檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定后續(xù)跟蹤督促方法研究

李國超 馬晶潔

摘 要：如何圍繞法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)做出人民群眾滿意答卷是新時代全體檢察人不斷研討探索的問題之一。以檢察監(jiān)督工作中跟蹤督促的含義及必要性為出發(fā)點，對現(xiàn)階段監(jiān)督糾正工作面臨的困境及原因進(jìn)行分析論述，從提升責(zé)任意識、指定專人負(fù)責(zé)、注重釋法說理、健全工作機制、形成監(jiān)督合力五方面，完善跟蹤督促工作具體實施方法，并進(jìn)一步提出立法者檢察監(jiān)督權(quán)、賦予檢察機關(guān)監(jiān)督工作后續(xù)追責(zé)權(quán)力等建議，以期推動檢察監(jiān)督跟蹤督促工作不斷發(fā)展完善。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督?jīng)Q定 跟蹤督促 健全機制 完善法律

最高人民檢察院張軍檢察長明確要求要牢牢把握檢察機關(guān)的憲法定位，把憲法賦予檢察機關(guān)的職責(zé)落到實處。檢察機關(guān)是憲法明確規(guī)定的監(jiān)督機關(guān)，作為檢察職能之一的檢察監(jiān)督主要指檢察機關(guān)對訴訟活動以及一定范圍內(nèi)的行政權(quán)的監(jiān)督[1]。檢察工作中，是否形成監(jiān)督實效是衡量監(jiān)督工作開展成功與否的重要指標(biāo)，在制發(fā)監(jiān)督糾正同時有效地開展跟蹤督促工作則是促使監(jiān)督實效形成的主要路徑。

一、檢察監(jiān)督跟蹤督促工作的含義及必要性

跟蹤，指有意緊跟;督促，指對現(xiàn)場或某一環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行提醒、監(jiān)督和管理，使其結(jié)果能夠達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。具體到檢察監(jiān)督工作中，跟蹤督促即是指檢察機關(guān)“通過多種方式了解和掌握被監(jiān)督單位對檢察監(jiān)督?jīng)Q定的采納及落實情況，并根據(jù)具體情況采取不同措施推動實現(xiàn)預(yù)期監(jiān)督目標(biāo)”的過程。跟蹤督促是檢察監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)之一，其必要性體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）對監(jiān)督案件進(jìn)行跟蹤督促是全面履行監(jiān)督職能、保障公民基本權(quán)利的應(yīng)有之義

檢察監(jiān)督工作的落腳點并非懲罰錯誤，而是通過對違法或不規(guī)范的司法、執(zhí)法行為的糾正及對相應(yīng)規(guī)范行為的支持，確保憲法和法律的統(tǒng)一正確實施，進(jìn)而維護(hù)社會公平正義、維護(hù)社會公共利益[2]。這就要求檢察機關(guān)對于任何監(jiān)督?jīng)Q定都不能“制發(fā)了事、送達(dá)即止”，須持續(xù)關(guān)注被監(jiān)督單位接受、采納及改進(jìn)的情況，并在被監(jiān)督單位或無故不采納建議意見或敷衍了事或不知如何改進(jìn)時，采取相應(yīng)措施對其監(jiān)督、推動、引導(dǎo)，全面履行“法律守護(hù)者”和“公益代表者”的莊嚴(yán)使命。

（二）對監(jiān)督案件進(jìn)行跟蹤督促是提升檢察公信力的路徑之一

通俗來講，檢察公信力就是社會各界對檢察工作的認(rèn)可度、滿意度、信任度。正確行使檢察監(jiān)督權(quán)，督促每一次監(jiān)督?jīng)Q定都落地生根，有助于提升檢察工作公信力，贏得人民群眾的進(jìn)一步信任和認(rèn)可，最終實現(xiàn)社會各界自愿配合檢察機關(guān)，主動做出與檢察工作目標(biāo)一致行為的良好局面。

（三）對監(jiān)督案件進(jìn)行跟蹤督促有利于實現(xiàn)檢察監(jiān)督工作“三效”合一

通過跟蹤督促工作推進(jìn)檢察監(jiān)督?jīng)Q定及時有效進(jìn)行，有助于推動建立監(jiān)督與被監(jiān)督的良性關(guān)系，達(dá)成引導(dǎo)司法工作進(jìn)步乃至引導(dǎo)社會進(jìn)步的監(jiān)督目標(biāo)，實現(xiàn)檢察監(jiān)督工作政治效果、法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

二、檢察監(jiān)督糾正工作面臨的困境及原因分析

法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的立身之本，近年來，檢察機關(guān)聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，多渠道提升監(jiān)督質(zhì)效，總體取得了良好的監(jiān)督效果。但從當(dāng)前檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定實施情況看，依然有少數(shù)被監(jiān)督單位對待監(jiān)督?jīng)Q定持有消極態(tài)度，導(dǎo)致監(jiān)督?jīng)Q定落實不到位，跟蹤督促工作更是受阻嚴(yán)重。主要可以歸納為以下四種消極表現(xiàn)類型：一是完全忽視置之不理型。主要指被監(jiān)督單位收到檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定后完全置之不理，拒絕溝通、不回復(fù)、不改正的情況，多見于跨區(qū)域監(jiān)督案件中。二是逃避敷衍一拖再拖型。主要指被監(jiān)督單位收到檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定后態(tài)度消極，不愿按規(guī)定時間回復(fù)或整改，當(dāng)檢察機關(guān)進(jìn)一步督促時以不接電話的形式或相關(guān)人員出差、負(fù)責(zé)人不在等理由推脫敷衍的情況。三是一回了之光說不做型。主要指被監(jiān)督單位收到檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定后態(tài)度良好，按時回復(fù)表示接受監(jiān)督意見，但該回復(fù)有“一紙空文”之嫌，被監(jiān)督單位只“掛空擋”并未采取任何實質(zhì)整改措施的情況。四是態(tài)度良好改了再犯型。主要指被監(jiān)督單位收到檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定后積極采納，制定相應(yīng)措施進(jìn)行整改，短時間內(nèi)取得一定整改效果但該效果不能長期維持的情況。

原因分析：一是監(jiān)督者和被監(jiān)督者不能正確看待檢察監(jiān)督工作的目的和意義，存在一定程度的消極對抗心理。該心理的產(chǎn)生一方面由于部分檢察機關(guān)制發(fā)監(jiān)督?jīng)Q定時，存在對內(nèi)分析論證嚴(yán)謹(jǐn)、對外釋法說理不足的情況，使得被監(jiān)督單位無從下手;另一方面亦是由于有些被監(jiān)督單位認(rèn)為檢察機關(guān)并不了解自身實際工作情況，監(jiān)督?jīng)Q定較為簡單籠統(tǒng)，正面引導(dǎo)性不足，后續(xù)跟蹤督促方式簡單直白且針對性弱，因而對檢察監(jiān)督工作的滿意度和信任度不高。二是檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定及督促措施剛性不足，部分被監(jiān)督單位認(rèn)為其不執(zhí)行監(jiān)督?jīng)Q定的行為并未產(chǎn)生過多不良影響，因此在輕視檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定的同時，對后續(xù)跟蹤督促工作重視程度更低。

三、檢察監(jiān)督糾正后續(xù)跟蹤督促工作之實施方法研究

檢察機關(guān)應(yīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)建立健全符合國家法治精神、符合最高人民檢察院統(tǒng)一要求、符合區(qū)域?qū)嶋H狀況的跟蹤督促實施方法，堅持跟蹤督促柔中帶剛才能保證監(jiān)督糾正落地有聲。

（一）提升責(zé)任意識

以精準(zhǔn)監(jiān)督?jīng)Q定為基石，以有效跟蹤引導(dǎo)為抓手，高站位開展檢察監(jiān)督工作。著力構(gòu)建“監(jiān)督+”型檢察監(jiān)督模式。具體而言，就是在對偵查機關(guān)、審判機關(guān)、行政機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的過程中，主動提升大局意識，以“監(jiān)督+引導(dǎo)”“監(jiān)督+支持”“監(jiān)督+推進(jìn)”等新型監(jiān)督理念促進(jìn)監(jiān)督者和被監(jiān)督者逐漸養(yǎng)成共同的執(zhí)法司法理念，實現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙贏多贏共贏局面。

（二）指定專人負(fù)責(zé)

每一起監(jiān)督案件都應(yīng)設(shè)定第一負(fù)責(zé)人進(jìn)行后續(xù)跟蹤督促工作。該第一負(fù)責(zé)人一般為檢察官助理，其應(yīng)按規(guī)定時間、階段收集案件進(jìn)展情況并及時向承辦檢察官匯報，具體監(jiān)督案件中，可以根據(jù)被監(jiān)督單位回復(fù)采納情況，更換、升格跟蹤督促負(fù)責(zé)人。此外，檢察機關(guān)可以制定形式統(tǒng)一、內(nèi)容具體的監(jiān)督案件跟蹤督促進(jìn)程記錄臺賬，一一記載監(jiān)督案件名稱、監(jiān)督結(jié)果、跟蹤時間、督促方式、具體情況、最終結(jié)果及負(fù)責(zé)人等情況，并由制發(fā)監(jiān)督?jīng)Q定的部門將相關(guān)跟蹤督促材料建檔備案。各監(jiān)督部門應(yīng)定期總結(jié)監(jiān)督案件后續(xù)進(jìn)展情況，并將總結(jié)交由本院案件管理相關(guān)部門進(jìn)行綜合分析、評估。

（三）注重釋法說理

釋法說理是指檢察機關(guān)在工作中就其作出決定的事項所依據(jù)的法律及事由進(jìn)行分析論證及解釋說明。這其中的“法”是指決定作出所依據(jù)的法律根據(jù)，而“理”一般指事理、法理和情理[3]。一是監(jiān)督?jīng)Q定中要包含釋法說理。制發(fā)監(jiān)督?jīng)Q定前必須查明相關(guān)事實，根據(jù)法律規(guī)定制作內(nèi)容真實可靠、問題指向精準(zhǔn)、釋法說理嚴(yán)謹(jǐn)、對策明確具體可操作的監(jiān)督?jīng)Q定，確保監(jiān)督工作的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。如，制發(fā)《糾正違法通知書》時可以列明具體違法情形，突出調(diào)查核實過程，強調(diào)法律規(guī)范，并附加典型正面案例;又如，向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議時可以強調(diào)制發(fā)原因、目的，講清法律規(guī)定，提出具體可行的消除隱患方法或強化管理措施等改進(jìn)意見。二是跟蹤督促時要強化釋法說理。督促被監(jiān)督單位執(zhí)行監(jiān)督?jīng)Q定時，應(yīng)以案件事實和法律規(guī)定為基礎(chǔ)，對兩者內(nèi)在聯(lián)系分析論證，保證督促依據(jù)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、客觀可靠，堅持督促語言準(zhǔn)確規(guī)范、簡單易懂，讓被監(jiān)督單位知其然且知其所以然，贏得被監(jiān)督單位的信任與支持，成為其諍師益友。

（四）健全工作機制

監(jiān)督文書并非發(fā)出了事，也不是收到回復(fù)就“大功告成”，回復(fù)不等于整改，不能僅憑被監(jiān)督單位的書面回復(fù)內(nèi)容評價監(jiān)督工作是否已經(jīng)到位。檢察機關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督案件質(zhì)量評估指標(biāo)，逐步構(gòu)建以監(jiān)督效果、影響范圍為核心、以案件數(shù)量為輔的監(jiān)督崗位檢察人員績效考評體系。同時，檢察機關(guān)可以從以下三方面健全跟蹤督促工作機制，持續(xù)關(guān)注監(jiān)督?jīng)Q定具體落實情況，適時采取措施督促被監(jiān)督單位進(jìn)一步整改，最后綜合整改效率、態(tài)度、結(jié)果等因素整體評估監(jiān)督效果。

一是以固定節(jié)點提醒機制形成跟蹤督促“時間表”。監(jiān)督文書存在既定回復(fù)期限的，在到期前3日，提醒被監(jiān)督單位相關(guān)人員及時回復(fù);到期后被監(jiān)督機關(guān)仍未回復(fù)的，在到期后3日內(nèi)通過電話或書面等形式進(jìn)行催告。監(jiān)督文書未明確規(guī)定回復(fù)期限的，根據(jù)具體情況定期溝通以了解、掌握被監(jiān)督單位對監(jiān)督?jīng)Q定的工作進(jìn)展或采納落實情況。如，按相關(guān)規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)在收到《通知立案書》后15日內(nèi)立案偵查，檢察機關(guān)承辦人可以在15日期限到期前3日聯(lián)系公安機關(guān)相關(guān)民警，了解其工作進(jìn)展并提醒回復(fù)期限;又如，檢察機關(guān)制發(fā)《糾正審理違法意見書》后，可以根據(jù)監(jiān)督?jīng)Q定具體內(nèi)容在制發(fā)監(jiān)督?jīng)Q定后3日、7日、15日等時間點督促人民法院反饋或糾正。

二是以多層級溝通交流機制繪制跟蹤督促“路線圖”。完善檢察監(jiān)督工作分層級跟蹤督促方式方法，分解跟蹤督促任務(wù)，形成檢察官助理隨時溝通、檢察官按時跟進(jìn)、部門負(fù)責(zé)人定時回訪、（主管）檢察長適時推動的主體層級逐次遞進(jìn)跟蹤督促路線。具體到監(jiān)督個案中，首先由檢察官助理負(fù)責(zé)跟蹤督促（前文中的第一責(zé)任人），被監(jiān)督單位推脫敷衍或拒不采納時，升格為承辦檢察官負(fù)責(zé)跟進(jìn);被監(jiān)督單位依舊不采納落實時，由部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)督促，必要時上報（主管）檢察長出面與被監(jiān)督單位主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，保證監(jiān)督?jīng)Q定落地生根。

三是以多種方式構(gòu)建跟蹤督促“工具包”。檢察監(jiān)督后續(xù)跟蹤督促過程，既應(yīng)包含傳統(tǒng)交流方式又需融入現(xiàn)代科技支撐，既要有“文來文往”，也要有“人來人往”，針對不同情形，采用恰當(dāng)?shù)姆绞綔贤ㄍ七M(jìn)，保證跟蹤督促工作的時效性、針對性、指引性及效果輻射性。如通過微信、電話等方式即時掌握被監(jiān)督單位相關(guān)工作進(jìn)展;通過搭建專業(yè)平臺增進(jìn)跟蹤督促的信息共享水平;通過郵件、信函等方式向被監(jiān)督單位推送相關(guān)法規(guī)或典型案例;通過公開送達(dá)等方式增強檢察監(jiān)督的儀式感和嚴(yán)肅性;通過約談、座談等方式進(jìn)行集中溝通，面對面進(jìn)行細(xì)節(jié)交流，引導(dǎo)被監(jiān)督單位整改工作更有針對性;通過實地回訪、專項審查等方式驗收監(jiān)督成效、評估督促效果等。

（五）形成監(jiān)督合力

1.完全窮盡“內(nèi)力”。堅持部門間配合，推進(jìn)異地協(xié)作機制，注重上下級聯(lián)動，發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢。一是在檢察機關(guān)內(nèi)部窮盡各類監(jiān)督手段。如針對無正當(dāng)理由不落實檢察建議的，可以依法進(jìn)一步采取書面糾正違法、提起公益訴訟、進(jìn)行抗訴等監(jiān)督方式[4]，提升監(jiān)督措施強度。二是建立健全檢察監(jiān)督跟蹤督促工作異地協(xié)作機制，針對跨區(qū)域監(jiān)督案件，由當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)協(xié)助完成跟蹤回訪、督促落實等工作，形成檢察機關(guān)整體監(jiān)督合力。三是下級院及時向上級檢察機關(guān)報備制發(fā)的監(jiān)督?jīng)Q定及被監(jiān)督單位回復(fù)落實情況，必要時由上級檢察機關(guān)同被監(jiān)督單位上級機關(guān)進(jìn)行溝通，督促被監(jiān)督單位落實整改。

2.善于借助“外力”。一是將檢察監(jiān)督文書抄送至被監(jiān)督單位上級主管部門，借助被監(jiān)督單位上級機關(guān)推動監(jiān)督管理。經(jīng)被監(jiān)督單位上級機關(guān)督促后，仍不接受監(jiān)督意見的，應(yīng)當(dāng)向被監(jiān)督單位監(jiān)察部門進(jìn)行通報，建議其調(diào)查處理。二是對于重點監(jiān)督工作及時向人大常委會備案，定期向人大常委會報告被監(jiān)督單位回復(fù)整改情況，必要時邀請人大代表等參與跟蹤評估，依靠人大常委會的力量推進(jìn)被監(jiān)督單位提升對檢察監(jiān)督工作的重視水平。三是與監(jiān)察委建立線索移送等銜接機制，對于監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索，及時移送監(jiān)察委調(diào)查問責(zé)[5]。四是將被監(jiān)督單位對監(jiān)督?jīng)Q定的整改落實情況納入單位綜合考核評價體系，以考核促落實，以績效抓實效，充分發(fā)揮績效考核的激勵作用，提升被監(jiān)督單位對檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定的執(zhí)行水平。五是充分利用現(xiàn)有報刊雜志、“兩微一端”、直播平臺等信息載體或進(jìn)一步搭建專業(yè)化檢察監(jiān)督信息公開平臺，對于社會反應(yīng)強烈或者經(jīng)檢察機關(guān)督促糾正后仍未糾正的典型案例，以專題報道、專案追蹤甚至直播回訪等形式向社會公開，充分闡明提出監(jiān)督意見的依據(jù)和整改措施[6]，不斷更新被監(jiān)督單位落實整改情況，利用社會監(jiān)督力量促進(jìn)檢察監(jiān)督工作，讓被監(jiān)督單位接受群眾的監(jiān)督與評判。

四、完善檢察監(jiān)督后續(xù)追責(zé)權(quán)力的立法建議

“剛”，意為堅硬，“剛性”，意為堅硬不易變形。沒有牙齒的老虎威懾力十分有限，缺乏“剛性”的跟蹤督促會使監(jiān)督糾正的整改落實效果大打折扣?，F(xiàn)有法律規(guī)定中，對于被監(jiān)督單位拒絕反饋或者怠于執(zhí)行糾正決定的行為并沒有明確規(guī)定相應(yīng)追責(zé)方式[7]，這使得檢察機關(guān)監(jiān)督職權(quán)在一定程度上流于形式，部分被監(jiān)督單位不屑于重視檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定，這種情況不僅有損于我國依法治國理念，也不利于公民、社會乃至國家的合法權(quán)益保障。手持利器才能產(chǎn)生威懾，擁有“權(quán)力”方能督促作為。完善跟蹤督促工作方法只是權(quán)宜之計，立足長遠(yuǎn)，在源頭上解決提升跟蹤督促“剛性”問題的關(guān)鍵是在立法上進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督權(quán)，突出檢察監(jiān)督后續(xù)保障權(quán)力，以在法律規(guī)定上明確被監(jiān)督機關(guān)有落實檢察監(jiān)督?jīng)Q定的義務(wù)、完善被監(jiān)督單位對監(jiān)督?jīng)Q定進(jìn)行異議申請的法定程序、賦予檢察機關(guān)監(jiān)督工作后續(xù)追責(zé)權(quán)利等方式，讓跟蹤督促長出“牙齒”，讓監(jiān)督?jīng)Q定落地生根。

注釋：

[1]參見敬大力：《司法體制改革應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題》，載《人民檢察》2018年第9期。

[2]參見敬大力：《全面落實中央精神加強新時期檢察監(jiān)督工作》，載《檢察日報》2017年1月18日。

[3]參見方工、馮英菊：《釋法說理：檢察法律文書的改進(jìn)與規(guī)范》，載《人民檢察》2007年第12期。

[4]參見崔國紅：《構(gòu)建新時代檢察監(jiān)督新模式》，載《人民檢察》2018年第9期。

[5]參見江偉：《檢察監(jiān)督轉(zhuǎn)型發(fā)展的探索與思考》，載《中國檢察官》2018年第7期（上）。

[6]同[4]。

[7]參見於乾雄、馬珣、黃露：《推進(jìn)重大監(jiān)督事項案件化若干問題思考》，載《中國檢察官》2017年第7期（上）。