括照護(hù)、分娩等救助項目。到 2015 年平均每個發(fā)展中國家建立了20個以上的社會救助項目。幾乎所有的OECD國家都實行綜合性家計調(diào)查福利項目。目前，社會救助在很多國家的社會保護(hù)體系中占據(jù)重要的位置，而且出現(xiàn)了不少新的制度與治理模式，這一現(xiàn)象的背后則反映了國際社會對社會救助制度認(rèn)識上的變化，其中包括視社會救助為社會安全網(wǎng)到為社會風(fēng)險管理工具的轉(zhuǎn)變。

我國發(fā)展邁入新時代，盡管收入分配領(lǐng)域的改革不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共享機(jī)制逐步完善，但是貧困弱勢群體在初次分配領(lǐng)域中的天然劣勢地位沒有變，而且市場化程度越高，其在收入和生活水準(zhǔn)上的劣勢越突出。對于底層民生而言，社會救助是必不可少的制度安排，沒有社會救助制度或者社會救助制度存在漏洞，必定有人因各種原因陷入生存危機(jī)。截至2017年底，我國農(nóng)村貧困人口仍有3046萬人，其中因病、因殘致貧比例較高。如期實現(xiàn)這部分人口脫貧，離不開各項社會救助制度充分發(fā)揮兜底作用；從2012年算起已脫貧的8千多萬貧困人口中,有些也要長期依靠社會救助提供基本生活兜底保障才能防止返貧。與此同時，現(xiàn)代社會中，社會救助是應(yīng)對失業(yè)產(chǎn)生的貧困問題的“最后一道防線”。目前，我國城市低保家庭中在職人員31萬多人，登記失業(yè)人員264.1萬人，這部分群體陷入生活困境的主要原因是失業(yè)。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率較上年提高了0.2個百分點，達(dá)到4.2%，城市低保人口中的登記失業(yè)人員和在職人員達(dá)到646.5萬人，占當(dāng)年全國城市低?？?cè)丝诘?7.7%。社會救助是逆經(jīng)濟(jì)周期應(yīng)對失業(yè)率上升帶來的社會問題所必不可少的政策工具，而且在政府的一攬子政策組合中處在“最后一道防線”的位置。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，未來我國經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，勞動密集行業(yè)、非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能等行業(yè)從業(yè)人員的就業(yè)和收入必然受到?jīng)_擊。社會救助制度對于對沖失業(yè)風(fēng)險具有重要作用。還應(yīng)看到，未來我國國民生活質(zhì)量正在全面提檔升級，只有貧困人口的生活狀況得到同步改善才能與我國邁上中等發(fā)達(dá)國家的發(fā)展階段相匹配，這就要求社會救助制度充分發(fā)揮收入再分配的功能，增強(qiáng)貧困人口的獲得感，促進(jìn)結(jié)果公平，體現(xiàn)公平正義。

新時代社會救助制度改革的方向

黨的十九大報告指出，保障和改善民生要“既盡力而為，又要量力而行”，要堅持“人人盡責(zé)、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期”的原則，提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度”的任務(wù)。在我國發(fā)展邁入新時代，社會救助必須真正承擔(dān)起兜住底線，筑牢基本民生保障網(wǎng)網(wǎng)底的責(zé)任，并能隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注和把握好改革的方向與重點問題。

增強(qiáng)社會救助制度在風(fēng)險預(yù)防上發(fā)揮更加積極的作用。一般而言，社會救助制度是一種事后干預(yù)型的社會保護(hù)制度，但并不是說只能在風(fēng)險發(fā)生引起了危機(jī)之后，才能啟動并發(fā)揮作用。從國外一些國家的實踐看，為了解決社會救助水平提高之后產(chǎn)生的福利依賴問題，一些國家采取了積極取向的社會救助制度改革，比如，針對不同人群推行分類救助，增加了接受現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的附加條件，增加對失業(yè)者的就業(yè)援助等。未來，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會救助在貧困預(yù)防中的作用，是適應(yīng)新社會風(fēng)險時代保障基本民生的需要，有利于提高救助資源的使用效益，有利于減少底線民生問題的發(fā)生。一方面要進(jìn)一步鞏固社會救助在保障絕對貧困人口基本生存方面的兜底功能，另一方面要將制度建設(shè)的重點轉(zhuǎn)向如何應(yīng)對社會成員生存危機(jī)上來，從救助對象認(rèn)定、救助項目和方式等方面，構(gòu)建更加積極的社會救助制度，使這一制度充分發(fā)揮更加積極的作用。

完善制度體系，建立綜合與專項相結(jié)合的梯次救助制度。新時代建立什么樣的社會救助制度體系是社會救助制度改革的重要內(nèi)容。目前社會救助暫行辦法提出了“8+1”的制度框架，但依然存在低保制度不堪重負(fù)，多項制度之間在救助對象、救助主內(nèi)容等方面互有交叉等問題。未來改革的方向，需要理清社會救助制度項目設(shè)計的基本維度，進(jìn)一步優(yōu)化重組救助項目，重點是解決低保與特困人員供養(yǎng)、臨時救助與其他救助制度之間在救助內(nèi)容上的交叉問題；將災(zāi)民生活救助和特困人員供養(yǎng)中的生活救助內(nèi)容并入最低生活保障項目；取消特困人員供養(yǎng)制度并整合殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼項目，建立面向所有貧困老年人和殘疾人的康復(fù)救助項目，形成就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、康復(fù)救助五大專項救助項目。明確臨時救助“救急難”的制度定位，增強(qiáng)在整個社會救助制度體系中的托底功能。同時，要把救助服務(wù)作為就業(yè)救助、康復(fù)救助等救助項目的重要內(nèi)容，作為最低生活保障待遇落實的重要手段，通過擴(kuò)大社會工作介入、政府購買服務(wù)和公益創(chuàng)投等方式加快發(fā)展。

關(guān)注城市新貧困問題，優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會救助體系建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展。未來，統(tǒng)籌社會救助體系建設(shè)，首要的任務(wù)是密切關(guān)注城市中的貧困老年人、零就業(yè)家庭、單親家庭、“失獨”家庭等特殊人群的貧困問題，將救助資源在向農(nóng)村貧困地區(qū)合理傾斜的同時，還要切實兜住兜牢城市貧困家庭基本生活的底線，尤其要保障好零就業(yè)家庭和發(fā)生災(zāi)難性支出低收入家庭的基本生活。其次，要合理調(diào)整社會救助資金投入結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定投入的前提下，重點增大對醫(yī)療救助、住房救助以及臨時性救助的投入，使財政資金優(yōu)先用于解決影響面大、需求緊迫的危重民生問題。三是要給低保制度“松綁”，剝離其他救助制度以低保作為認(rèn)定資格的不當(dāng)做法，讓各救助項目建立相應(yīng)的申請對象識別認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各項救助制度獨立發(fā)展。

推進(jìn)社會救助體制機(jī)制改革。社會救助管理體制和工作機(jī)制是決定社會救助制度是否成熟定型的重要方面。未來，社會救助體制的改革需要進(jìn)一步明確部門職責(zé)，建立相互協(xié)調(diào)配合的運行機(jī)制，促進(jìn)不同部門之間在政策資源上最大限度地實現(xiàn)協(xié)同合作；還要把著力點放在探索基于居住證的救助準(zhǔn)入制度，將常住貧困人口納入救助政策覆蓋范圍，要探索社會救助審批權(quán)下放改革，提高社會救助審核審批效率。社會救助工作機(jī)制改革，一是需完善每一項救助制度的家計調(diào)查和家庭需求評估機(jī)制，使精準(zhǔn)識別救助對象建立在客觀指標(biāo)基礎(chǔ)之上；二是要完善救助標(biāo)準(zhǔn)制定調(diào)整機(jī)制，實現(xiàn)救助標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與物價波動相掛鉤。還需要完善跨部門的救助對象申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對機(jī)制，積極支持社會力量參與，擴(kuò)大社會工作在社會救助管理服務(wù)中的介入，提升社會救助在實踐中的管理服務(wù)水平。

新時代社會救助制度改革發(fā)展的主要思路

未來進(jìn)一步完善與社會主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會救助制度是一項系統(tǒng)性工程，需要牢牢把握中央關(guān)于保障和改善民生的總體指導(dǎo)思想，研究明確社會救助改革發(fā)展的總體思路和目標(biāo)指向。

一是牢牢把握社會救助制度的基本定位。在多層次社會保障體系中，社會救助始終應(yīng)當(dāng)處于“兜底”的位置，是保障和改善民生的“最后一道防線”。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越需要社會救助制度來消除人們參與競爭的后顧之憂，但是社會救助水平不能超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和財政承受能力，既不能過高，防止出現(xiàn)福利依賴，又不能因為保障標(biāo)準(zhǔn)過低、范圍過窄，難以兜住底線民生，而要有利于激發(fā)救助者的勞動潛能為前提，以保障貧困受助者合理的生活水平為目標(biāo)，使社會救助制度的積極作用得以充分發(fā)揮。

二是以《社會救助法》立法為牽引，建立符合新時代貧困特點的救助制度體系。《社會救助法》立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后于社會救助實踐，立法進(jìn)程需要進(jìn)一步加快推進(jìn)。要通過這部法律的出臺，將適應(yīng)相對貧困特點、實踐中較為成熟的做法上升為法律，確立起新時代中國特色社會救助制度體系，同時，進(jìn)一步明確國家和公民的權(quán)利與義務(wù)，完善社會救助管理體制，尤其是理順社會救助事權(quán)與財政支出關(guān)系，進(jìn)一步提升社會救助法治化水平。

三是穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌發(fā)展。從2020年到2035年將是新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提速發(fā)展期，社會救助制度改革發(fā)展應(yīng)當(dāng)適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，逐步從制度上實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民適用同樣的制度、同樣的救助程序，確保救助權(quán)利公平、機(jī)會公平。特別是適應(yīng)人口流動的需要，逐步取消或弱化社會救助與戶籍相掛鉤的屬地化管理體制，探索建立覆蓋常住人口的救助管理辦法，增強(qiáng)社會救助保障待遇的“便攜性”。

四是完善社會救助機(jī)制，增強(qiáng)救助精準(zhǔn)性。首先，借鑒國際通行做法，建立與中等發(fā)達(dá)國家相匹配的多維貧困識別標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)我國國民總體生活水平和中等收入階層逐漸擴(kuò)大的趨勢，建立占居民可支配收入或居民消費水平一定比例的救助標(biāo)準(zhǔn)制定和動態(tài)調(diào)整機(jī)制。其次，要完善救助對象認(rèn)定機(jī)制，重點是將醫(yī)療災(zāi)難支出、殘疾康復(fù)剛性支出等因素納入救助對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，使收入雖然不到保障線，而存在災(zāi)難性剛性支出的低收入家庭能夠得到必要的救助支持。要在收入核查與需求評估互有側(cè)重、優(yōu)勢互補(bǔ)的同時，更多考慮強(qiáng)化“救助對象需求評估”，建立以家庭為單位的救助需求綜合評估機(jī)制。再次，要完善救助對象分級分類管理制度，將貧困老年人、未成年人、有勞動能力人員、在職（或靈活就業(yè)）人員單獨建檔，在家計審查、救助幫扶等方面采取差別化管理。同時要與就業(yè)市場、扶貧及其他社會保障政策建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對重點群體生活風(fēng)險或危機(jī)事項的監(jiān)測預(yù)警，提高社會救助管理的前瞻預(yù)判能力。

五是要進(jìn)一步擴(kuò)大社會救助財政投入。目前，歐盟等發(fā)達(dá)國家用于社會安全網(wǎng)的財政投入一般占到GDP的30%左右，其中社會救助項目占很大比重；東亞國家日本社會救助支出占GDP比重超過0.6%，我國2010年以來民政口徑的社會救助投入占GDP的比重僅為0.3%，造成醫(yī)療救助資金嚴(yán)重不足，低保等救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、保障人口大幅下降。隨著我國經(jīng)濟(jì)總量和人均GDP水平的提高，需要優(yōu)先擴(kuò)大對醫(yī)療救助等專項救助的投入基礎(chǔ)上穩(wěn)步擴(kuò)大社會救助總體投入水平。