探析破解城市建設檔案館檔案接收難題之策

馬媛媛

摘要：本文圍繞我國城市建設檔案館檔案接收工作開展深入研究，通過分析相關法律規(guī)定和接收工作實際情況找出目前我國城市建設檔案館檔案接收工作中存在的主要問題，從立法、執(zhí)法和社會發(fā)展需要出發(fā)，針對問題提出解決對策，為城市建設檔案館更好地留存城市建設檔案資源提供參考。

關鍵詞：城市建設檔案館接收工作創(chuàng)新模式

各城市建設檔案館（以下簡稱城建檔案館）依法接收、保管本城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)永久和長期保存的城市建設檔案（以下簡稱城建檔案）。筆者通過檢索網(wǎng)站和閱覽知網(wǎng)，分析了我國共30座不同城市的城建檔案館檔案接收工作現(xiàn)狀，基于所掌握的數(shù)據(jù)分析出目前檔案接收工作存在的問題，并針對問題提出改進對策。

一、城建檔案館檔案接收工作現(xiàn)狀

（一）檔案法律法規(guī)和標準關于城建檔案館檔案接收范圍的規(guī)定

目前涉及城建檔案館接收范圍的檔案法律法規(guī)和標準主要包括檔案法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件及相關國家標準。檔案法律、行政法規(guī)對城建檔案館依法接收分管范圍內(nèi)的檔案做了原則上的規(guī)定，即《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《科學技術(shù)檔案工作條例》明確了包括城建檔案館在內(nèi)的各級各類檔案館，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。

檔案部門規(guī)章和規(guī)范性文件及相關國家標準對城建檔案館接收范圍做了具體規(guī)定，即建設部印發(fā)的《城市建設檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）、國家檔案局印發(fā)的《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），以及建設部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合發(fā)布的《建設工程文件歸檔整理規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）等，均細化了城建檔案館的檔案接收范圍。

其中《規(guī)定》中明確，城建檔案館接收檔案重點包括各類城市建設工程檔案，建設系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案，有關城市規(guī)劃、建設及其管理的方針、政策、法規(guī)、計劃方面的文件、科學研究成果和城市歷史、自然、經(jīng)濟等方面的基礎資料。《辦法》中規(guī)定，城建檔案館可收集城市建設、規(guī)劃行政主管部門在城市建設管理中形成的有關城市建設基礎資料，并明確城建檔案館的接收范圍，主要涵蓋城市勘測、規(guī)劃檔案，城市基礎設施建筑工程檔案，城市交通、電力、郵電檔案，城市民用、工業(yè)建筑工程檔案，軍事工程檔案資料，城市建設系統(tǒng)科研、設計檔案等。

我國一些省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)《規(guī)定》制定了檔案地方政府規(guī)章，如北京市人民政府頒布的《北京市城市建設檔案管理辦法》對城市建設專業(yè)部門形成的業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案，建設工程檔案，有關城市規(guī)劃、建設、管理的文件及科學研究成果和城市建設基礎資料的接收范圍進行了細化規(guī)定。

綜上所述，對于城建檔案館法定接收范圍，可從接收內(nèi)容和接收載體上分析。從接收內(nèi)容而言，主要歸納為城市建設基礎檔案資料、業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案資料、城市建設工程檔案資料三大類。其中，城市建設基礎檔案資料包括有關城市規(guī)劃、建設及其管理的方針、政策、法規(guī)、計劃文件資料，科學研究成果，城市歷史、自然、技術(shù)經(jīng)濟等檔案資料；業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案資料包括建設系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案資料；城市建設工程檔案資料包括民用、工業(yè)建筑工程，市政工程，公用設施工程，交通運輸工程，人防、軍事工程，水利、防災工程，地下管線工程等檔案資料。從接收載體而言，包括紙質(zhì)檔案、電子檔案和聲像檔案等各種載體形式。

（二）城建檔案館實際接收檔案的范圍

筆者通過網(wǎng)站調(diào)研，發(fā)現(xiàn)30座城市均以《規(guī)定》和《規(guī)范》為依據(jù)制定管理辦法，進一步細化檔案的接收范圍。

1.實際接收檔案內(nèi)容的情況。根據(jù)所調(diào)研城建檔案館的實際情況可細分為16項具體內(nèi)容，由于所調(diào)研的城建檔案館只有20家列出了所接收檔案的具體內(nèi)容，因此，僅將20家城建檔案館所得信息匯總?cè)缦隆?/p>

如表1所示，城市建設基礎檔案資料、業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案資料和城市建設工程檔案資料中包含的內(nèi)容所占全部內(nèi)容的百分比分別為12.5%、31.25%和56.25%，由此可以看出三大類接收內(nèi)容存在分配比例不均衡的情況。

城建檔案館所接收的檔案應能完整體現(xiàn)城市的真實情況。由城市數(shù)量看出僅政策法規(guī)、城市建設管理和工業(yè)建筑、民用建筑檔案達到全部接收，存在內(nèi)容接收不全面的情況。此外，部分城建檔案館雖明確檔案的接收內(nèi)容，但存在實際進館檔案數(shù)量很少甚至沒有的情況。例如，成都城建檔案館的環(huán)境保護檔案僅有4卷[1]；天津城建檔案館具有城市建筑特色的名勝古跡、名人故居舊址尚未進館，環(huán)境保護檔案僅有1卷[2]。

隨著城市的不斷發(fā)展，城市地下管線覆蓋范圍越來越廣，已成為城市的重要組成部分。目前僅11家城建檔案館將地下管線納入進館范圍，且不能確保所有地下管線工程全部進館。我國環(huán)境問題亟待解決，調(diào)研的城建檔案館僅12家接收環(huán)境保護檔案，且存在接收數(shù)目極少的情況。接收內(nèi)容的不完整會造成城市檔案資源的流失，對館藏的完整和城市建設發(fā)展造成影響。

2.實際接收載體類型的情況。30家城建檔案館均接收紙質(zhì)和聲像檔案，其中13家城建檔案館開始接收電子數(shù)據(jù)和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本，沒有實現(xiàn)接收原生的電子檔案。如北京城建檔案館所有進館檔案均接收XML格式的電子數(shù)據(jù)；重慶城建檔案館要求全市各城建檔案館（室）所轄建設工程項目的驗收、移交均使用“重慶市市、區(qū)（縣）城建檔案信息一體化管理平臺”[3]；株洲城建檔案館在全市范圍內(nèi)推廣電子檔案的移交與接收[4]。重慶和株洲城建檔案館目前接收紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本，還不能接收原生的電子檔案。北京、上海和廣州的城建檔案館已經(jīng)開始探討接收BIM形式的電子檔案。從社會發(fā)展的需要來看，新建工程的載體類型側(cè)重于原生的電子檔案，城建檔案館應做到應收盡收。

（三）工程檔案資料接收流程

筆者所調(diào)研的30家城建檔案館的實施細則均對工程的移交期限做出了明確規(guī)定。接收范圍內(nèi)的工程在進行預驗收后，對擬接收檔案的單位開展接收前的業(yè)務指導，審核準備要移交的檔案的內(nèi)、外在質(zhì)量，質(zhì)量合格后核對移交清單和檔案實物，并填寫城建檔案接收和移交證明書，由雙方簽名蓋章完成接收。當建設工程超過移交期限時，由城建檔案館通過電話、信件對建設單位進行工程催辦，并將逾期名單上報上級行政主管部門，由上級主管部門或檔案行政管理部門對逾期單位進行處罰。

目前我國城建檔案館的檔案接收工作處于被動局面，只能在預驗收階段獲取新建工程的信息，且不具有工程到期的提醒功能，對逾期工程沒有及時采取有效措施追繳進館，最終造成檔案的缺失。

二、目前檔案接收工作存在的主要問題

（一）接收范圍細化規(guī)定不統(tǒng)一

《規(guī)定》和《辦法》在制定依據(jù)中相互沒有涉及，《規(guī)范》的編制單位也沒有涉及檔案行政管理部門，法律條文相互不統(tǒng)一，直接造成目前我國城建檔案館接收范圍的制定沒有統(tǒng)一的依據(jù)和標準。所調(diào)研的30家城建檔案館，有19家沒有將《辦法》納入必須執(zhí)行的檔案法律法規(guī)范疇。

因為城建檔案館所隸屬的主管部門不同，城建檔案館制定接收范圍所參照的法律法規(guī)也有所不同。隸屬于建設行政主管部門的城建檔案館，主要參照規(guī)劃和建設部門發(fā)布的部門規(guī)章制定接收范圍；隸屬于檔案行政管理部門的城建檔案館，主要參照規(guī)劃、建設部門和國家檔案局發(fā)布的部門規(guī)章制定接收范圍。這不僅對制定接收范圍產(chǎn)生影響，也使部分建設單位對城建檔案館的接收范圍產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）接收內(nèi)容的調(diào)整不及時

造成上述三大類檔案接收比例失衡的主要原因是實際接收內(nèi)容沒有覆蓋法定接收內(nèi)容，如城市建設基礎檔案資料中的城市自然資料應包含氣象檔案資料，筆者所調(diào)研的城建檔案館中均沒有涉及此類檔案。此外，實際接收內(nèi)容存在檔案數(shù)量少甚至沒有的情況。比較突出的為地下管線類和環(huán)境保護類檔案資料，地下管線錯綜復雜，此類工程檔案的缺失會給日后施工等工作帶來不便，且我國環(huán)境問題日益突出，環(huán)境保護類檔案的缺失會給環(huán)境問題的改善帶來不便。

我國的城市規(guī)劃始終保持著與時俱進的態(tài)勢，但在筆者所調(diào)研的城建檔案館中，僅有4家對接收內(nèi)容進行過調(diào)整，其余城建檔案館至今仍沿用早期建館時制定的接收內(nèi)容，早已不能滿足社會的需求。

（三）接收電子檔案的技術(shù)條件不具備

隨著城市的飛速發(fā)展，城建檔案的載體形式也變得多種多樣，CAD和BIM技術(shù)已廣泛應用于工程設計的各個領域，但由于我國城建檔案館不具有對接的系統(tǒng)平臺和強大的數(shù)據(jù)庫支持，至今無法接收其生成的電子檔案，只有少數(shù)城建檔案館可以接收轉(zhuǎn)化格式后的BIM形式的檔案。

目前很多建設單位已實現(xiàn)無紙化辦公，但為了向城建檔案館移交檔案，又將所需文件大批量打印出來。由此可見，城建檔案館技術(shù)條件的不足是當前我國城建檔案館接收載體形式單一的主要原因。

（四）接收流程不利于檔案進館

按照法律規(guī)定，新建工程取得預驗收合格單后應在規(guī)定期限內(nèi)向城建檔案館移交，但建設單位獲取預驗收合格單后可以進行規(guī)劃驗收，之后是否向城建檔案館移交檔案將不再受限制，導致城建檔案接收工作處于被動局面。

筆者認為目前接收流程存在的兩個問題不利于檔案進館：一是建設單位在辦理相關流程時，沒有按時移交檔案；二是我國城建檔案館使用的接收系統(tǒng)不具有提醒功能，對于即將逾期的工程，系統(tǒng)沒有向館內(nèi)工作人員和建設單位發(fā)出提醒。

（五）執(zhí)法主體和職責不明確

《中華人民共和國檔案法實施辦法》指出的執(zhí)法主體為檔案行政管理部門，《規(guī)定》指出的執(zhí)法主體為建設行政主管部門。當法律內(nèi)容產(chǎn)生沖突時應以上位法為準，筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分建設行政主管部門的“三定”職責中沒有對建設單位逾期未移交檔案行為進行執(zhí)法一項，而檔案行政管理部門雖有法定執(zhí)法職責，但很難發(fā)現(xiàn)違法案源，導致不能執(zhí)法。

行政執(zhí)法是保證檔案按時進館的法律手段，主要在于警示建設單位按時移交檔案，當執(zhí)法主體間存在矛盾和相應職責缺失時會造成“有法沒人執(zhí)”的情況，直接影響檔案的進館率。

三、解決城建檔案館檔案接收問題的對策

（一）統(tǒng)一檔案制度和標準，及時調(diào)整接收范圍

城建檔案館的接收工作應有統(tǒng)一的制度標準，建設行政主管部門和檔案行政管理部門要在統(tǒng)一的檔案法律制度下相互協(xié)商制定標準，才能使接收范圍制定得更加合理。

只有及時調(diào)整接收范圍才能更好地為城市規(guī)劃、建設、管理和發(fā)展提供服務，筆者認為應從五個方面做起：應以服務城市為主要標準并根據(jù)政策需要及時調(diào)整，為城市建設提供強有力的檔案支持；應廣泛征求建設單位、設計單位、監(jiān)理單位和施工單位的意見并及時調(diào)整；應廣泛聽取群眾意見，根據(jù)群眾需求及時調(diào)整；應凸顯城市特色，及時收集或主動記錄反映地標性建筑建造過程的照片、影像等檔案資料；應充分利用現(xiàn)有技術(shù)建設電子檔案接收平臺并搭建大數(shù)據(jù)庫中心，把“死檔案”變成“活數(shù)據(jù)”。

（二）完善違法行為處罰規(guī)定，加大執(zhí)法力度

針對“有法沒人執(zhí)”的情況，筆者認為應從立法和執(zhí)法兩方面做起。首先，在立法層面應修改、完善相關檔案法律內(nèi)容，保持關于同一事項法律規(guī)定的一致性，進一步明確統(tǒng)一執(zhí)法主體和相應職責；同時調(diào)整對建設單位不按規(guī)定向檔案館移交檔案的行為給予行政處罰的力度。

其次，在現(xiàn)有法律規(guī)定下，檔案行政管理部門或建設行政主管部門要依職責執(zhí)法到位，及時對建設單位違法行為進行查處。這樣才能使執(zhí)法流程變得通暢，避免檔案資源的流失。

（三）創(chuàng)新接收模式，實現(xiàn)聯(lián)合辦公

為提高檔案進館率，應改變原有接收模式，創(chuàng)新接收流程。首先，升級接收系統(tǒng)。在原有接收系統(tǒng)中增加工程竣工移交提醒功能，對接近移交日期的單位系統(tǒng)自動發(fā)通知催辦，并反饋給館內(nèi)工作人員工程情況，及時與建設單位溝通移交事宜。

其次，搭建聯(lián)合驗收平臺，實行跨部門職能的整合，授權(quán)聯(lián)合驗收單位牽頭組織對竣工驗收項目進行聯(lián)合審批，優(yōu)化接收流程，提高檔案進館率。聯(lián)合驗收平臺上有移交和接收檔案環(huán)節(jié)，城建檔案館參與其中可隨時掌握工程進展。如北京市已由市建委牽頭搭建聯(lián)合驗收平臺，并已選定部分試點工程進行測試。又如岳陽建設局聯(lián)動機制的實行，保證了岳陽城建檔案館報建工程的進館率。

綜上所述，城市發(fā)展已對城建檔案接收工作提出更高要求，做好城建檔案接收工作迫在眉睫。破解城建檔案館檔案接收難題的關鍵在于完善涉及城建檔案接收工作的相關立法，加強檔案行政執(zhí)法，根據(jù)城市新發(fā)展和社會新需求創(chuàng)新城建檔案接收工作方式，完整留存城建檔案資源，充分發(fā)揮城建檔案的價值，更好地為城市規(guī)劃、建設、管理和發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務。

注釋及參考文獻：

[1]成都市城建檔案館館藏介紹[EB/OL].[2019/01/ 09].http：//www.cdcjda.cn/News /show /7bc57b2e -c78c- 4b5a- a549- ceea7caac360/6d90c0a9- 93f5- 4e6ab04b-c0596365bbe1/1.html.

[2]天津市城建檔案館館藏類目介紹2018[EB/OL].[2018/12/10].http：//www.tjcjda.com.cn/mainLocal/collec？ tionOverview40001168.html？version=1527753550420.

[3]重慶市城市建設檔案館關于推廣應用“重慶市市、區(qū)（縣）城建檔案信息一體化管理平臺”的通知[EB/OL].[2018/12/10].http：//www.cqcjda.com/content/？479.html.

[4]建設工程電子文件歸檔座談會在常德召開[EB/OL].[2018- 05- 17].http：//cjdag.zhuzhou.gov.cn/c26/20180517/ i673686.html.

[5]馬素萍.如何確定城建檔案館檔案進館范圍[J].中國檔案，1995（9）：21-22.

作者單位：北京市城市建設檔案館