行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性與優(yōu)化策略探究

李秀平

[摘 ?要]在市場經(jīng)濟一體化、全球化的大發(fā)展時代，社會經(jīng)濟發(fā)展對國家的經(jīng)濟管理職能提出了更高的要求，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，有利于提高行政事業(yè)單位管理水平，促進廉政建設(shè)，促進國家管理經(jīng)濟職能提高，合理防范行政事業(yè)單位經(jīng)濟案件的發(fā)生。本文從研究行政事業(yè)單位性質(zhì)特點入手，分析了行政事業(yè)單位現(xiàn)行實現(xiàn)有效內(nèi)部控制的方面以及在細化量化方仍然存在的某些風(fēng)險薄弱環(huán)節(jié)，提出了加強內(nèi)部控制有效性建設(shè)的優(yōu)化組合對策，并進行客觀論述。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)是一個不斷發(fā)展和完善的管理工作，進行優(yōu)化調(diào)整的同時，既要保證內(nèi)部控制的靈活性，又要體現(xiàn)它的嚴肅性、制度性。

[關(guān)鍵詞]有效內(nèi)部控制 ??細化量化風(fēng)險環(huán)節(jié) ?優(yōu)化組合策略

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08

隨著社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的逐步推進和完善，對行政事業(yè)單位提供的公共服務(wù)職能也提出了更高的要求，為完善管理職能，國家在宏觀經(jīng)濟管理中的路線、方針、政策方面不斷地建立和調(diào)整，以便為推動經(jīng)濟發(fā)展提供科學(xué)的管理。為了更有效地服務(wù)于社會事務(wù)，樹立良好的管理形象，防止貪污腐化和舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，配合廉政建設(shè)，需要加強行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)。強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性建設(shè)，在政府職能履行、廉政建設(shè)、提升社會影響力、社會資源合理化配置等方面會起到積極的推動作用。

1 ?行政事業(yè)單位特點及其給內(nèi)部控制帶來的困難

1.1 ?行政事業(yè)單位特點及其內(nèi)部控制管理困難

行政事業(yè)單位工作目標不同于企業(yè)，不是為了追逐利潤最大化，而是為了社會有序發(fā)展，對社會資源配置、公眾利益、國家安全等方面提供管理職能，行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作能夠合理保證行政事業(yè)單位的管理活動能依法辦事、有效地使用財政資金和配置社會資源、對外提供真實準確的財務(wù)及非財務(wù)信息。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制既有資金資產(chǎn)方面的財務(wù)控制，也有權(quán)利制衡方面的非財務(wù)控制，具體來講，資金資產(chǎn)方面的財務(wù)控制是業(yè)務(wù)層面的控制，權(quán)利制衡方面的非財務(wù)控制是單位層面的控制。由于行政事業(yè)單位的管理職能與企業(yè)的經(jīng)濟效益職能不同，非財務(wù)控制沒有確切的量化指標，在實際運行中不好約束和把控預(yù)防，容易出現(xiàn)事后諸葛亮的情形。

1.2 ?行政事業(yè)單位現(xiàn)行內(nèi)部控制制度運行有效性的體現(xiàn)

財政部2012年發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，通過實施在預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、項目建設(shè)、合同等方面的控制措施，起到了很好的規(guī)避風(fēng)險的作用。

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)：加強了剛性約束，去掉了許多人為因素、增強了預(yù)算的嚴肅性。

（2）收支業(yè)務(wù)：將各項收入全部納入單位預(yù)算，嚴禁設(shè)立“小金庫”;強化支出標準，嚴禁不合理和非法開支，有效杜絕了腐敗行為 。

（3）政府采購業(yè)務(wù)：規(guī)范政府采購行為，采用公開競價等方式招標，保證采購業(yè)務(wù)在公正、公平的環(huán)境下進行，保證采購質(zhì)量，有效發(fā)揮財政資金效能，合理規(guī)避了粗制濫造的工程項目。

（4）固定資產(chǎn)管理：清查資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用效率，對國有資產(chǎn)進行專門的統(tǒng)計和管理，建立資產(chǎn)臺賬，有效防止國有資產(chǎn)流失和進行合理管控。

（5）項目建設(shè)：重大項目的審核審批制度、可行性研究報告、具有資質(zhì)的專業(yè)人員或中介機構(gòu)的評審意見，都有效地防范了盲目上馬帶來的巨大財務(wù)風(fēng)險。

（6）合同：合同是經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的書面載體，體現(xiàn)了經(jīng)濟活動的過程和成果，嚴格合同管理制度，對交易事項的風(fēng)險可控性進行嚴密的跟蹤管理，及時發(fā)現(xiàn)訂立及執(zhí)行中的各種風(fēng)險，及時采取應(yīng)對策略和措施，有效防范了經(jīng)濟形成巨大的損失。

3 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險薄弱環(huán)節(jié)

上述制度的實施，在經(jīng)濟管理工作過程中，都起到了內(nèi)控的防范作用。但是內(nèi)控是個系統(tǒng)工程，在具體執(zhí)行過程中細化量化方面仍然存在著有效性不能滿足管理要求，在內(nèi)部控制建設(shè)方面也存在需要亟待完善的諸多問題。

行政事業(yè)單位在日常事務(wù)細化量化、業(yè)務(wù)流程管理方面，內(nèi)部控制建設(shè)方面存在較為明顯的薄弱環(huán)節(jié)，具體來說現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）組織架構(gòu)設(shè)置及人員配置中，制衡機制運營效果差。行政事業(yè)單位有較完善的組織架構(gòu)，但是存在機構(gòu)多，辦事效率低;或者單位人員少，混崗、一人多崗和頂崗的現(xiàn)象，難免造成權(quán)責(zé)混雜，無法保證崗位職能效果的有效履行和制衡機制的發(fā)揮。業(yè)務(wù)流程多采用傳統(tǒng)模式，多年積累形成的處事習(xí)慣，不易打破，如打破會帶來新的不平衡，出現(xiàn)棘手問題，不好處理，增加不安定因素。

（2）審批制度限定?，F(xiàn)行管理體制下 ，實行法人負責(zé)制，單位一把手對單位行政事務(wù)全權(quán)負責(zé)，大部分單位的財務(wù)支出實行一支筆審批，增強了單位負責(zé)人的責(zé)任意識，但是也可能產(chǎn)生大權(quán)獨攬現(xiàn)象，特別是一些重大事項和大額資金支付的審批，監(jiān)督不力容易產(chǎn)生腐敗;行政事業(yè)單位對權(quán)利的監(jiān)督制衡機制缺乏時效性，仍然需要完善。

（3）固定資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)控制。行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)使用中，與企業(yè)不同，不與經(jīng)濟效益掛鉤，主要是辦公設(shè)施，一般屬于自然損耗，實行政府采購制度之后，防范了購置環(huán)節(jié)風(fēng)險得，而使用環(huán)節(jié)沒有得到足夠重視，普遍存在重購輕管現(xiàn)象，容易造成資產(chǎn)閑置和使用浪費現(xiàn)象，或資產(chǎn)利益流失。

（4）內(nèi)控制度建設(shè)體系和監(jiān)督機制不夠完善。內(nèi)部控制是個系統(tǒng)管理工程，需要配有完善的管理制度和運行監(jiān)督機制，國家層面出臺了內(nèi)控指導(dǎo)制度，單位層面還沒有細化量化到日常的運營當(dāng)中，仍然使用傳統(tǒng)的內(nèi)控制度，沒有針對現(xiàn)代工作流程制定完善的內(nèi)控工作制度，無法合理保證資金資產(chǎn)安全性與運行可靠性。

（5）信息技術(shù)控制利用。目前行政事業(yè)單位辦公基本上實現(xiàn)電腦化、信息化，但是沒有將內(nèi)部控制流程嵌入到單位信息網(wǎng)絡(luò)流程系統(tǒng)當(dāng)中，單位沒有及時與時俱進，建立相應(yīng)的內(nèi)控信息管理系統(tǒng)，不能將信息技術(shù)應(yīng)用到控制方法、措施落實和監(jiān)督機制中。

4 ?影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性的因素分析

（1）工作人員內(nèi)控素養(yǎng)弱。工作人員思想意識薄弱，單位負責(zé)人有內(nèi)控意識，但是管理策略上沒有發(fā)揮制衡性和制度建設(shè)不足、員工思想淡漠，感覺和自己無關(guān)，覺得風(fēng)險和內(nèi)控是單位領(lǐng)導(dǎo)和科長的事 ，國家管理層強調(diào)風(fēng)險內(nèi)控建設(shè)，加強制度建設(shè)，貫徹落實到基層又會流于形式，弱化了國家管理層面的初衷。

（2）控制制度先進性和控制過程科學(xué)性。

實際工作中，較多采用傳統(tǒng)的內(nèi)控制度，傳統(tǒng)流程多，多年積累形成的處事習(xí)慣，沒有適時改進，隨著時代發(fā)展，過去有效的控制方法與手段對今天或?qū)聿灰欢ㄓ行В詢?nèi)控制度建設(shè)需要與時俱進;加強對內(nèi)控執(zhí)行過程的監(jiān)控，有利于對內(nèi)控制度進行及時調(diào)整和動態(tài)管理，使內(nèi)控制度不斷完善，精益求精，運行科學(xué)。

（3）組織架構(gòu)的配置合理性。單位年齡大的員工不適應(yīng)現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)辦公手段，年輕人一人多崗、頂崗的現(xiàn)象普遍發(fā)生，即使有較完善的組織架構(gòu)，也無法確保崗位職能有效履行。一人多崗多職責(zé) ，易于造成權(quán)責(zé)不清、辦事互相推諉、風(fēng)險約束空白點等運行性問題，影響行政事業(yè)單位辦事效率，導(dǎo)致工作成效降低、增加風(fēng)險隱患。

（4）監(jiān)督評價的效果性。監(jiān)督評價的效果只有反饋到工作中，指導(dǎo)工作改進，才有監(jiān)督意義，否則會流于形式，削弱國家監(jiān)管力度和威力。

5 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化策略

有效內(nèi)部控制，不是單純財務(wù)管理的控制，既有資金資產(chǎn)方面的財務(wù)控制，也有權(quán)利制衡方面的非財務(wù)控制。在現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的要求下，行政事業(yè)單位做好內(nèi)控管理工作，合理保證其工作有效性與運行可靠性，需要在以下幾個方面加強建設(shè)：：

（1）提高工作人員內(nèi)控素養(yǎng)和增強風(fēng)險意識。完善的制度，還需要人來完成，對各崗位各層及的員工進行內(nèi)部控制培訓(xùn)，增強風(fēng)險意識，加強思想認識水平，提高人員軟實力，有自我約束意識，樹立風(fēng)險和責(zé)任意識，讓內(nèi)控建設(shè)貫徹落實到單位領(lǐng)導(dǎo)及每個員工的思想和行動上，使內(nèi)部控制建設(shè)正真落實有效。

（2）制度措施落實的制衡機制。以制度約束人的行為，摒棄人管人的傳統(tǒng)習(xí)慣，行政事業(yè)單位保證內(nèi)控工作的有效性，既要有單位層面的制衡，又要有業(yè)務(wù)層面的制衡，單位層面的制衡約束領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)層面的制衡約束員工，加強業(yè)務(wù)層面控制的同時，也要加強領(lǐng)導(dǎo)層面的權(quán)利約束。

（3）組織架構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。積極推進行政事業(yè)單位的改革力度，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮國家管理職能隊伍中人員的潛能，合理配置人力資源，加強內(nèi)控制度體系建設(shè)和部門之間的協(xié)調(diào)配合機制，加強業(yè)務(wù)流程管理建設(shè)，讓內(nèi)控管理在良好的制度框架下運行。

（4）風(fēng)險評估與評價監(jiān)督機制 。行政事業(yè)單位需要對風(fēng)險有一定的認識，建立內(nèi)部監(jiān)督崗位或部門，發(fā)揮監(jiān)督效能，對單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)領(lǐng)域以及管理領(lǐng)域進行流程梳理，找出可能存在的風(fēng)險中心點，建立相應(yīng)的風(fēng)險管理和控制體系，全面規(guī)避與預(yù)防不同因素導(dǎo)致的風(fēng)險。實際工作中，要維護評價工作客觀性與監(jiān)督工作獨立性，增強監(jiān)督的權(quán)威性與約束力，充分保證評價結(jié)果的有效指導(dǎo)作用。

（5）信息網(wǎng)絡(luò)工具應(yīng)用。現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息時代，網(wǎng)絡(luò)信息與我們的工作生活息息相關(guān)，將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用到內(nèi)部控制管理工作中，保證工作中數(shù)據(jù)傳輸?shù)臅r效性、安全性以及保密性，確保為各項重大決策提供重要依據(jù)，確保信息安全傳送到相關(guān)工作人員手中，促進內(nèi)控管理的信息化水平。

6 ?結(jié) ?論

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)是一個不斷發(fā)展和完善的管理工作，需要與時俱進，及時反饋運行中出現(xiàn)的新情況、新問題，進行優(yōu)化調(diào)整，既要保證內(nèi)部控制建設(shè)的靈活性，又要體現(xiàn)它執(zhí)行中的嚴肅性、制度性。行政事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)控工作，是防范經(jīng)濟管理活動風(fēng)險的重要措施，既要有健全完善的管理制度，又要有優(yōu)秀的人才去執(zhí)行，還要利用現(xiàn)代化的信息工具，全員參與，配合監(jiān)督，形成一個內(nèi)控體系，廉政高效地辦理行政事業(yè)單位管理事務(wù)，提高行政事業(yè)單位的管理水平，提高政府的服務(wù)能力以及服務(wù)質(zhì)量，樹立良好政府形象，滿足社會發(fā)展要求。

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