PPP模式中國化的畸形致因

朱潘穎

摘 要 PPP（Public-Private Partnership ），直譯為“公私合作”，產生與西方，在我國語境下則使用“政府與社會資本合作”。經過多年大量的實踐探索，目前我國政府與市場、社會合作的領域不斷深化，合作模式日益多樣化。我國借鑒西方PPP實踐經驗的同時，也結合國情形成了一套有中國特色的PPP體系。目前我國PPP實踐處于探索階段，存在需要完善的地方，本文從影響PPP項目因素入手，分析面臨的問題和不足。

關鍵詞 PPP模式 公私合作 政府運營 市場機制

中圖分類號：F224 文獻標識碼：A

0引言

經過多年大量的實踐探索，目前我國政府與市場、社會合作的領域不斷深化，合作模式日益多樣化。我國借鑒西方PPP實踐經驗的同時，也結合國情形成了一套有中國特色的PPP體系。目前我國PPP實踐處于探索階段，存在需要完善的地方，本文從影響PPP項目因素入手，分析面臨的問題和不足。

1文獻綜述

PPP是指公共部門、營利性企業(yè)和非營利性組織等在某些公用事業(yè)項目的建設或運營中進行相互合作的一種制度安排。中國學者關于PPP的研究，主要集中在四個方面。第一，闡述PPP在中國的產生與發(fā)展歷程；第二，分析中國PPP發(fā)展的瓶頸與障礙；第四，結合當前存在的問題，提出若干政策建議；第四，PPP各主體間的博弈關系。本文的重點是PPP模式在中國化進程中畸形化的原因。

李秀輝、張世英在（2002）在其研究中，對PPP模式產生的背景進行了充分的論證，但是主要從以前的融資模式如“BOT”的缺點來分析PPP模式產生的背景，“在公共基礎設施建設中，采取了多種多樣的私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的方式，比如BOT方式，但是這些方式存在著諸多問題。”陳志敏，張明，司丹（2016）通過對中國PPP實踐的發(fā)展、模式做了總結和歸納，從中挖掘出中國PPP發(fā)展面臨的瓶頸和障礙，并為此得出PPP在中國的發(fā)展主要是由地方政府的融資需求所推動的，要努力營造適合PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，大力推進PPP可持續(xù)發(fā)展。周蘭萍（2015）表明，部分PPP模式與現行的法律法規(guī)存在脫節(jié)，如“使用者付費”模式的PPP項目，其資金來源并非財政性資金，適用《政府采購法》規(guī)定的競爭性談判等非招標方式依據不足。陳雙，夏志堅（2010）在其研究中介紹了PPP模式的定義以及目前普遍存在的一些誤解，對PPP模式管理中的關鍵環(huán)節(jié)進行了闡述，并針對存在的問題提出了PPP模式在中國發(fā)展的相關建議。夏榮靜（2016）表明由于PPP模式的多樣性，復雜性以及長期性，使得PPP項目的實施本身具有一定的難度，再加上中國特定的環(huán)境，使得PPP中國化進程存在較多的問題和障礙，如制度環(huán)境與體制不健全，社會信用基礎薄弱，現行金融體系尚不適應項目融資的要求等等。紀彥軍（2007）分析我國應用PPP應用現狀，運作思路及必要性；并系統(tǒng)地分析了PPP模式的風險，并提出PPP模式風險分擔的原則；最后，通過分析有關案例及在實踐過程中獲得的經驗，總結出了法律、風險、定價、融資、人才等八個制約我國PPP模式發(fā)展的因素，并根據這些因素提出相關對策建議。

2中國PPP的實踐發(fā)展

20世紀80年代以來，中國就開始了對公共品和服務傳統(tǒng)供給模式改革的探索和實踐，并以各種形式引入社會資本開展政府與企業(yè)合作。世界銀行的數據顯示，1984—2014年，中國的PPP項目約有1200多個，涉及交通、通信、能源和水資源等領域。然而，如果把國有企業(yè)作為社會資本主體的項目包含進來， 則中國的PPP項目數可能達到7000—8000個。

趙福軍和汪海（2015）根據資本進入的背景、社會資本的性子、開放領域、經營模式以及國家的政策措施等標準，將我國PPP模式發(fā)展劃分為探索、試點、推廣、緩慢發(fā)展和全面推進等五個階段，三十多年來，我國對PPP模式從最初的探索到試點再到全面推進，存在以下基本特征：首先，社會資本參與到公共基礎設施、公共品和公共服務的供給基本與我國經濟體制改革的步伐一致；其次，我國公共部門與企業(yè)等的合作不斷深入發(fā)展，表現為地方政府實踐到中央政府推進、從單一外企到吸納國內優(yōu)秀民間資本、從有限領域擴展到更廣泛的領域，合作模式也多樣化。

金融危機后，中國在新常態(tài)經濟的發(fā)展態(tài)勢下，經濟中低速增長將成為我國今后一段時間的常態(tài)。經濟、政治和社會環(huán)境為PPP模式的繼續(xù)發(fā)展提供了機遇。

3 PPP中國化存在的問題及原因

3.1中國推進PPP模式存在的主要問題與不足

我國在借鑒西方PPP實踐經驗的同時，也結合國情進行了大量的的探索，形成了具有中國特色的PPP體系。由于我國PPP實踐處于探索階段，存在需要完善之處。根據前文分析得出，政府、市場和項目是影響PPP項目成功的三大關鍵因素。本章從影響PPP項目運營的政府和市場的角度，分析我國PPP模式存在的問題與不足。

3.1.1 PPP實踐中政府方面存在的不足

政府在PPP實踐中既是PPP政策規(guī)則的制定者又是項目重要的參與方，對PPP項目成功與否發(fā)揮著至關重要的作用。但是，我國政府推進PPP模式與實踐也存在需要完善之處，主要表現在以下幾個方面：

第一，政府的合作意識與契約精神不足。不同于傳統(tǒng)的政府項目組織模式，PPP模式是在市場機制下，通過締結契約的方式，政府與社會資本雙方平等參與、風險共擔、收益共享、合作共贏的新模式。然而，目前部分地方政府還存在著觀念轉變困難、不愿合作、缺乏契約精神的問題。

第二，PPP項目運作模式單一和運作不規(guī)范。PPP實踐是否成功不僅與PPP項目本身有關，還與PPP模式運作相關。PPP項目有其獨特性，對項目的識別、論證、模式選取、團隊組織、開發(fā)建設、運行盈收，再到項目的外部性問題都應該認真的分析，以確保項目的順利實施。我國PPP項目在實踐中存在缺乏前期論證，模式單一和運作不規(guī)范等問題。

3.1.2公私合作中市場方面的問題

市場方面對PPP項目也有重要的影響，根據對PPP項目影響的大小可以將市場劃分為基礎市場、專業(yè)市場和服務市場?；A市場是PPP項目實施的大市場環(huán)境，專業(yè)市場是PPP項目的運營市場，服務市場是支持和服務PPP項目的要素市場。

（1）基礎市場不完善。經濟發(fā)展水平影響PPP項目成敗。我國市場經濟發(fā)展不平衡，沿海地區(qū)經濟發(fā)展水平相對于中西部地區(qū)較高。根據前文分析的結論，目前PPP項目集合大多發(fā)生在經濟比較發(fā)達的東、中部地區(qū)，西部地區(qū)的PPP項目較少。

（2）PPP項目市場面臨價格機制不完善、融資方式單一和新生壟斷問題。PPP旨在充分利用市場的競爭機制、效率優(yōu)勢，以較小的成本提供質量可靠、價格合理的公共品。社會資本參與PPP項目競爭不充分將會影響PPP項目應有的效果。

（3）PPP相關的服務市場發(fā)展滯后。我國與PPP相關的服務市場發(fā)展滯后。國內的PPP專業(yè)服務機構少，業(yè)務水平與國際相比還有一定的差距，在項目識別、發(fā)現、策劃、論證、融資、管理咨詢等方面還有待進一步的提高。

3.2促進中國PPP模式發(fā)展的政策建議

政府、市場和項目是影響PPP項目成功的三大關鍵因素。其中，起主導作用的首先是政府因素。政府、項目和市場三個因素之間存在著潛在的多重線性關系，它們之間存在正向強化。因此，推進中國PPP發(fā)展關鍵在于政府，在于政策。

3.2.1加快提升政府在PPP領域的專業(yè)能力

針對部分政府部門在PPP領域相關專業(yè)化管理和服務能力不足的現狀，需要加快提升專業(yè)能力。我們需要提升對PPP項目的管理能力。各地可結合推進PPP項目的需要，聘請相關PPP咨詢研究機構，對相關政府部門的工作人員進行系統(tǒng)培訓，提升政府對PPP項目的管理能力。

3.2.2加快完善推進PPP模式與項目的協(xié)調機制、實施機制

一是建立有效的協(xié)調機制。在英國、荷蘭等PPP模式較為成熟的國家都設置了專門的統(tǒng)籌管理機構，以更好地進行PPP的政策研究、標準制定、項目篩選、專家支持、項目評估、融資支持和統(tǒng)計分析等工作。協(xié)調好PPP項目涉及的政府部門的行為，建立有效的協(xié)調機制。

二是完善PPP項目的實施機制，重點完善PPP項目的審批機制、責任分擔機制和監(jiān)管機制等。從法律等制度層面，明確PPP項目的審批機制是按企業(yè)的投資途徑來操作還是按照政府的投資來進行。建立和完善PPP項目監(jiān)管評估機制，可委托由獨立的第三方評估機構就PPP項目的績效、公眾對PPP項目的滿意度進行評估。

3.2.3加快PPP法律研究與立法工作，以PPP法律規(guī)范和促進發(fā)展

一是清理相關法律法規(guī)。系統(tǒng)梳理《政府采購法》、《招投標法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與PPP有關的內容，如這些法律之間有沖突，根據需要進行清理和修改，避免政策出現沖突。

二是加快PPP立法研究與立法工作。目前，我國PPP相關法律制度不僅有政府采購法、招投標法、合同法等，還有相關部門規(guī)章制度，這種“九龍治水”的狀況不利于PPP模式發(fā)展。建議加快總結我國PPP實踐，研究看看是否需要借鑒部分國家經驗，制訂統(tǒng)一的法律制度來規(guī)范PPP的運行，促進PPP模式發(fā)展。如需要專門的PPP立法，應加快PPP立法工作

三是建議PPP立法定位于民商法，以實體法與程序法并重。如需要專門的PPP立法，應明確PPP立法的定位。PPP立法不僅需要規(guī)范PPP涉及相關利益主體的行為，明確相關主體的責權利以及風險分配，還需要規(guī)范PPP項目全過程運作，更需要保障社會資本權益，解決社會資本進人公共服務領域的擔憂與進人不足問題。

參考文獻

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