我國改革開放以來制度反腐的歷史變遷
——基于中紀(jì)委工作報(bào)告及相關(guān)制度的文本分析

提 要：自改革開放以來，依靠制度建設(shè)懲治與預(yù)防腐敗逐漸成為我國重要的反腐敗策略。對(duì)1982年至2018年中紀(jì)委工作報(bào)告的文本分析顯示，我國反腐敗與黨風(fēng)廉政建設(shè)總體上經(jīng)歷了“斗爭—建設(shè)—治理”的模式變遷，在這一發(fā)展過程中“制度”的基礎(chǔ)性作用日益凸顯，制度體系的完備性、兼容性、實(shí)效性逐步提升。對(duì)相關(guān)制度文本的發(fā)文主體、內(nèi)容和引用關(guān)系的分析表明，我國反腐敗與黨風(fēng)廉政建設(shè)始終堅(jiān)持以中央權(quán)威為核心的組織體系，但多主體合作的協(xié)同性特征日趨明顯；反腐敗制度的側(cè)重點(diǎn)從對(duì)個(gè)體的道德約束發(fā)展為對(duì)權(quán)力的法律規(guī)制；基本制度的優(yōu)化和派生制度的拓展同步推進(jìn)，制度體系的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。制度的貫徹落實(shí)從單純依靠自律向自律他律并重轉(zhuǎn)變，執(zhí)行主體和監(jiān)督責(zé)任界定日益明晰，多部門協(xié)同推進(jìn)制度實(shí)現(xiàn)漸成趨勢，制度體系逐漸呈現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的特征。

自改革開放以來，“制度”開始在我國的反腐敗與廉政建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用。這既與最高決策者對(duì)腐敗現(xiàn)象的深刻洞見有關(guān)，正如鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中所指出的：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，2005年版，第333頁。；也是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對(duì)反腐敗總體戰(zhàn)略部署的“撥亂反正”，是國家治理體系轉(zhuǎn)型②參見胡鞍鋼等：《第二次轉(zhuǎn)型：國家制度建設(shè)》，北京：清華大學(xué)出版社，2003年版，第2頁。在反腐敗領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。自此，依靠制度建設(shè)懲治與預(yù)防腐敗逐漸成為我國重要的反腐敗策略，從1997年黨的十五大首提“從源頭上預(yù)防和治理腐敗”到黨的十九大“把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭”的戰(zhàn)略部署，“制度”在反腐敗與廉政建設(shè)中的作用不可替代。這種“制度反腐”是如何形成并推進(jìn)的？本文擬以中紀(jì)委工作報(bào)告及相關(guān)制度文本為研究對(duì)象，努力探尋在中國特有的政治環(huán)境下“制度反腐”的成長發(fā)展歷程，希望對(duì)未來“制度反腐”的優(yōu)化有所裨益。

一、關(guān)于“制度反腐”已有的理論探索

“制度反腐”從21世紀(jì)初開始進(jìn)入學(xué)者的研究視野，①參見劉守芬、許道敏：《制度反腐敗論》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2000年第1期。并迅速成為學(xué)者們?cè)噲D解決當(dāng)前反腐敗成效不佳的理想路徑，始終保持熱點(diǎn)主題的地位。②參見張?jiān)鎏铩罨荩骸秶鴥?nèi)腐敗與反腐敗研究的熱點(diǎn)主題及演進(jìn)趨勢——基于1992-2011年CNKI核心期刊論文的文獻(xiàn)計(jì)量分析》，《學(xué)術(shù)界》，2013年第4期。早期的研究多集中在制度反腐的內(nèi)涵界定：1.宏觀戰(zhàn)略層面、相對(duì)于“運(yùn)動(dòng)反腐”和“權(quán)力反腐”的“制度反腐”。源于對(duì)新中國成立初期至20世紀(jì)70年代腐敗治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，學(xué)者們大都認(rèn)為依賴“不定期的運(yùn)動(dòng)式治理”③A. Wedeman, "Anticorruption campaigns and the intensi fi cation of corruption in China, " Journal of Contemporary China, vol.14,2005, pp. 93-116.是不可持續(xù)的，也不符合民主化、法制化的要求。④參見杜治洲：《我國反腐模式的變遷與展望》，《管理探索》，2010年第2期。相比之下，自第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體開始的廉政建設(shè)的“制度轉(zhuǎn)向”⑤Gong Ting, "An 'Institutional Turn' in Integrity Management in china, " International Review of Administrative Sciences, vol. 77,2011,pp. 671-686.，注重使用常規(guī)化的規(guī)則約束來懲治和預(yù)防腐敗，比“運(yùn)動(dòng)反腐”、“權(quán)力反腐”具有更為顯著的合法性、可持續(xù)性和科學(xué)理性，這種優(yōu)勢決定了“制度反腐”才是我國廉政建設(shè)的治本之策。⑥參見李燕凌、吳松江、胡揚(yáng)名：《我國近年來反腐敗問題研究綜述》，《中國行政管理》，2011年第11期。2.微觀策略層面、區(qū)別于思想道德教育和嚴(yán)刑峻法的“制度反腐”。相較于宏觀戰(zhàn)略上非此即彼的選擇，策略層面的“制度反腐”是與思想道德、加大懲戒力度等具體手段同時(shí)并存于廉政建設(shè)體系之中的。與通過思想道德教育，增強(qiáng)政府公職人員防腐拒變能力來達(dá)到控制腐敗目的的“道德反腐”⑦參見朱光磊、盛林：《過程防腐：制度反腐向更深層次推進(jìn)的重要途徑》，《南開學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006年第4期。相比，制度對(duì)腐敗的抑制作用更加穩(wěn)定和可靠。將腐敗治理的效果作為因變量的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府加大打擊腐敗的力度，查處更多的腐敗案件并不必然改善公眾的清廉感知水平；⑧參見倪星、孫宗鋒：《政府反腐敗力度與公眾清廉感知：差異及解釋——基于G省的實(shí)證分析》，《政治學(xué)研究》，2015年第1期。而制度約束與反腐敗實(shí)際效果之間存在著更強(qiáng)的相關(guān)性，⑨參見倪星：《中國廉政方略變遷及其效果分析》，《政治學(xué)研究》，2011年第5期。制度有著其他反腐策略沒有的特殊優(yōu)勢，其實(shí)際成效更值得期待。

然而，在“制度反腐”不斷推進(jìn)的過程中，相關(guān)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的狀況并未得到有效抑制的現(xiàn)實(shí)，促使學(xué)者們開始反思“制度反腐”的局限性。1.靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)分析。部分學(xué)者認(rèn)為反腐制度體系存在的制度短板、制度離散、制度沖突、制度盲區(qū)等結(jié)構(gòu)性的問題是導(dǎo)致“制度反腐”困境的主要原因。也有學(xué)者借用吉登斯提出的社會(huì)系統(tǒng)中三種結(jié)構(gòu)類型，強(qiáng)調(diào)是因?yàn)楹x規(guī)則、合法性規(guī)則方面的有效進(jìn)展與支配性規(guī)則不同步甚至互相矛盾，限制了制度反腐的績效。⑩參見楊開峰：《中國行政倫理改革的反思：道德、法律及其他》，《公共行政評(píng)論》，2009年第3期。上述依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)則結(jié)構(gòu)的梳理分析，從不同側(cè)面展示了現(xiàn)有制度體系的不足，為制度的完善提供了有益建議。2.動(dòng)態(tài)的制度過程分析?！叭魏螌?shí)際運(yùn)行中的政府，都不僅是一種體制，一個(gè)體系，而且是一個(gè)過程?！眐朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2002年版，第17頁。持這種動(dòng)態(tài)視角的學(xué)者認(rèn)為中國并不缺少反腐敗的法律制度，而是在制度制定到實(shí)現(xiàn)的各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。例如制度制定與制度施行中的境遇變遷之間存在著沖突，為“期權(quán)腐敗”①閻德民、劉兆鑫：《論“期權(quán)腐敗”及其治理》，北京：人民出版社，2012年版，第5頁。等隱性腐敗留下了空間。也有學(xué)者提出核心問題是要通過權(quán)力監(jiān)督者收益大于成本的制度安排，使制度具有動(dòng)力機(jī)制，讓整個(gè)反腐敗制度運(yùn)作起來。②參見胡偉：《依法治國與制度軟實(shí)力：“中國夢”的新維度》，《政治學(xué)研究》，2014年第6期。3.本土的制度環(huán)境分析。錢穆先生提出的“制度陷阱”現(xiàn)象，提示我們?cè)谵D(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)背景下“制度反腐”的局限性需要更多本土化的解釋。“重權(quán)力歸屬、輕權(quán)力運(yùn)作”的政治傳統(tǒng)③朱光磊：《中國政府與政治》，臺(tái)北：揚(yáng)智文化事業(yè)有限公司，2004年版，第20頁。就可以較好地解釋機(jī)械式控權(quán)模式在我國長期存在的原因，正是這種通過不斷重新劃分權(quán)力歸屬或縮小權(quán)力范圍來限權(quán)的思維慣性，使我國通過制度約束權(quán)力的努力總是收效甚微。

對(duì)我國“制度反腐”的批判性分析引導(dǎo)著我們審慎地思考“制度”在廉政建設(shè)中的作用，但如此強(qiáng)調(diào)“問題導(dǎo)向”的研究成果卻難以承擔(dān)起指導(dǎo)解決公共權(quán)力腐敗這一重大問題的現(xiàn)實(shí)使命。④參見倪星、陳兆倉：《問題與方向：當(dāng)代中國腐敗與反腐敗研究文獻(xiàn)評(píng)估》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2011年第3期。很大原因在于實(shí)證素材的不可及性，使相關(guān)研究缺少“問題—原因—對(duì)策”之間縝密的科學(xué)論證。部分實(shí)證研究尚停留在基于個(gè)人主觀判斷的定性分析，或囿于收入申報(bào)制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制等單一制度的碎片化分析，缺乏對(duì)全局性廉政制度體系的宏大現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。為此，學(xué)者們開始運(yùn)用內(nèi)容分析法⑤[美]里弗爾、萊西、菲科：《內(nèi)容分析法——媒介信息量化研究技巧》，嵇美云譯，北京：清華大學(xué)出版社，2010年版，第10頁。，通過對(duì)相關(guān)政策文件的檢索分析，梳理我國反腐倡廉整體戰(zhàn)略部署的歷史變革，⑥參見張?jiān)鎏铮骸吨袊厣锤缆返奶剿鳉v程及其內(nèi)涵——基于改革開放以來中紀(jì)委工作報(bào)告的內(nèi)容分析》，《預(yù)防職務(wù)犯罪研究》，2009年第1期?；?qū)Σ煌瑲v史時(shí)期廉政建設(shè)的制度進(jìn)行比較。⑦參見倪星：《中國廉政方略變遷及其效果分析》，《政治學(xué)研究》，2011年第5期。遺憾的是類似研究選取的文本大多截至21世紀(jì)初期，未能有效覆蓋黨的十八大之后廉政制度建設(shè)的變化；研究問題的設(shè)定也較為寬泛，尚未就“制度反腐”進(jìn)行專門論證。

在此基礎(chǔ)上，本文也擬采用內(nèi)容分析法，以1982年至2018年中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（以下簡稱“中紀(jì)委”）向黨的全國代表大會(huì)所作的工作報(bào)告和中紀(jì)委全體會(huì)議上的工作報(bào)告⑧由于廉政制度建設(shè)實(shí)證素材的敏感性和保密要求，這一領(lǐng)域公開的資料較少，其中以中紀(jì)委的工作報(bào)告最為權(quán)威，最全面地反映了最高決策者關(guān)于反腐敗和廉政建設(shè)的制度設(shè)計(jì)。為研究對(duì)象，運(yùn)用Jieba中文分詞組件和Python語言開發(fā)的程序進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，力圖全面、精準(zhǔn)地呈現(xiàn)改革開放至今“制度反腐”的規(guī)則結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)機(jī)制的歷史變遷，以期對(duì)未來廉政制度的創(chuàng)新有所啟示。

二、從斗爭到治理——反腐敗戰(zhàn)略的階段分析

中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，作為黨內(nèi)最高的監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，其組織協(xié)調(diào)職能集中體現(xiàn)在向黨的歷屆全國代表大會(huì)和歷次中紀(jì)委全體會(huì)議所作的工作報(bào)告中。這些報(bào)告不僅全面總結(jié)了過去一個(gè)時(shí)期（1年或是5年）黨風(fēng)廉政建設(shè)的總體部署和取得成效，而且對(duì)未來一個(gè)階段的黨內(nèi)紀(jì)律檢查工作的目標(biāo)導(dǎo)向和策略安排進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。對(duì)中紀(jì)委工作報(bào)告全文的高頻詞分析顯示，排名前二十位的高頻詞隨著反腐敗與廉政建設(shè)的深入發(fā)生了顯著的變化，可以據(jù)此將改革開放40年的黨風(fēng)廉政建設(shè)劃分為三個(gè)階段。

第一階段，反腐敗斗爭階段（1978-2002年）?！岸窢帯币辉~出現(xiàn)在中紀(jì)委工作報(bào)告的總頻次為676次，其中403頻次出現(xiàn)在黨的十六大之前，峰值出現(xiàn)在中紀(jì)委十四屆三次全會(huì)（52次）。相關(guān)的“打擊”“前線”等斗爭色彩鮮明的詞匯也大量集中在黨的十六大之前（見表1）。

表1 “斗爭”類相關(guān)詞匯詞頻分階段統(tǒng)計(jì)（單位：頻次）① 注：考慮到三個(gè)階段的時(shí)間跨度不同，所以不對(duì)階段總頻次進(jìn)行比較，而是采用每篇報(bào)告的平均頻次進(jìn)行比較（以下同）。

對(duì)“年度工作部署”部分進(jìn)行比較分析得出，這一階段反腐敗的目標(biāo)任務(wù)是“有計(jì)劃、有步驟地整頓黨的作風(fēng)和黨的組織，實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)”，具體包括“領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處違法違紀(jì)案件、糾正不正之風(fēng)”三項(xiàng)工作，這也奠定了這一時(shí)期反腐敗戰(zhàn)略的基本框架。在決策者看來，“執(zhí)政黨的黨風(fēng)問題是有關(guān)黨的生死存亡的頭等大事”，“紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要工作就是要抓黨風(fēng)”。造成黨風(fēng)不正的原因首先是思想層面的——是“文化大革命”造成的思想影響未完全消除，同時(shí)又受到資本主義腐朽思想的侵蝕所致。在行為層面，“不正之風(fēng)”是“斗爭階段”黨風(fēng)廉政建設(shè)面向的關(guān)鍵問題，這一概念雖然在黨的十六大之后也有提及，但頻次顯著下降，特別是黨的十八大之后對(duì)“不正之風(fēng)”的具體表現(xiàn)形式鮮有展開論述。而在第一階段，“不正之風(fēng)”作為一種“消極腐敗”現(xiàn)象，既表現(xiàn)為諸如職務(wù)消費(fèi)和個(gè)人消費(fèi)奢靡浪費(fèi)等共性問題，也表現(xiàn)為某些部門和行業(yè)內(nèi)的特殊問題。這一階段中紀(jì)委工作報(bào)告對(duì)“不正之風(fēng)”的描述不僅具體，而且具有強(qiáng)烈的時(shí)代特色，及時(shí)回應(yīng)了關(guān)系群眾利益的社會(huì)熱點(diǎn)問題。相應(yīng)的“糾風(fēng)工作”也從糾建并舉的全黨思想教育和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的部門治理兩個(gè)維度展開，除了卓有成效的各種“專項(xiàng)治理”外，制度建設(shè)從黨的十三大開始作為廉政治理的重要手段納入頂層設(shè)計(jì)。

第二階段，反腐敗建設(shè)階段（2002-2012年）?！敖ㄔO(shè)”一詞是貫穿改革開放以來歷次中紀(jì)委工作報(bào)告的高頻詞，但在黨的十六大至十八大期間呈現(xiàn)相對(duì)集聚狀態(tài)。相應(yīng)地，更為中性、也更具有持續(xù)性的詞匯，如“工作”“管理”“貫徹”替代了斗爭色彩鮮明的詞匯成為這一階段部署工作時(shí)的高頻詞（見表2），標(biāo)志著我國反腐敗從斗爭階段進(jìn)入到了建設(shè)階段，制度的作用在這一階段開始突顯。

表2 “建設(shè)”類相關(guān)詞匯詞頻分階段統(tǒng)計(jì)（單位：頻次）

在這一階段“廉政建設(shè)”逐漸成為與“反腐敗斗爭”相并列的概念，另一個(gè)更具包容性的概念——“反腐倡廉”自黨的十四大首次寫入中紀(jì)委工作報(bào)告，中紀(jì)委十六屆二次全會(huì)開始成為“年度工作部署”的關(guān)鍵詞，廉政治理自此突破了單一的斗爭思維，以“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的戰(zhàn)略方針將廉政治理的領(lǐng)域從事后懲治拓展到源頭防治，方法手段從查案糾風(fēng)拓展到教育倡導(dǎo)和制度建設(shè)。特別是中紀(jì)委十六屆三次全會(huì)第一次提出要“建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”，決策者開始以系統(tǒng)化的思維將多元的治理手段納入反腐敗的頂層設(shè)計(jì)，并特別強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性作用。這背后是最高決策者問題意識(shí)的深化，自黨的十六大開始中紀(jì)委就從權(quán)力的視角對(duì)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行分析；黨的十七大進(jìn)一步明確要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，這種從權(quán)力本質(zhì)出發(fā)的反腐敗戰(zhàn)略設(shè)計(jì)更加凸顯了制度的作用。制度建設(shè)成為這一階段的重要議題，不僅要大力加強(qiáng)反腐倡廉基礎(chǔ)性法規(guī)和制度建設(shè)，積極推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作自身的制度化；更要在行政審批制度改革和財(cái)稅、投資、金融國有資產(chǎn)管理體制改革等整個(gè)國家治理體系的層面實(shí)現(xiàn)制度對(duì)權(quán)力的有效約束。

第三階段，反腐敗治理階段（2012年至今）。“治理”一詞首次出現(xiàn)在中紀(jì)委工作報(bào)告可追溯到黨的十四大，但停留在“專項(xiàng)治理”層面，直至黨的十八屆三中全會(huì)提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)后，現(xiàn)代意義的“治理”才成為反腐敗頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵詞（見表3）。總體來看，黨的十八大之后反腐敗戰(zhàn)略部署呈現(xiàn)中央權(quán)威地位突出的系統(tǒng)性治理特征，“中央”一詞的詞頻峰值出現(xiàn)在黨的十九大（103次）；反腐敗的內(nèi)容不再限于查辦案件，而是從“全面從嚴(yán)治黨”的高度對(duì)廉政治理的制度規(guī)則、組織體系、手段方法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

表3 “治理”類相關(guān)詞匯詞頻分階段統(tǒng)計(jì)（單位：頻次）

變革首先源自決策者對(duì)反腐敗形勢的認(rèn)知，腐敗問題的危害不再囿于個(gè)別崗位和有限領(lǐng)域，而是在某一區(qū)域或系統(tǒng)內(nèi)呈現(xiàn)“塌方式腐敗”，因此對(duì)反腐敗重要性的認(rèn)識(shí)也必須上升到“關(guān)系黨和國家生死存亡”和“統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局”的高度。在系統(tǒng)性思維的指導(dǎo)下，反腐敗治理在組織形態(tài)上不僅是以提高辦案質(zhì)量為目標(biāo)的各執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)分工協(xié)同機(jī)制，而是要形成各級(jí)黨委、政府（部門）主體責(zé)任明晰的權(quán)力監(jiān)督制約合力機(jī)制，并將“社會(huì)力量的有序參與”也納入其中；在治理方式上不僅是針對(duì)個(gè)案的事后問責(zé)和懲戒機(jī)制，而是要“圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度”；在治理范圍上要“糾正以大案要案論英雄的政績觀”，縱向維度延伸到“群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題”，橫向維度突破國界。自中紀(jì)委十六屆六次全會(huì)首次提出“反腐敗國際合作”以來，不僅將追逃追贓的觸角延伸到海外，更著力倡導(dǎo)構(gòu)建國際反腐敗新秩序，為全球反腐敗治理貢獻(xiàn)中國方案。

三、從決定到法規(guī)——制度反腐的規(guī)則結(jié)構(gòu)變化

自1982年至2018年中紀(jì)委工作報(bào)告中提及的制度文本共計(jì)136部，其中黨內(nèi)法規(guī)共114部（含黨政聯(lián)合發(fā)文36部）、法律8部、行政規(guī)范性文件10部、國際條約4部?？v向比較表明，反腐敗制度總體上呈現(xiàn)由臨時(shí)性決定向長效性法規(guī)發(fā)展的態(tài)勢——以通知、通報(bào)、會(huì)議紀(jì)要、決議、決定為主的制度形態(tài)大量集聚在第一階段（中紀(jì)委工作報(bào)告中涉及的臨時(shí)性制度文本共計(jì)35部，第一階段占71.4%）；第二階段臨時(shí)性制度文本開始減少，但暫行規(guī)定、試行（規(guī)定或辦法）等具有一定試錯(cuò)性質(zhì)的制度文本依然在制度體系中占據(jù)一定的比例；黨的十八大之后法律、條例、準(zhǔn)則、規(guī)定等制度形態(tài)成為反腐敗制度的主體，穩(wěn)定性和系統(tǒng)性漸趨顯著。

從制度文本的發(fā)文主體看，反腐敗與黨風(fēng)廉政建設(shè)始終堅(jiān)持以中央權(quán)威為核心的組織體系，但多主體合作的協(xié)同性特征日趨明顯。以中紀(jì)委工作報(bào)告涉及的黨內(nèi)法規(guī)為例，共有45部由黨的全國代表大會(huì)審議通過或直接由中共中央頒布實(shí)施，內(nèi)容涉及黨章的修改、黨內(nèi)政治生活基本準(zhǔn)則、黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律處分、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、責(zé)任制等內(nèi)容，構(gòu)成了反腐敗制度體系的主體框架。另有30部由中紀(jì)委單獨(dú)或聯(lián)合其他部委發(fā)文，其中68.8%的中紀(jì)委單獨(dú)發(fā)文集中在第一階段。自1993年中紀(jì)委監(jiān)察部合署辦公，大量法規(guī)由這兩個(gè)高度關(guān)聯(lián)部門聯(lián)合發(fā)文。自1996年中紀(jì)委十四屆六次全會(huì)提出“反腐敗協(xié)調(diào)小組”以來，中紀(jì)委與中組部、政法委、中編辦等黨內(nèi)部門聯(lián)合發(fā)文成為常態(tài)，聯(lián)合發(fā)文的主體延伸到財(cái)政部、國資委、教育部、公安部等政府部門以及最高法、最高檢等司法部門，對(duì)提升重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的反腐敗成效起到了重要的組織支撐作用。黨的十八大以來，以中央反腐敗協(xié)調(diào)小組設(shè)立國際追逃追贓辦公室為標(biāo)志，制度反腐進(jìn)一步突破國家邊界，《北京反腐敗宣言》《二十國集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級(jí)原則》等由我國倡導(dǎo)制定的國際公約構(gòu)建起了一個(gè)更大范圍內(nèi)的反腐敗協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。

從制度文本的內(nèi)容看，反腐敗制度的側(cè)重點(diǎn)從對(duì)個(gè)體的道德約束發(fā)展為對(duì)權(quán)力的法律規(guī)制，制度體系的完備性逐漸提高。在第一階段，反腐敗制度設(shè)計(jì)針對(duì)“不正之風(fēng)”，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部的“關(guān)鍵少數(shù)”，圍繞生活待遇、收入、消費(fèi)、出國（境）旅游、收受禮品等個(gè)體行為明確了一系列禁止性規(guī)范，輔之以思想道德建設(shè)與黨風(fēng)黨紀(jì)教育，形成了著眼于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人從政道德的規(guī)范體系。自第二階段開始，反腐敗制度設(shè)計(jì)面向的問題從“人的腐化”逐漸轉(zhuǎn)變成了“權(quán)力的異化”，表現(xiàn)在制度文本的內(nèi)容上，自黨的十六大起出臺(tái)一系列規(guī)范干部選拔任用、土地管理、工程建設(shè)、政府投資等權(quán)力運(yùn)行具體過程的黨內(nèi)法規(guī)或行政規(guī)范性文件，形成了從執(zhí)政理念深入到具體行政行為的權(quán)力約束制度體系。近5年來，國有企業(yè)、中央金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村基層干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織等主體相繼成為專項(xiàng)制度的規(guī)制對(duì)象，制度反腐的外延進(jìn)一步拓展到基層和敏感領(lǐng)域，有效壓縮了非正式規(guī)則在這些“制度盲區(qū)”的作用空間，“用制度管權(quán)”成為貫穿整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)及運(yùn)行過程的底線要求。

從制度文本的引用關(guān)系看，反腐敗基本制度的優(yōu)化和派生制度的拓展同步推進(jìn)，制度體系的兼容性有效提升。依據(jù)文本中“參照”“根據(jù)”“貫徹落實(shí)”“學(xué)習(xí)”等表示引用關(guān)系①參見黃萃：《政策文獻(xiàn)量化研究》，北京：科學(xué)出版社，2016年版，第64頁。的相關(guān)內(nèi)容分析，反腐敗制度間的關(guān)聯(lián)關(guān)系逐漸明晰。在第一階段，僅有《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》在導(dǎo)言部分明確標(biāo)注“根據(jù)黨章制定”，這些黨內(nèi)法規(guī)也形成了以黨章為核心的第一層基本制度，其余的制度文本鮮有標(biāo)注明確的引用關(guān)系，派生制度與基本制度的關(guān)系不甚清晰。到了第二階段，反腐敗制度文本在開頭部分標(biāo)注立法依據(jù)已成為普遍現(xiàn)象，且出現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)和法律交叉引用的現(xiàn)象，如《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》均同時(shí)將黨章、黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律作為依據(jù)。且制度文本之間的引用關(guān)系逐漸增多，特別是圍繞“責(zé)任制”形成了多層次的制度網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了從理念到體制再到具體舉措的完整鏈條。進(jìn)入第三階段，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的制定出臺(tái)進(jìn)一步強(qiáng)化了黨章作為“其他黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)和依據(jù)”的地位以及黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)體和程序要件；《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》在此基礎(chǔ)上明確了反腐敗制度體系的基本框架，即圍繞“不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”進(jìn)行系統(tǒng)性、科學(xué)性的制度安排。依據(jù)引用關(guān)系，現(xiàn)行反腐敗黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)以黨章為中心，以黨內(nèi)監(jiān)督、干部選拔任用、黨員紀(jì)律處分以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)為重點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)（見圖1）。

圖1 現(xiàn)行反腐敗黨內(nèi)法規(guī)引用關(guān)系圖① 資料來源：中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)網(wǎng)站“黨紀(jì)法規(guī)”版塊，不含規(guī)范性文件。

表4 圖1中的簡稱注釋

條例12 黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例規(guī)則1 中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）規(guī)定1 推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）規(guī)定2 領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定規(guī)定3 關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）規(guī)定4 中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定規(guī)定5 黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定規(guī)定6 農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）規(guī)定7 關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定規(guī)定8 關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定規(guī)定9 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定規(guī)定10 抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為處分規(guī)定規(guī)定11 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定規(guī)定12 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定規(guī)定13 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定規(guī)定14 關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定規(guī)定15 黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定規(guī)定16 公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定規(guī)定17 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定規(guī)定18 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職試用期暫行規(guī)定規(guī)定19 中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定辦法1 地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）辦法2 黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）辦法3 黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）辦法4 地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法（試行）辦法5 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法（試行）辦法6 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）辦法7 地方黨委常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告干部選拔任用工作并接受民主評(píng)議辦法（試行）辦法8 市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法（試行）辦法9 關(guān)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法辦法10 黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法辦法11 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）辦法12 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于對(duì)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案（事）件實(shí)行責(zé)任追究的暫行辦法辦法13 中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則

四、從話語到行動(dòng)——制度反腐的實(shí)現(xiàn)機(jī)制變革

“制度”一詞首次出現(xiàn)在中紀(jì)委工作報(bào)告是在黨的十三大，當(dāng)時(shí)就已經(jīng)將制定制度和嚴(yán)格遵守制度作為糾正黨內(nèi)不正之風(fēng)的兩大重要舉措，但基于對(duì)當(dāng)時(shí)腐敗現(xiàn)實(shí)的判斷，決策者將黨的思想政治工作和黨性、黨風(fēng)、黨紀(jì)教育作為保證制度實(shí)現(xiàn)的主要手段。2004年提出建立健全“懲治和預(yù)防腐敗體系”后，制度反腐的重心開始向立法立規(guī)的制度建設(shè)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，對(duì)制度的實(shí)施和執(zhí)行聚焦于“黨風(fēng)廉政責(zé)任制”等具體制度。黨的十八大作出“反腐倡廉法規(guī)制度體系基本形成”的判斷之后，制度的“執(zhí)行力”問題（十八屆二次全會(huì)）正式被提上了重要的議事日程，決策者開始全面探索多維度的制度實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

從執(zhí)行主體看，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體和監(jiān)督責(zé)任界定日益明晰，多部門協(xié)同推進(jìn)制度實(shí)現(xiàn)漸成趨勢。改革開放早期的反腐敗制度，特別是黨內(nèi)法規(guī)一般都籠統(tǒng)地將“各級(jí)黨委政府”作為執(zhí)行制度的主體。20世紀(jì)90年代開始，黨內(nèi)法規(guī)在明確執(zhí)行主體的責(zé)任基礎(chǔ)上，在附則部分明確規(guī)定“各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)本規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，對(duì)制度落實(shí)的成效形成了剛性的約束機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)以來，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》等一批綜合性制度開始規(guī)定由“中央派出工作組”對(duì)制度落實(shí)情況進(jìn)行檢查；以《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》為代表的涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的制度多由紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織（人事）部門共同對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；部分涉及多部門的制度則由部際聯(lián)席會(huì)議辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。2012年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及配套制度明確規(guī)定要“健全監(jiān)督檢查機(jī)制，明確監(jiān)督執(zhí)行的責(zé)任部門，完善監(jiān)督檢查方式，加大監(jiān)督檢查力度”，反腐敗制度的執(zhí)行監(jiān)督更加規(guī)范，相關(guān)制度文本除了在附則部分明確監(jiān)督檢查主體外，還明確了監(jiān)督的方法、程序、權(quán)限等要件，更重要的是通過將制度實(shí)施情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核、行政機(jī)關(guān)績效考核、干部考核評(píng)價(jià)及選拔任用等，實(shí)現(xiàn)了“以制度落實(shí)制度”的協(xié)同效應(yīng)。

從方法機(jī)制看，制度的貫徹落實(shí)從單純依靠自律向自律他律并重轉(zhuǎn)變，制度體系逐漸呈現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的特征。在第一階段，主要通過自上而下的學(xué)習(xí)、宣傳、座談會(huì)等形式，將制度信息準(zhǔn)確地傳達(dá)到最基層的黨員干部，同時(shí)努力形成廣泛的共識(shí)，為制度落實(shí)提供精神支持。這樣的實(shí)現(xiàn)路徑輔之以對(duì)相關(guān)案件的嚴(yán)肅處理，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下對(duì)于提升個(gè)體遵守各類行為準(zhǔn)則的自覺性發(fā)揮了重要作用。但隨著腐敗形勢的惡化，單一的自律模式暴露出制約乏力的問題，制度實(shí)施的有效性問題自第二階段起得到了高度重視，體現(xiàn)在中紀(jì)委工作報(bào)告中相關(guān)詞匯的高頻出現(xiàn)（見表5）。促進(jìn)制度落地生效的方法也呈現(xiàn)自律與他律相結(jié)合、全面宣傳貫徹與重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理相結(jié)合的特點(diǎn)，特別是在黨的十七大之后的5年，通過集中治理資源、加大查處力量解決了一批人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。中紀(jì)委十八屆二次全會(huì)提出“制度的籠子”概念后，制度對(duì)權(quán)力的約束漸趨常態(tài)化，一方面通過“開展法規(guī)制度執(zhí)行情況監(jiān)督檢查”提供長效的壓力機(jī)制，另一方面各類領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組的出現(xiàn)解決了現(xiàn)有組織體系與反腐敗任務(wù)不相匹配的問題，加之紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論、人民群眾監(jiān)督等多種實(shí)現(xiàn)方式并舉，使制度反腐的有效性能夠從理念層面滲透到各專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行過程中。

表5 “制度實(shí)施”類相關(guān)詞匯詞頻分階段統(tǒng)計(jì)（單位：頻次）① 表中 “專項(xiàng)”一詞包括專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)行動(dòng)、專項(xiàng)斗爭、專項(xiàng)清理、專項(xiàng)審計(jì)、專項(xiàng)治理等；“小組”一詞包括領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、調(diào)查組等。