中歐雙邊投資協(xié)定談判的主要挑戰(zhàn)及應對

[摘 要]中國—歐盟雙邊投資協(xié)定是目前中國參與談判的最重要的區(qū)域經(jīng)濟合作安排之一。隨著近期雙邊領導人在會晤上的積極表態(tài)，已經(jīng)歷時五年的談判在今年進入了新階段。中歐達成雙邊投資協(xié)定既符合中國對外開放國策的要求，又能為全球經(jīng)濟環(huán)境帶來良性影響和示范效應。當前雙方在市場準入、競爭中立、投資者—東道國爭端解決機制等議題上仍存有分歧。在審慎考慮國情的前提下，中國有能力在協(xié)議談判中進一步深化對外開放格局。

[關鍵詞]中國;歐盟;雙邊投資協(xié)定;對外開放

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08.075

1 引 言

2013年11月，中國和歐盟宣布啟動雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty，BIT）談判，目標是在中國與歐盟成員國已簽署的投資保護協(xié)定基礎上，盡早達成一個更高水平、涵蓋投資保護和市場準入的協(xié)定。雙方對于中歐BIT寄予了諸多期許。作為中國進一步推動投資自由化和深化對外開放的重大舉措，中歐BIT談判會對中國的對外投資產(chǎn)生深遠的影響，同時能夠有力地完善全球投資市場體系。在當前中國企業(yè)加速“走出去”的背景下，達成中歐BIT能夠全方位地完善中國的對外投資治理框架，為中國的企業(yè)和資本創(chuàng)造更為廣闊的國際市場空間，同時也為來華資本提供更加公平的競爭環(huán)境。正因如此，中歐雙方的企業(yè)和相關方都迫切希望盡早達成協(xié)議。

中歐雙方互為重要的合作伙伴，彼此貿(mào)易投資往來密切，而雙邊經(jīng)貿(mào)合作框架的缺位使得雙方企業(yè)的跨境投資和經(jīng)營存在較大的不確定性，一定程度上限制了雙邊經(jīng)貿(mào)往來。進入2018年以來，作為全球最大經(jīng)濟體的美國頻頻對外發(fā)難，挑起經(jīng)貿(mào)摩擦，原本趨于復蘇的國際經(jīng)濟局勢再次遭受沉重的打擊。在此過程中，中國首當其沖，特朗普政府已經(jīng)對中國開啟了多輪加征關稅流程，雙邊貿(mào)易摩擦愈演愈烈。歐盟雖然是美國的傳統(tǒng)盟友，但美國對其態(tài)度同樣十分激進，對此歐盟也承受著巨大的外部壓力。無論是中國還是歐盟都亟需尋找突破口，以緩解來自美國的沖擊。結合上述分析，加速談判步伐、盡快達成雙邊投資協(xié)議，對中歐雙方而言，既符合各自發(fā)展需求，又能夠抵御外部壓力，可謂一舉多得。

有鑒于此，本文接下來對目前中歐BIT談判中的主要分歧進行介紹，在分析歐盟立場的基礎上，結合中國的現(xiàn)實情況和發(fā)展需要提出應對思路，力求為推動談判前進提供有益借鑒。在內(nèi)容安排上，本文首先對中歐雙邊投資現(xiàn)狀、中歐BIT談判的歷程和目前的進展進行詳細介紹，接下來分析雙方談判中具有挑戰(zhàn)性的議題以及在這些領域歐盟方的談判訴求，然后是對中國的應對建議，最后做總結。

2 中歐雙邊投資現(xiàn)狀及BIT談判進展

中國和歐盟均屬全球重要的跨境投資來源地和目的地，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會《2018年世界投資報告》顯示，2017年流入歐盟和中國的外商直接投資額分別占全球FDI流入量的21.2%和9.5%，同期兩個經(jīng)濟體的FDI流出量分別占全球總量的30.5%和8.7%。相較之下雙方之間的互相投資規(guī)模十分有限。中國商務部數(shù)據(jù)顯示，2017年歐盟對華實際投入外資金額占中國實際使用外資總額的6.7%;而在歐盟統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)中，歷年中國對歐盟直接投資額在歐盟外資流入總額的占比僅為1%左右?？偟膩砜矗袣W雙邊投資往來水平還比較低，雙邊投資規(guī)模同二者在全球投資市場中的地位并不相符，存在很大的增長空間。

2013年11月，在第16次中歐領導人會晤期間，雙方正式宣布啟動中歐BIT談判。2016年的第九輪談判中，雙方對協(xié)定的范圍達成一致意見，開始以合并文本為基礎，推進實質性文本談判。至2018年7月，雙方已經(jīng)完成十八輪談判。7月16日，在第二十次中國歐盟領導人會晤上，中歐雙方交換了清單出價，同時雙方領導人為談判提供了政治指導，會晤的聯(lián)合聲明中提到，雙方視正在進行的《中歐投資協(xié)定》談判為最優(yōu)先事務，認定其為建立和維護開放、可預期、公平和透明商業(yè)環(huán)境的關鍵。以此為節(jié)點，談判進入新階段。

3 談判的主要挑戰(zhàn)及歐盟訴求研判

按照雙方的設想，中歐BIT應當是一個覆蓋議題廣泛、自由開放、公平透明的高水平、現(xiàn)代化的雙邊投資協(xié)定。此前中國簽訂的投資協(xié)定距離這樣的標準存在很大的差距，在市場準入方面采取準入前國民待遇+負面清單管理模式對于中國而言是全新的課題，許多現(xiàn)代化議題，如國有企業(yè)競爭中立、環(huán)境保護、勞工保護等也從未出現(xiàn)在過往中國參與的貿(mào)易投資協(xié)定中。歐盟方面希望通過談判減少在華投資障礙，促進雙邊投資流動，同時強化中歐在華投資的保護水平，提高法律透明度和確定性。結合雙方的訴求以及現(xiàn)實情況，談判對于雙方尤其是對中國而言存在很大的挑戰(zhàn)。具體來講包括以下幾個方面。

3.1 市場準入

市場準入是中歐BIT談判的核心議題。據(jù)此前公布的信息，協(xié)定將采用“準入前國民待遇”加“負面清單”的投資準入模式。“準入前國民待遇”是指東道國允許外國投資者和國內(nèi)投資者一樣，在某一個行業(yè)享有相同的準入條件，這一概念與目前中國采取的“準入后國民待遇”相對，后者即指外國投資者在企業(yè)設立后才可以和本國投資者一樣根據(jù)東道國的法律法規(guī)進行經(jīng)營?！柏撁媲鍐巍敝傅氖请p方約定一份清單，除該清單中所限制或禁止的行業(yè)外，外國投資者可以無需審批，直接進入中國相關行業(yè)進行投資，也即法無禁止即可為。兩者結合起來，“負面清單”中列舉出了不適用國民待遇的行業(yè)例外，除此之外的所有行業(yè)和部門均自動獲得國民待遇。

迄今為止，中國在已簽訂的雙邊投資協(xié)定中并未納入對于市場準入的實質性承諾，多數(shù)情況下，外資進入是遵循中國在WTO框架下的服務貿(mào)易協(xié)定（GATS）“正面清單”開放承諾以及有關外資準入的中國國內(nèi)法（主要是《外資投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》），“準入前國民待遇”加“負面清單”的市場準入談判模式還處于探索階段。就目前雙方的市場準入水平來看，歐盟市場的開放度很高，外資進入自由，極少有限制外資進入和對外資差別對待的領域。而與歐盟在內(nèi)的發(fā)達經(jīng)濟體相比，中國的外資開放水平較低，甚至低于很多發(fā)展中經(jīng)濟體。2017年OECD面向全球68個主要經(jīng)濟體發(fā)布的外商投資限制指數(shù)顯示，我國在這些經(jīng)濟體中的整體限制程度排到了第四位，外商限制水平僅低于菲律賓、沙特阿拉伯和緬甸。因此在準入方面談判實質就是中國能在多大程度上開放外資市場。歐盟會傾向于盡量縮短負面清單長度，同時近期歐盟頻繁提出要中國接受“對等開放”的原則，讓歐盟和中國的企業(yè)在對方市場中能夠擁有對等的準入權限。在開放部門方面，歐盟希望中國減少在電信、交通、醫(yī)療和商業(yè)服務等行業(yè)的進入壁壘，大幅度開放中國服務市場。但是目前雙方很多部門的發(fā)展水平仍存在明顯的差距，這種情況下中國勢必難以接受歐盟的“對等開放”訴求。因而克服在市場準入方面的分歧是一項巨大的挑戰(zhàn)。

3.2 “公平競爭”原則與國有企業(yè)“競爭中立”

中國在構建“公平競爭”的市場環(huán)境問題上與歐盟不存在原則性分歧。但歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體在OECD框架下力推“競爭中立”概念，且其影響范圍有進一步擴張之勢。所謂“競爭中立”主要關注國有企業(yè)與私營企業(yè)受到的政策扶持與相應的市場行為問題?；凇案偁幹辛ⅰ钡挠^點，發(fā)達經(jīng)濟體認為一國政府應對國有企業(yè)和私營企業(yè)創(chuàng)造同等的市場競爭環(huán)境，國有企業(yè)不應因享有政策傾斜而獲得額外的競爭優(yōu)勢。一般認為，這些優(yōu)勢來源于國家在稅收、信貸、補貼以及監(jiān)管程序及要求等方面給予國有企業(yè)的特殊對待。

一直以來，歐盟對中國市場的“不公平競爭”環(huán)境頗有微詞，尤其是對中國的國有企業(yè)有較大的不滿。中國歐盟商會每年發(fā)布的《歐盟企業(yè)在華建議書》均提到“不公平競爭”是歐盟企業(yè)在華經(jīng)營面臨的一個主要問題，認為來自中國政府的補貼政策是“中國國有企業(yè)和外國企業(yè)競爭實力差距的突出因素”。歐盟希望在雙邊投資協(xié)定中納入體現(xiàn)“競爭中立”的內(nèi)容，規(guī)范國有企業(yè)的經(jīng)營，為雙方企業(yè)創(chuàng)造一個“公平的競爭環(huán)境”。毫無疑問，歐盟希望通過“競爭中立”平衡國有企業(yè)和私營企業(yè)的競爭力，而這一標準的引入對中國國有企業(yè)當前的運作模式和地位會帶來很大的沖擊。

3.3 投資者—東道國爭端解決機制

設定投資者—國家爭端解決條款的目的在于提高對資本輸出方的投資保護水平。就目前中歐雙向投資同步發(fā)展的情況而言，這一條款的存在對雙方均有利。根據(jù)國際投資爭議的仲裁機構——國際投資爭端解決中心（ICSID）公布的信息，由全球投資者發(fā)起的總計701件投資爭端訴訟案件中，超過370件的發(fā)起方來自歐盟成員國，但在與中國的投資關系中甚少出現(xiàn)。中國也在這一領域積極探索，在最近幾年達成的中加BIT和中澳FTA中均對此做出了詳細的規(guī)定，締約方義務、條款約束力和歐盟最新簽署的區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定中的相應安排類似，中歐雙方在此問題上具備深入討論的基礎。

但投資者—國家爭端解決條款在應用過程中存在很多爭議。爭端解決中心擁有較大的自主裁量權，習慣基于個案情形仲裁，較少考慮國家立法意圖，因而會直接影響到一國公共政策的制定，削弱國家主權利益。對中國而言，如何確定仲裁程序及管轄范圍是談判的關鍵，尤其是在金融、環(huán)境等敏感行業(yè)和部門，出于國家安全的考量，中國可能會執(zhí)行較嚴格的管制政策，與此同時，跨國投資者則可依據(jù)這一條款，挑戰(zhàn)此類政策，這對中國國內(nèi)治理可能帶來一定風險。

3.4 環(huán)境、勞工等可持續(xù)發(fā)展條款

可持續(xù)發(fā)展條款主要由環(huán)境標準條款和勞動標準條款構成，設定此類條款是為了防止締約方及市場經(jīng)營主體為獲得競爭優(yōu)勢而降低環(huán)境和勞動標準，多見于發(fā)達國家參與的貿(mào)易投資協(xié)定中。歐盟境內(nèi)對勞工和環(huán)境方面設定了較高的標準，在規(guī)范企業(yè)的勞工和環(huán)境義務上形成了完備的法律制度，這一優(yōu)勢也延伸至處理對外經(jīng)貿(mào)關系的訴求中。按照歐盟此前的實踐，中歐BIT也會涵蓋勞工與環(huán)境標準等社會與環(huán)境條款，且這些條款需要具備很強的執(zhí)行力，會要求締約方從國內(nèi)法層面落實相應的承諾。

從實際情況來看，中國在社會環(huán)境等領域的法律制度還有所欠缺，并未形成成熟、健全的治理體系。中國與其他經(jīng)濟體簽署的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，已經(jīng)開始載入可持續(xù)發(fā)展條款，但大多僅具有“軟法”特征。如果在這些領域出現(xiàn)了爭端，只能通過磋商解決，而不能訴諸具有準司法性質的爭端解決機制?；诂F(xiàn)有安排，中國在適應歐盟關于可持續(xù)發(fā)展議題的硬性約束方面存在一定的困難，需要做出較大的調整。

4 對中國的應對建議

中歐BIT談判符合對外開放國策的要求，而歐盟的訴求在一定程度上也與中國的發(fā)展方向并行不悖。習近平主席在2017年參加達沃斯世界經(jīng)濟論壇期間，公開宣布中國堅定支持經(jīng)濟全球化，承諾將進一步放寬外資準入，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，使中國市場更加透明化、監(jiān)管合理化。同時，在當前美國蓄意挑起對華貿(mào)易摩擦、國際貿(mào)易投資市場環(huán)境趨于惡化的現(xiàn)實背景下，通過深化同歐盟的投資治理合作，加快推進中歐BIT談判，為中國和全球經(jīng)濟開放融合打開新的窗口，打造突破口，既符合中國的立場，又能為歐盟和全球其他經(jīng)濟體帶來積極的影響和示范效應。

第一，對于外資市場準入，中國一直在進行改進和調整。2017年發(fā)布的全國《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》首次公布了外商投資產(chǎn)業(yè)負面清單，明確提出了不設置外資準入特別管理措施，“內(nèi)外資一致”，實質上已經(jīng)開始在國內(nèi)推行“準入前國民待遇”加“負面清單”的外資管理模式。2018年進一步將外商投資受限的產(chǎn)業(yè)由63條縮短至48條，大幅放寬了金融業(yè)和汽車制造業(yè)等對外開放水平。目前來看，中歐BIT潛在的“負面清單”部門較為集中，如果遵循歐盟“對等開放”原則，中國應在考慮國內(nèi)企業(yè)對外投資需求和能力、權衡產(chǎn)業(yè)利益的基礎上，提出一份雙方均能接受的“對等”清單，而不必追求過度開放。

第二，對于“公平競爭”原則，歐盟關注的對國有企業(yè)“競爭中立”原則與中國國有企業(yè)的改革方向在一定程度上并行不悖。這一問題更多的牽扯到國內(nèi)改革，不建議為迎合談判需求改革步伐過快。中國可從國有企業(yè)功能界定與分類入手，結合協(xié)議中的市場準入承諾，將競爭性的國有企業(yè)及相關部門推向市場，與民營企業(yè)和外資企業(yè)同臺競爭，對公共服務和自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)予以保留。

第三，對于投資者—東道國爭端解決機制，中國須在敏感領域設定例外，保留一定的政策空間。針對環(huán)境、勞工等中歐標準差別較大的領域，一方面要考慮國情，堅持合理的主張，避免義務過重;另一方面可以借此契機倒逼國內(nèi)改革，尤其是中國近兩年環(huán)境保護的標準和執(zhí)法力度有了顯著提升，在中歐BIT中引入較高的環(huán)境標準可進一步強化國內(nèi)規(guī)制水平。

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[作者簡介]曹鴻宇（1993—），男，河北保定人，博士生，研究方向：世界經(jīng)濟。