國家開發(fā)銀行對基礎設施建設的影響分析

彭亞星

[摘 要]國家開發(fā)銀行（下簡稱國開行）是彌補財政投資性支出不足的政策性金融機構，對我國的基礎設施建設具有重要作用，對促進經濟轉型升級、推動全面深化改革和供給側改革意義重大。國家開發(fā)銀行的最新定位是開發(fā)性金融機構，不急于進行商業(yè)化轉型，而是更加側重政策性功能，配合國家政策完成中長期基礎設施建設。文章通過開發(fā)銀行向地方政府融資的行為有財政政策貨幣化的趨勢，對這部分資金的統(tǒng)計標準需要進一步研究。

[關鍵詞]國家開發(fā)銀行;基礎設施建設;財政赤字

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.066

國家開發(fā)銀行（以下簡稱國開行）既不是政府部門機構，也不是商業(yè)性金融機構，而是兼具兩者特性的政策性金融機構。國開行在國民經濟發(fā)展中起著特殊的作用，一方面由政府出資并以國家信用為擔保，不以盈利最大化為經營目標而是配合國家政策進行投資決策;另一方面它與商業(yè)銀行等同時參與市場經濟活動，自負盈虧，具備商業(yè)性金融機構的特征。這種兼具政策性和市場性的雙重性質可以看作一種國家干預和自由市場的微觀結合方式。

1 國開行進行基礎設施建設的必要性

我國的政策性金融機構比一般的發(fā)達國家起步晚，國開行于1994年3月成立。國開行的定位經歷過兩次大變革，首先在2008年被定位為商業(yè)銀行;其次2015年重新定位為“開發(fā)性金融機構”。從建立初期的國有性質轉變?yōu)樯虡I(yè)性質到再次回歸政府主導，這種定位的轉變體現(xiàn)了我國在發(fā)展政策性金融機構時的思路轉變，思路轉變的背后是環(huán)境和需求的變化。商業(yè)轉型是為了融入市場經濟，利用市場經濟發(fā)揮政策性金融作用。當前經濟進入新常態(tài)，面臨調結構和轉方式的壓力，國開行重新強調政策性有利于服務供給側結構性改革和適應經濟高質量發(fā)展階段。

（1）基礎設施建設對我國經濟發(fā)展至關重要。首先，基礎設施屬于公共產品范疇，不但具有公共產品自有的市場失靈缺陷，而且具有投資金額大、回收期限長和投資風險高等特征。以盈利為目標的商業(yè)性金融機構很少有能力或有意愿單獨投資基礎設施。其次，基礎設施建設能夠明顯拉動經濟增長，有很強的乘數效應和連鎖效應，特別是對于像中國這樣的發(fā)展中國家，現(xiàn)有的基礎設施不健全，還有很大的發(fā)展空間。此外，基礎設施建設是一項長期投資，短期內投資大于收入，現(xiàn)金流量會經歷一個較長時期的負數，但從長期來看，這是一項惠及大眾、提升社會福利的有益投資。

（2）財政支出按功能主要分為民生性支出、投資性支出和轉移支付性支出。這三種支出當中，投資性支出對社會主義市場經濟發(fā)展最為重要。從2008年金融危機以來我國財政支出大力支持基礎設施投資，一直到今天對高鐵、高速公路、水利工程、棚戶區(qū)改造等公共基礎設施仍在持續(xù)增資。然而，基礎設施建設需要龐大的資金支持，僅僅依靠財政撥款不足以滿足如此大規(guī)模的資金需求。此外，《中華人民共和國銀行法》規(guī)定不允許財政向銀行透支和借款，中央銀行也不得直接給財政撥款來彌補赤字，面對巨大的基礎設施建設的資金需求，利用政策性金融機構多渠道融資來填補資金缺口是一種適應經濟發(fā)展現(xiàn)狀的舉措。國開行對基礎設施投資貢獻最大，對于彌補財政在基建投資方面的資金缺口發(fā)揮了不可忽視的作用。

2 國開行進行基礎設施建設的基本分析數據來源：國家開發(fā)銀行年報。

國開行的發(fā)展速度十分驚人，表現(xiàn)在快速擴張的資產規(guī)模和發(fā)行債券額。2009年到2016年，國開行的總資產從4.54萬億元擴張到15.96萬億元，七年時間增長了兩倍多，每年增長率維持在20%左右。發(fā)行債券余額與總資產規(guī)模幾乎同步擴張，從2009年的3.27萬億元到2016年的8.45萬億元，實現(xiàn)了增長翻番，每年的增長率維持在15%左右?？傎Y產和發(fā)債余額反映了進行基礎設施建設的規(guī)模變化，擴張速度快表明基建增長快，對基礎設施建設的投資力度強。

國開行投資重點是基礎設施建設。2013年和2014年投資行業(yè)的分布和份額基本一致，2015年統(tǒng)計去掉了煤炭、郵電通信和農林水利，增加了棚戶區(qū)改造和戰(zhàn)略性新興產業(yè)。行業(yè)項目的變更表明了投資方向的轉變，新增項目成為重點投資領域，保留項目的投資比重基本沒有變化。

國開行發(fā)行債券的期限結構偏重于中長期和長期，超過70%以上的債券是五年至十年的長期債券和一至五年的中長期債券。這種債券期限結構能夠減少期限錯配的金融風險，適合基礎設施建設投資周期長的特點。

盡管投放貸款規(guī)模大、涉及行業(yè)龐雜，國開行的盈利能力仍較為可觀，凈利潤從2009年319億元擴張到2017年1136億元，八年增長了近三倍。國際信用評級機構穆迪和標準普爾連續(xù)三年（2013年至2015年）評價國開行信用與國家主權信用相同，評級展望均為穩(wěn)定。從2014年起加大了對棚戶區(qū)改造的投資力度，2013年棚戶區(qū)改造專項貸款為1060億元，2014年激增為4086億元，2015年繼續(xù)增加棚戶區(qū)改造貸款，超過了7500億元，是上一年的1.84倍。大規(guī)模投資棚戶區(qū)改造有利于促進房地產去庫存，符合供給側結構性改革的要求，有助于推動政府購買服務等融資模式的創(chuàng)新，有助于引導社會資本投資于公共服務領域。從橫向比較來看，美國作為當今世界絕對的金融霸主擁有最發(fā)達的金融體系和金融市場，中國作為最大的發(fā)展中國家的現(xiàn)實國情決定了金融領域的發(fā)展還處于初級階段。金融市場的運行本質上是資本市場的博弈，只有資本市場足夠發(fā)達才能演化出與之相配套的發(fā)達的金融市場。立足于差別不小的基本國情，美國和中國在政策性金融上的選擇必然有著不小的差異。發(fā)達國家發(fā)展的有益經驗值得借鑒，但關鍵還是要依托我國的基本國情，繼續(xù)推動全面深化改革，全面實施供給側結構性改革。

3 國開行基礎設施建設對財政赤字的影響分析

面對巨大的基礎設施建設的資金需求，利用政策性金融機構多渠道融資來填補資金缺口是一種適應經濟發(fā)展現(xiàn)狀的舉措。財政部作為最大的股東對國開行的投資影響最為重要。然而，國開行的投融資狀況對財政收支也有反作用。國開行的基礎設施建設項目大多是與地方政府進行合作，地方政府通過向開發(fā)銀行貸款融資進行投資建設，通過國開行這個特殊的融資渠道地方政府避開了地方財政赤字的法律限制，這種方式類似于將財政政策通過貨幣渠道來解決。這些資金目前并沒有納入現(xiàn)有的財政赤字統(tǒng)計口徑。從一定程度上，可以說國開行承擔了一部分財政政策的職能，甚至可以說是一種變相的財政向銀行透支的行為。如果將這筆資金納入計量口徑，我國的財政赤字可能遠遠超出現(xiàn)有的水平。統(tǒng)計口徑的改變對財政赤字的規(guī)模有很大的影響，惟有科學合理的統(tǒng)計口徑才能準確反映經濟運行的情況，才能精確預測未來財政擴張規(guī)模的大小。因此，也就需要重點關注國開行的基建投資與財政收支之間的關系，以及是否將國開行的投資資金納入財政赤字計量的口徑中，如果納入應當使用什么指標來衡量它對財政收支的影響效應。

準確計量財政赤字是為了最終落腳于有效實施積極財政政策上，赤字率從一定程度上表明了財政收支的規(guī)模并反映了財政政策的擴張程度，赤字率的變化趨勢反映了財政政策的實施效果。2016年10月28日中共中央政治局會議中提出“有效實施積極的財政政策”。近年來，我國財政政策的基調都是積極性和擴張性的，但在敘述上有細微的差別，從“繼續(xù)實施積極的財政政策”和“加大積極財政政策實施力度”過渡到現(xiàn)在的“有效實施積極的財政政策”。這種細微的變化體現(xiàn)了頂層設計思路的轉變，這種轉變是順應國內外經濟發(fā)展趨勢的合理調整，符合馬克思主義理論研究方法中的歷史唯物主義，用發(fā)展的眼光看問題，與時俱進才能不斷解放生產力、發(fā)展生產力。

參考文獻：

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