英國(guó)慈善法律制度概述

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2018年11月18日至12月8日，筆者參加了民政部赴英國(guó)慈善領(lǐng)域法律制度培訓(xùn)班，通過(guò)課程教學(xué)、實(shí)地走訪(fǎng)、交流討論等方式，學(xué)習(xí)了慈善理論、立法監(jiān)管、工作實(shí)踐、運(yùn)營(yíng)管理、社會(huì)力量參與等經(jīng)驗(yàn)，加深了認(rèn)識(shí)和理解?，F(xiàn)簡(jiǎn)要介紹英國(guó)（本文所述“英國(guó)”特指英格蘭）慈善法律制度。

英國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展概況

（一）慈善組織概況。截至2018年6月，在英格蘭和威爾士慈善委員會(huì)注冊(cè)的慈善組織共計(jì)168186家。2017年以來(lái)，新申請(qǐng)注冊(cè)的慈善組織有8375家，被終止慈善組織資格的有4360家。2017年，慈善組織的總收入、總支出分別為760億英鎊、735億英鎊。約1.3%的慈善組織年收入在500萬(wàn)英鎊以上，73.3%的慈善組織年收入在10萬(wàn)英鎊以下。

（二）慈善從業(yè)人員概況。慈善事業(yè)創(chuàng)造的相關(guān)工作崗位達(dá)到953442個(gè)，雇員人數(shù)為880556人，托管人達(dá)70萬(wàn)人。約80%的慈善組織沒(méi)有志愿者或員工，依靠創(chuàng)建者自身力量在運(yùn)營(yíng)。從年齡上看，慈善委員會(huì)在2017年12月公布的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，92%的慈善組織托管人年齡為55-64歲，其中，小型慈善組織托管人的平均年齡為65-74歲。創(chuàng)新促進(jìn)機(jī)構(gòu)Roundhouse2017年公布的一項(xiàng)報(bào)告顯示，僅不到0.5%的慈善組織的托管人平均年齡為18-24歲。從性別上看，三分之二的慈善組織由女性擔(dān)任負(fù)責(zé)人。

（三）公眾參與概況。2017年，1100萬(wàn)人每月至少參加一次志愿活動(dòng)，占全英總?cè)丝诘?5%。從捐贈(zèng)去向看，公眾捐贈(zèng)集中在醫(yī)學(xué)研究、動(dòng)物福利、青少年幫扶等領(lǐng)域。從捐贈(zèng)形式看，55%的民眾以現(xiàn)金形式參與慈善活動(dòng)，主要包括慈善商店購(gòu)物、購(gòu)買(mǎi)民間博彩、從銀行賬戶(hù)直接扣除、網(wǎng)絡(luò)捐款、現(xiàn)場(chǎng)募捐活動(dòng)等。

英國(guó)慈善活動(dòng)的主要參與者

慈善組織、捐贈(zèng)人、志愿者、受益人是慈善活動(dòng)的主要參與者。捐贈(zèng)人、志愿者遵循自愿原則參與慈善活動(dòng)，不受法律強(qiáng)制約束；受益人由慈善組織根據(jù)慈善目的確定，其參與屬慈善組織內(nèi)部流程。鑒于此，本文重點(diǎn)介紹慈善組織有關(guān)情況。

（一）慈善組織的認(rèn)定。2011年修訂的《英國(guó)慈善法》(Charities Act 2011)規(guī)定，慈善組織指僅為慈善目的而創(chuàng)設(shè)的、受高等法院管轄的組織。因此，純粹的慈善目的(exclusively charitable purpose)和公共利益要求(the public benefit requirement)是慈善組織的兩個(gè)構(gòu)成要素。

（二）慈善組織的權(quán)利與義務(wù)。首先是注冊(cè)義務(wù)?！队?guó)慈善法》要求，除經(jīng)英國(guó)慈善委員會(huì)同意、首相特許免于登記以及年收入低于5000英鎊的小型慈善組織外，所有慈善組織必須注冊(cè)。如不注冊(cè)，慈善組織將收到慈善委員會(huì)的法令 (類(lèi)似于我國(guó)的責(zé)令整改通知書(shū))；收到法令后, 如果不及時(shí)整改,慈善委員會(huì)可到法院起訴。其次是年度報(bào)告義務(wù)?！队?guó)慈善法》規(guī)定，年收入超過(guò)1萬(wàn)英鎊的慈善組織，應(yīng)在報(bào)告年度結(jié)束后的10個(gè)月內(nèi)在慈善委員會(huì)網(wǎng)站提交年度報(bào)告。慈善組織根據(jù)自身類(lèi)別與規(guī)模，填寫(xiě)詳盡程度不等的表格。未及時(shí)提交報(bào)告的慈善組織，其在慈善委員會(huì)官網(wǎng)的顯示欄中將被注明“延期提交”。連續(xù)兩年不提交年度報(bào)告的，將被視為終止運(yùn)營(yíng)，慈善委員會(huì)或?qū)⑵涮蕹龃壬平M織名單。最后是稅收優(yōu)惠資格。在英國(guó)，只要注冊(cè)或被認(rèn)定為慈善組織，即可自動(dòng)獲得稅收優(yōu)惠資格，享受稅費(fèi)減免。主要包括：1.營(yíng)業(yè)稅。慈善公司免交公司營(yíng)業(yè)稅，慈善組織托管人免交個(gè)人所得稅。2.資本利得稅。所有類(lèi)型的慈善組織在出租自有房產(chǎn)時(shí)，免繳資本利得稅（原稅率為10%-20%）。3.房產(chǎn)稅。慈善組織可減免80%的房產(chǎn)稅，如經(jīng)政府特許，還可全免。4.增值稅。慈善組織開(kāi)展募捐活動(dòng)籌集的資金均可免交增值稅。

英國(guó)慈善事業(yè)的主要監(jiān)管者

為促進(jìn)、支持、協(xié)調(diào)、保護(hù)慈善事業(yè)的發(fā)展，英國(guó)對(duì)慈善組織采取了政府監(jiān)管和行業(yè)自律等措施。

政府監(jiān)管與中國(guó)社會(huì)組織的雙重監(jiān)管類(lèi)似，即慈善組織既接受慈善委員會(huì)的行業(yè)監(jiān)管，又接受其所在領(lǐng)域的政府部門(mén)的業(yè)務(wù)監(jiān)管。慈善委員會(huì)是非內(nèi)閣的政府部門(mén)(non-ministerial government department)，行使職能時(shí)免受內(nèi)閣成員或其他政府部門(mén)的指導(dǎo)與控制。主要有五方面職能：管理慈善組織的注冊(cè)；識(shí)別并調(diào)查慈善組織運(yùn)營(yíng)中的明顯不當(dāng)行為與不善管理，并采取救濟(jì)性或保護(hù)性措施；通過(guò)行使權(quán)力、監(jiān)管，確保慈善組織行為合法合規(guī)；提供線(xiàn)上咨詢(xún)和指導(dǎo)服務(wù)；助力慈善組織預(yù)防違規(guī)行為、制止不當(dāng)行為等。業(yè)務(wù)監(jiān)管部門(mén)主要包括養(yǎng)老年金部、教育部、外交部、數(shù)字文化傳媒與體育部等。

行業(yè)自律強(qiáng)調(diào)慈善組織的自我監(jiān)管、自我約束，政府介入較少。2015年7月，針對(duì)慈善募捐活動(dòng)中的欺詐、誘導(dǎo)行為，經(jīng)上議院審議，英國(guó)成立了資金募集監(jiān)管局(Fundraising Regulator)。其設(shè)立初衷是，如行業(yè)自律無(wú)法改變募捐活動(dòng)現(xiàn)狀、公眾滿(mǎn)意度持續(xù)走低，政府則出面進(jìn)行干預(yù)。

啟示與思考

借鑒英國(guó)慈善事業(yè)的制度與做法,可以著力從以下三方面促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展。

第一，完善慈善組織的稅收優(yōu)惠制度。英國(guó)慈善事業(yè)的成熟發(fā)展，不僅得益于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，還有賴(lài)于慈善理念的長(zhǎng)期積累，稅收制度在其中作用不可小覷。中國(guó)也應(yīng)完善稅收優(yōu)惠政策，盡可能與國(guó)際通行體系相銜接，逐步實(shí)現(xiàn)在口徑上可交流、在交流中可發(fā)聲。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段可開(kāi)展兩項(xiàng)工作：一是填補(bǔ)現(xiàn)有政策空白。慈善信托制度是我國(guó)慈善事業(yè)的創(chuàng)新之舉，其備案數(shù)量和金額不斷增長(zhǎng)。稅收優(yōu)惠制度缺失，極大制約了慈善信托的進(jìn)一步發(fā)展。建議財(cái)稅等部門(mén)加快出臺(tái)相關(guān)政策。二是梳理現(xiàn)有政策體系?！队?guó)慈善法》以法律形式對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)、明確、具體的規(guī)定，為慈善組織運(yùn)行提供了制度保障。我國(guó)的稅收優(yōu)惠制度散見(jiàn)于《慈善法》《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中，且規(guī)范過(guò)于籠統(tǒng)、可操作性較差，給捐贈(zèng)者、慈善組織和稅收部門(mén)執(zhí)行實(shí)施帶來(lái)了不必要麻煩。建議在立法層面對(duì)慈善組織的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行系統(tǒng)化、具體化修訂，真正做到有法可依。

第二，細(xì)化慈善組織的年度報(bào)告制度?！队?guó)慈善法》確定了慈善組織分級(jí)審計(jì)和報(bào)告制度，注重抓大放小，將監(jiān)管重心和精力集中在大型慈善組織領(lǐng)域，加大對(duì)大型慈善組織的監(jiān)管力度；同時(shí)，對(duì)小型慈善組織進(jìn)行簡(jiǎn)化處理，僅要求其遞交年度報(bào)告。現(xiàn)階段，按照我國(guó)《慈善法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)認(rèn)定的慈善組織只需提交年度報(bào)告，不需接受年檢。建議時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可借鑒英國(guó)分級(jí)審計(jì)和報(bào)告制度，根據(jù)慈善組織的資產(chǎn)規(guī)模、募捐規(guī)模等劃分為若干等級(jí)。等級(jí)越高的慈善組織，應(yīng)當(dāng)要求其披露盡可能多的信息，以塑造公信力；小微型慈善組織，考慮其披露成本，可僅要求提供基本財(cái)務(wù)信息和年度報(bào)告。由此，在提高慈善組織信息透明度、尊重社會(huì)公眾知情權(quán)的同時(shí)，提高監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本。

第三，加大慈善事業(yè)的宣傳力度。一方面，在公眾中加大宣傳力度。英國(guó)慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，重要原因之一就是公眾的積極參與。近年來(lái)，盡管?chē)?guó)內(nèi)公眾參與度有較大提升，但總體上慈善意識(shí)有待提升，建議通過(guò)中華慈善獎(jiǎng)、中國(guó)公益慈善項(xiàng)目交流展示會(huì)等平臺(tái)加大對(duì)慈善人物、慈善項(xiàng)目的宣傳力度，講好新時(shí)代慈善故事，提升慈善文化感召力，在社會(huì)上營(yíng)造向上向善的慈善氛圍。另一方面，在國(guó)際舞臺(tái)加大宣傳力度。訪(fǎng)英期間, 筆者發(fā)現(xiàn)英國(guó)慈善監(jiān)管者、專(zhuān)家學(xué)者、從業(yè)人員中，深入了解我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的微乎其微。建議在國(guó)務(wù)院相關(guān)組成部門(mén)、全國(guó)性慈善行業(yè)組織的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站加大對(duì)慈善事業(yè)的多語(yǔ)種宣傳，同時(shí)派出代表團(tuán)參加國(guó)際會(huì)議、論壇，既達(dá)到“他山之石可以攻玉”的目的，又全面展示前進(jìn)中的慈善事業(yè)發(fā)展成果，提升我國(guó)文化軟實(shí)力。