政府機構(gòu)完善信息公開職責

李楠

摘 要 根據(jù)國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布的兩個行政規(guī)范性文件——《施行條例若干意見》、《依申請公開意見》，還有最高人民法院發(fā)布的司法解釋——《信息公開案件規(guī)定》，是否滿足“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”成為行政機關(guān)自由裁量是否向申請人公開政府信息的重要標準，也成為司法機關(guān)借以判斷是否應(yīng)當對申請人進行救濟的重要標準。雖然各方對“三需要”概念的具體含義存在分歧，但“三需要”條款的存在客觀上限制了公民、法人和其他組織通過申請的方式獲得政府信息的權(quán)利。筆者認為，從世界各國信息公開制度發(fā)展的趨勢來看，最終取消對申請公開政府信息的主體資格限制是通行模式。

關(guān)鍵詞 信息公開 政府 法制統(tǒng)一

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

1立法規(guī)范層面：修改信息公開制度

根據(jù)國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布的兩個行政規(guī)范性文件—《施行條例若干意見》、《依申請公開意見》，還有最高人民法院發(fā)布的司法解釋—《信息公開案件規(guī)定》，是否滿足“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”成為行政機關(guān)自由裁量是否向申請人公開政府信息的重要標準，也成為司法機關(guān)借以判斷是否應(yīng)當對申請人進行救濟的重要標準。雖然各方對“三需要”概念的具體含義存在分歧，但“三需要”條款的存在客觀上限制了公民、法人和其他組織通過申請的方式獲得政府信息的權(quán)利。筆者認為，從世界各國信息公開制度發(fā)展的趨勢來看，最終取消對申請公開政府信息的主體資格限制是通行模式。

1.1改變立法的主體

“信息公開條例”的實施已有八年，經(jīng)過長期的實踐和學界的研究，自身在的問題已經(jīng)悉數(shù)暴露，依靠現(xiàn)存政府信息公開制度自身的張力已經(jīng)難以滿足社會對政府信息公開的要求。特別近幾年以來，國家層面再也沒有發(fā)布過具有規(guī)范意義的文件，這說明對“信息公開條例”縫縫補補式的改進已經(jīng)走到了盡頭。同時，隨著信息公開經(jīng)驗的不斷累計、國家層面公開領(lǐng)域的不斷擴大、社會大眾對信息需求和信息保護的增加，由國家權(quán)力機關(guān)制定統(tǒng)一的《信息公開法》的時機已經(jīng)成熟，建立整個信息公開法律體系滿足信息時代社會發(fā)展的需要已經(jīng)刻不容緩。

建議由全國人大常委會制定頒布范圍涵蓋所有公共領(lǐng)域的《信息公開法》，構(gòu)建我國的信息法律體系。首先，由最高國家權(quán)力機關(guān)全國人大常委制定《信息公開法》能夠解決我國信息公開制度中長期被人詬病的“信息公開條例”法律位階低、權(quán)威不足的問題。將我國的信息公開制度以法律的形式確定下來后，在信息公開過程中出現(xiàn)的法律適用問題時，就能夠按照“上位法優(yōu)于下位法”、“特別法優(yōu)于普通法”、“新法優(yōu)于舊法”的法律適用原則進行妥善處理了。其次，根據(jù)我國憲法規(guī)定，全國人大常委會具有解釋憲法的權(quán)力，能夠通過對憲法“表達自由”權(quán)利的進一步解釋，將執(zhí)政黨政策層面上的“知情權(quán)”上升成為國家層面的法律概念，使“知情權(quán)”成為公民的基本權(quán)利。同時，將“知情權(quán)”寫入《信息公開法》，明確“保障知情權(quán)”為《信息公開法》的立法目的，既為公民獲得政府信息提供了權(quán)利依據(jù)，也為政府公開政府信息設(shè)定了義務(wù)基礎(chǔ)。

1.2明確“推定公開原則”

我國的經(jīng)驗表明，單憑黨和國家以類似宣言的方式在政策、規(guī)范性文件中提出“以公開為原則、不公開為例外”，既不足以克服行政機關(guān)保密行政的傾向，也造成司法審查因缺乏根本依據(jù)而救濟乏力的局面。為了克服我國政府長期以來的保密行政傳統(tǒng)，為司法審查中的公開推定提供根本依據(jù)，我國必須在《信息公開法》明確提出“以公開為原則、不公開為例外”的政府信息公開基本原則。首先，只有將“以公開為原則、不公開為例外”作為一項基本原則固定下來，才能逐步扭轉(zhuǎn)我國政府官員根深蒂固的保密行政觀念，確保制度的建設(shè)和實踐不會偏離政府信息公開的價值追求，從而有效保障社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促使政府權(quán)力運行公開化。其次，該原則的確定是合理判斷政府信息公開范圍的前提條件，只有在“以公開為原則、不公開為例外”的原則指導下，大量介于公開與不公開之間的“灰色信息”才具備了公開的法理基礎(chǔ)，行政機關(guān)的自由裁量權(quán)才能被限制在合理的范圍之內(nèi)。最后，作為一項各國通行的政府信息公開原則，該原則的明確有利于該領(lǐng)域法律制度的相互借鑒與融合，促進各國政府信息的交流和政治文明的進步。

1.3改變申請公開政府信息的模式

新修訂的《信息公開法》在確立“以公開為原則、不公開為例外”的原則基礎(chǔ)上，應(yīng)當廢除現(xiàn)行“信息公開條例”中對申請公開政府信息主體的資格限制，采取無資格條件限制的申請公開模式。這種制度模式要求申請公開行為只要符合客觀條件，即申請公開的政府信息屬于可以公開的范圍，行政機關(guān)就必須公開；對申請公開行為的主觀條件，即申請公開政府信息的主體資格，則不再作任何限制，也不問權(quán)利人申請政府信息的目的和理由。

1.4信息公開法制的統(tǒng)一

從中央層面來說，立法修法要及時跟上。一方面，根據(jù)制定的《信息公開法》修訂和完善現(xiàn)存的關(guān)聯(lián)法律制度，保持好信息公開與保護國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私的平衡，減少信息法律體系內(nèi)部的規(guī)范沖突；另一方面，制定配套的法律制度，應(yīng)對信息化社會發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)：例如，制定《隱私權(quán)保護法》，界定個人隱私范圍，規(guī)定對國家機關(guān)、公共企事業(yè)單位掌握的個人信息的保護，并修改、完善民法領(lǐng)域中關(guān)于隱私權(quán)保護的法律法規(guī)，確保協(xié)調(diào)性，防止隱私泄漏對公民權(quán)益造成的損害；制定《商業(yè)秘密保護法》，明確商業(yè)秘密內(nèi)涵，統(tǒng)一認定標準，避免因信息公開造成當事人或第三方合法權(quán)益受損；制定《行政程序法》，建立聽證制度、告知制度（亦稱教示制度）、說明理由制度、案卷制度，通過規(guī)范行政程序限縮行政自由裁量權(quán)的空間。

參考文獻

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